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RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Al no existir régimen de inhabilidad de los diputados, se aplica el régimen de los congresistas por disposición constitucional
El artículo 299 de la Constitución de 1991 indica literalmente: que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley y que ese régimen no será menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. De ese contenido literal se advierten, desde el punto de vista material, el alcance y la trascendencia jurídica de la norma: 1. Existe actualmente, por reenvió de la Constitución, un régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los diputados, cual es como mínimo el previsto para los congresistas (de carácter constitucional o legal) en lo que corresponda, pues la constitución no hizo diferencias. De no existir, hipotéticamente, un régimen legal (anterior a la Constitución que no la contraríe o posterior) existe un mínimo de régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los diputados, por la remisión expresa que hace la Carta Política, en el artículo 299, al de los congresistas. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades está previsto en la Constitucional y en la ley y por lo tanto es taxativo, como todo régimen de prohibiciones. Deben hacerse dos precisiones, de carácter constitucional, con respecto al legislador en materia de régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Esas precisiones son que la Constitución Nacional le atribuyó competencia para fijar, si lo quiere, un régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los diputados, más riguroso que el establecido para los congresistas, en lo que corresponda y le prohibío, expresamente, disminuir el mínimo de rigor del régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los diputados con relación al de los congresistas. De todo lo anterior la Sala concluye que la Sección Quinta interpretó erróneamente el artículo 299 (un aparte del inciso 2) de la Constitución Nacional. En efecto, con lo estudiado se establece que: no existe vació normativo no se está en presencia de aplicación por analogía; no se tiene que acudir a fuente subsidiaria jurídica para acomodar una norma que regula un problema jurídico similar al que se está resolviendo; existen normas, constitucionales y legales, en materia de régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los diputados, directas o por remisión - especiales o generales para todos los servidores públicos. Mientras el legislador no dicte un régimen especial de inhabilidades e incompatibilidades en todos los campos para los diputados, en el cual haga más riguroso, en comparación con el de los congresistas, se acudirá al de estos, por el reenvió que hace la Constitución al régimen de los congresistas, en lo que corresponda.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION NACIONAL - ARTICULO 179 / CONSTITUCION NACIONAL - ARTICULO 299 / LEY 617 DE 2000
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
Bogotá, D.C., dos (2) de agosto de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-15-000-2002-00325-01(S-320)
Actor: EDGAR AVELINO HERNANDEZ ARANA
Demandado: EDGAR AVELINO HERNANDEZ ARANA
En cumplimiento de lo previsto en el artículo transitorio de la Ley 954 de 2005 y el Acuerdo Nro. 036 del 14 de junio de 2005 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sala Especial Transitoria de Decisión 5A, resuelve el recurso extraordinario de súplica interpuesto por EDGAR AVELINO HERNANDEZ ARANA contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta de fecha 29 de mayo de 2001 corregida el 20 de junio de 2001 mediante la cual se declara la nulidad del acta de escrutinio general de votos que dispuso la elección del señor EDGAR AVELINO HERNANDEZ ARANA como diputado de la Asamblea Departamental del Guanía por el período comprendido de 2001 a 2003 confirmada por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia de fecha 12 de octubre de 2001.
ANTECEDENTES
- LA DEMANDA Y SU ADMISION.
ATYLANO CUESTA CONTO formuló ante el Tribunal Administrativo del Meta la acción electoral y solicitó se declarara la nulidad de la elección del señor EDGAR AVELINO HERNANDEZ ARANA como Diputado de la Asamblea Departamental del Guanía declarada mediante el Acta Nro. 14 fechada en Inírida el 4 de noviembre de 2000 de Escrutinio General Departamental del Departamento del Guanía.
Igualmente, deprecó se declare la nulidad del Acta Nro. 14 fechada en Inírida el 5 de noviembre de 2000 de escrutinio general de votos del Departamento del Guanía en cuanto estableció como número total de votos válidos para la Asamblea Departamental del Guanía 5326, puesto que esta sumatoria incluyó 220 votos que se emitieron a favor de la lista Nro. 131 encabezada por EDGAR AVELINO HERNANDEZ ARANA candidato que no reunía ni reúne los requisitos constitucionales y legales para ser elegido diputado.
Se cancele la credencial otorgada a EDGAR AVELINO HERNANDEZ ARANA como diputado a la Asamblea Departamental del Guanía y se practique nuevo escrutinio de los votos válidamente emitidos para la Asamblea Departamental del Guanía en las elecciones del 29 de octubre de 2000. Consecuencialmente, se declare la elección y se expidan las credenciales de diputados de la Asamblea Departamental del Guanía a los candidatos inscritos a esa Corporación que resulten elegidos conforme a la Constitución y la ley.
En el acápite de las normas violadas, se indicó la vulneración del numeral 5º del artículo 179 de la C.P. en concordancia con el artículo 299 ibídem, el artículo 223 del C.C.A. en concordancia con el artículo 228 ibídem y el numeral 5º del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992.
Se indica que el demandado se encontraba incurso en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 179 de la C.P. que es la misma prevista en el numeral 5º del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso, toda vez que se encontraba vinculado por parentesco con el señor PIERRY ALONSO HERNANDEZ ARANA, quien a su turno se desempeña como Secretario de Despacho en el Departamento del Guanía, Código 0010, grado 01 desde el 19 de mayo de 1999 hasta la fecha de presentación de la demanda, ejerciendo autoridad civil en el Departamento del Guanía.
