11001-03-15-000-2010-00893-00(AC) Sección 5 2010 [Consejo de Estado]

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION QUINTA

 

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

 

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil diez (2010)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00893-00(AC)

 

Actor: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA

 

Demandado: SECCION CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA - FALLO

 

 

 

Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por la Superintendencia Financiera de Colombia contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1° del numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

 

1. ANTECEDENTES

 

1. La petición de amparo

 

Mediante escrito radicado el 2 de agosto de 2010, en la Secretaría General de esta Corporación (fls. 1 - 58), la Superintendencia Financiera de Colombia, actuando por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que considera vulnerados por esa autoridad judicial, al proferir la sentencia de 3 de diciembre de 2009, que revocó el fallo de primera instancia que había negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en su contra la Corporación Financiera del Transporte S.A. en Liquidación Forzosa, y en su lugar, accedió a éstas.

 

Por tanto, pretende que se deje sin valor la sentencia de la autoridad judicial demanda y, en consecuencia, se le ordene proferir un fallo por medio del cual se rechacen las pretensiones de la demanda.

 

2. Hechos y fundamentos jurídicos de la tutela

 

Como sustento de la petición de amparo, el apoderado de la entidad demandante expuso los hechos y fundamentos jurídicos que la Sala sintetiza así:

 

Mediante las Resoluciones No. 1406 de 7 de diciembre de 2001, 0204 de 20 de febrero de 2002 y 0660 de 18 de junio de 2002, la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera de Colombia (en adelante Superfinaciera), sancionó a la Corporación Financiera del Transporte por presentar defectos en el margen de solvencia de los meses de noviembre y diciembre de 1999 y de enero a agosto del año 2000. La sanción se fundamentó en artículo 14 del Decreto 673 de 1994 y en la Circular Externa 100 de 1995, expedida por la entonces Superintendencia Bancaria.

 

Inconforme con la sanción, la Corporación Financiera afectada interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en busca de la nulidad de las resoluciones sancionatorias por considerarlas ilegales.

 

La Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante fallo de 10 de agosto de 2006 negó las súplicas de la demanda, al encontrar probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa frente a los cargos 1 a 9, y al no prosperar los demás cargos de la demanda.

 

Inconforme con la anterior decisión la Corporación Financiera sancionada interpuso el recurso de apelación, el cual fue desatado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia de 3 de diciembre de 2009, que revocó el fallo de primer grado, declaró la nulidad de las resoluciones sancionatorias y, en consecuencia, ordenó a la Superfinanciera devolver la suma de SETECIENTOS SETENTA Y TRES MILLONES NOVECIENTOS TREINTA MIL PESOS ($773'930.000) a la Corporación Financiera del Transporte S.A. por concepto de la sanción impuesta en las resoluciones anuladas.

 

La Sección Cuarta fundó su decisión en que el artículo 14 del Decreto 673 de 1994 perdió su fuerza ejecutoria a partir de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 52 de Decreto 663 de 1993, que era su fundamento, mediante sentencia C-1161 de 11 de octubre de 2000, fecha a partir de la cual la Superintendencia perdió su facultad sancionatoria con base en dicho artículo 14, por ello no podía imponer la multa con fundamento en éste, ya que lo hizo con posterioridad a la sentencia de inconstitucionalidad. También, consideró que los efectos de la sentencia C-1161 de 2000 no tenían la virtualidad de revivir los numerales 1º y 3º del artículo 83 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero – EOSF.

 

Estima el apoderado que la Sección Cuarta en la referida sentencia incurrió en vía de hecho, pues desconoció que “la derogatoria no es equivalente a la declaratoria de inexequibilidad, por lo cual no se le pueden aplicar a ésta los efectos de aquella (sic) y en especial los señalados en el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 (…)” (fl. 41), por lo tanto, es válido concluir que en virtud de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y el consecuente decaimiento del artículo 14 del Decreto 673 de 1994, revivieron los numerales 1° y 3° del artículo 83 del referido Estatuto, que regulaban el marco sancionatorio aplicable a los defectos del margen de solvencia y establecían la misma sanción impuesta por la Superintendencia.

 

Sostiene que también la sentencia censurada violó los derechos al debido proceso e igualdad dado que desconoció el precedente judicial que venía siendo aplicado por esta Corporación, porque desatendió el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el año 2001, en el que se sostuvo que el numeral 1º del  artículo 83 del EOSF revivió y no ha perdido vigencia. Además, el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia señaló que la normatividad aplicable para efectos de imposición de sanciones es la vigente al momento de la ocurrencia de los hechos sin que la posterior derogatoria enerve la facultad sancionatoria, por ello, como el artículo 14 del Decreto 673 de 1994 estaba vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la sanción, la Superintendencia sí tenía la competencia para imponerla.

 

Considera el apoderado de la entidad actora que la acción  de tutela es procedente porque: i) la sentencia de 3 de diciembre de 2009 incurrió en vía de hecho por violación directa de la Constitución y de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, al interpretar de manera equivocada el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, relacionado con los efectos de la derogatoria de las normas; ii) esa providencia también desconoció el precedente judicial que había sostenido el Consejo de Estado en esa precisa materia; y iii) la Superfinanciera no cuenta con otros medios de defensa que permitan la protección de sus derechos fundamentales, ya que se trata de una tutela contra una sentencia de segunda instancia.

 

Finalmente, precisa que el requisito de inmediatez se cumple, pues la sentencia censurada quedó ejecutoriada el 17 de junio de 2010.

 

3. Trámite de la acción

 

Mediante auto de 4 de agosto de 2010, se admitió la demanda y se ordenó notificar a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en calidad de demandado y, como tercero interesado, a la Corporación Financiera del Transporte S.A. – en liquidación forzosa - (fls. 89 a 90).

 

Ahora bien, es necesario precisar que en cuanto a la notificación a la Corporación Financiera del Transporte S.A., ésta no pudo llevarse a cabo por imposibilidad material, ya que como se pudo constatar, la referida Corporación Financiera fue disuelta y liquidada y, en consecuencia, ha dejado de existir para el mundo jurídico.

 

Para llegar a tal conclusión, la Sala tuvo en cuenta: i) la respuesta emitida por la Superfinanciera mediante escrito de 9 de septiembre de 2010 (fl. 194), en el que indicó que efectivamente tomó posesión de los bienes, haberes y negocios de la Corporación Financiera del Transporte S.A. con el objeto de proceder a su liquidación, proceso que culminó ante el Fondo de Garantías de Instituciones Financiera FOGAFIN el 4 de junio de 2004, fecha en que fue devuelta a sus accionistas, quienes continuaron con la liquidación voluntaria, la que finalizó mediante Acta No. 59 de 29 de julio de 2005 de la Asamblea General de Accionistas; ii) oficios DJU 04375 y 04397 de 16 y 17 de septiembre de 2010, respectivamente (fls. 199 a 200 y 203 a 204), emitidos por la Secretaria General de FOGAFIN, en los que señaló que actualmente no hay dirección alguna en donde se pueda notificar a la referida Corporación Financiera, dada la terminación de existencia y representación legal de la misma, como consta en el Acta 059 inscrita en la Cámara de comercio de Bogotá el 17 de noviembre de 2005; y, iii) oficio SAU 04404 de 17 de septiembre de 2010 (fl. 201 a 202), suscrito por el Subdirector de Protección al Ahorro, en el que sostuvo que la facultad de seguimiento a la actividad de los liquidadores de instituciones financieras, finaliza con la terminación de la existencia legal de las referidas entidades financieras.

 

Por lo tanto y pese a que se hizo todo lo posible, no se pudo notificar al tercero interesado, dado que esa persona moral dejó de existir jurídicamente por la disolución y liquidación que sobre ella recayó, circunstancia que no puede ser óbice para que esta tutela sea decidida.

 

3.1. Sección Cuarta del Consejo de Estado

 

Mediante escrito radicado el 17 de agosto de 2010 en la Secretaría General de esta Corporación (fls. 95 a 96), la Presidenta de la Sección Cuarta, contestó la demanda para indicar que la acción de tutela se torna improcedente por estar dirigida a dejar sin efectos una sentencia proferida por el órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que la posibilidad de que el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional -, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones.

 

 

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

1. Competencia

 

La competencia de la Sala para decidir la demanda de tutela de la referencia deriva de lo dispuesto en el inciso 1° del numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000, de acuerdo con el cual el Consejo de Estado conoce de la acciones de tutela promovidas contra sus secciones o subsecciones.

 

2. Del caso concreto

 

La Superintendencia Financiera de Colombia, actuando por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que considera vulnerados por esa autoridad judicial, al proferir la sentencia de 3 de diciembre de 2009, que revocó el fallo de primera instancia que había negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en su contra la Corporación Financiera del Transporte S.A. en Liquidación Forzosa, y en su lugar, accedió a éstas.

 

Por tanto, pretende que se deje sin valor la sentencia de la autoridad judicial demanda y, en consecuencia, se le ordene proferir un fallo por medio del cual se rechacen las pretensiones de la demanda.

 

De modo que en el presente asunto, la acción de tutela ha sido ejercida para que se dejen sin valor una providencia judicial a la que la entidad actora atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales, por contener una decisión que le es adversa.

 

Pero ocurre que el ejercicio de la acción de tutela con tal propósito ha sido rechazado por la jurisprudencia de esta Sala, habida consideración de que el proceso dentro del cual fue proferida la providencia judicial censurada constituye otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz al que acudió la interesada y que fue decidido por el juez competente.

Por ello, cuando la persona desfavorecida por una providencia judicial acude a la acción de tutela para que el juez de tutela revise su legalidad, se configura siempre la causal de improcedencia prevista en el inciso primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, según el cual: “La acción de tutela no procederá: 1.  Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales…”.

 

Ahora, además de ser improcedente por una causal expresamente señalada en la ley, de aceptarse la acción de tutela como un mecanismo útil para dejar sin efectos o revocar providencias judiciales, se iría en contra de la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, por medio de la cual declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que permitían su ejercicio para tales efectos. Dichas disposiciones señalaban lo siguiente:

 

“Artículo 11.  La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente.”

 

“Artículo 40.  Cuando las sentencias y las demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, amenacen o vulneren un derecho fundamental, será competente para conocer de la acción de tutela el superior jerárquico correspondiente.  (…)

 

“PARÁGRAFO 1.  La acción de tutela contra tales providencias judiciales sólo procederá cuando la lesión del derecho sea consecuencia directa de éstas por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva, se hubieren agotado todos los recursos en la vía judicial y no exista otro mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado.  (…).”

 

 

Las razones que llevaron a la Corte Constitucional a considerar inconstitucionales las normas en comento fueron expuestas en los siguientes términos en el mencionado fallo:

 

“Así pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece –con la excepción dicha- la acción ordinaria.

 

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.

 

Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho.  Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.  En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía.  Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ellos implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción.

(…)

Es claro que la acción de tutela no es viable si se la pretende usar como medio enderezado a la reapertura de procesos que ya fueron objeto de fallo, tanto si respecto a las decisiones judiciales correspondientes se ha producido la ejecutoria y, en consecuencia, tránsito a cosa juzgada material.”.^[1]  (Negrillas del original).

 

A pesar de que el fallo al que corresponde la anterior trascripción hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, la Corte Constitucional abrió camino nuevamente a la acción de tutela contra providencias judiciales con la creación de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades (defectos sustantivo, orgánico, fáctico y procedimental)^[2] y posteriormente con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)^[3], sin tomar en cuenta su propia jurisprudencia y, aún más, la competencia exclusiva del legislador para regular los derechos fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección, de acuerdo con el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política.^[4]

 

Aunado a lo anterior, esta Sala ha insistido en que las decisiones contenidas en providencias judiciales no pueden controvertirse dentro del procedimiento breve y sumario establecido para la acción de tutela por la autonomía que respalda a los jueces que las profieren y por la vigencia de los procedimientos judiciales genuinos establecidos en el ordenamiento jurídico para controvertirlas.

 

Por consiguiente, aceptar la acción de tutela contra providencias judiciales, so pretexto de perseguir el amparo de derechos fundamentales, desconoce los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e independencia y autonomía de las autoridades judiciales.

 

En consecuencia, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por la Superintendencia Financiera de Colombia, por estar dirigida a dejar sin efectos la sentencia de 3 de diciembre de de 2009, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

 

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

FALLA:

1. Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por la Superintendencia Financiera de Colombia en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
2. Si no fuese impugnado este fallo, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria de esta providencia, en virtud del numeral 2º del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y cúmplase.

 

 

 

 

 

MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente

 

 

 

 

 

 

SUSANA BUITRAGO VALENCIA          MARÍA HERNÁNDEZ PINZÓN

 

 

 

 

 

 

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

 

 

[1] Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992.

[2] En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional.

[3] Al respecto véase la sentencia  T 949 de 2003, M.P: Eduardo Montealegre Lynett.

[4] “Artículo 152.  Mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;”.