De otra parte, se esboza que PIERRY ALONSO HERNANDEZ ARANA en su condición de Secretario de Desarrollo Agropecuario del Departamento del Guanía tiene competencia para imponer sanciones de multa, vale decir ejerce la potestad disciplinaria respecto de sus subalternos en procesos de única instancia por faltas leves. Igualmente, puede fallar los procesos disciplinarios en primera instancia por faltas graves o gravísimas, merced a lo cual está facultado para suspender o destituir al personal a su cargo, siendo las anteriores atribuciones claras manifestaciones de la autoridad civil.
- LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META.
El Tribunal Administrativo del Meta en sentencia de fecha 29 de mayo de 2001 corregida el 20 de junio de 2001, declara la nulidad del acta de escrutinio general de votos mediante la cual se dispuso la elección del señor EDGAR AVELINO HERNANDEZ ARANA como diputado de la Asamblea Departamental del Guanía por el período comprendido de 2001 a 2003.
En sustento de la decisión, se adujo que mientras el legislador no dicte un régimen especial de inhabilidades e incompatibilidades en todos los campos para los diputados, el cual se haga más riguroso en comparación con el de los congresistas se acudirá a este último por remisión efectuada por el artículo 299 de la C.P. como claramente lo ha explicado el Consejo de Estado en sentencia del 8 de agosto de 2000.
Aduce que conforme a las funciones que ejercía el señor PIERRY ALONSO HERNANDEZ ARANA como Secretario del Despacho Departamental, tales como las de celebrar contratos o convenios, participar en la programación de la inversión del presupuesto nacional para el sector, administrar las granjas experimentales y llevar a cabo la función de mando y dirección en el Departamento, se deduce que estas ostentan el carácter de autoridad civil y por ende, como podía ejercer influencias indebidas en el electorado se configura la causal de nulidad señalada en el libelo demandatorio.
- LA SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO
El Consejo de Estado mediante sentencia de fecha 12 de octubre de 2001 confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta fecha 29 de mayo de 2001 corregida el 20 de junio de 2001 y declara la nulidad del acta de escrutinio general de votos mediante la cual se dispuso la elección del señor EDGAR AVELINO HERNANDEZ ARANA como diputado de la Asamblea Departamental del Guanía por el período comprendido de 2001 a 2003.
Se adujo en las consideraciones, que de conformidad con el artículo 294 de la C.P., el régimen de inhabilidades de los diputados está constituido, además de las causales señaladas en la misma Constitución por las que establezca el legislador. Esta previsión constitucional está reiterada de manera específica en el artículo 299 ibídem.
Concluye además, que el régimen de inhabilidades de los diputados está consagrado de un lado, por las causales establecidas de manera general para los servidores públicos y por aquellas señaladas especialmente para los diputados (artículo122 inciso final, 179 numeral 8º y 299 numeral 3º) y de otro, por las que establezca el legislador.
Aduce que la Sala venía considerando que las disposiciones del Decreto 1222 de 1986, que consagraban para los diputados inhabilidades menos estrictas quedaron derogadas y en consecuencia, se presentaba un vacío normativo que no podía ser llenado con las inhabilidades constitucionales establecidas para los congresistas. Sucedió que la Sala Plena del Consejo de Estado, sostiene la tesis contraria y acude al régimen de inhabilidades de los congresistas por reenvió que hace la Constitución en lo que corresponda. Esta tesis ha sido adoptada por la Sección Quinta quien cambió su posición y siguió la de la Sala Plena.
Al examinar el material probatorio allegado al expediente, concluye que el señor PIERRY ALONSO HERNANDEZ ARANA en su calidad de Secretario de Desarrollo Agropecuario y del Medio Ambiente ejerció autoridad civil, pues tuvo funciones de dirección y la facultad de sancionar disciplinariamente a los empleados de su dependencia en caso de que hubieran cometido una falta leve de acuerdo con el artículo 61 de la Ley 200 de 1995.
En esta forma determina que se configura la causal de inhabilidad prevista en el artículo 179 numeral 5º de la C.P. y en virtud de lo anterior, procedió a declarar la nulidad del acto acusado.
De la sentencia anterior presentó salvamento de voto el Consejero MARIO ALARIO MENDEZ el cual se sustentó en que del artículo 299 de la C.P. se desprende que la ley es la única que puede fijar el régimen de inhabilidades de los diputados y por ende, antes de la expedición del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, que rige para las elecciones que se realicen a partir del año 2001, no se encontraba establecido el régimen de inhabilidades de los diputados, salvo el contemplado para los inhabilidades generales señaladas entre otras disposiciones en el artículo 122 de la C.P.
- EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA
El recurso extraordinario de súplica se fundamenta en la violación de los artículos 29 y 40 numeral 1º de la C.P. Igualmente, se expresa que la Corte Constitucional ha expresado que los derechos contenidos en el mandato del artículo 29 ibídem, son de carácter fundamental, de suerte que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes pre-existentes al acto que se le imputa” en aplicación del aforismo NULLA PENA NULA CRIMEN SINE LEGE.
Se aduce que de conformidad con el artículo 299 de la C.P. modificado por el artículo 1º del acto legislativo Nro. 01 de 1996: “El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley, no podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda”.
Según esta norma, concluye que el régimen de inhabilidades de los diputados deberá ser expedido por la ley; que en todo caso es de carácter especial y distinto de el de los congresistas y que no dice la Carta que se trate del mismo, es más reconoce que “no podrá ser menos estricto que el de los congresistas”. En consecuencia, como no se pueden aplicar por analogía normas preexistentes cuyo campo de aplicación es exclusivo como lo señala el texto precitado aplicable solo a los representantes a la Cámara y senadores no es dable hacerlo extensivo a los Diputados.
Señala que el señor PIERRY ALONSO HERNANDEZ ARANA no ostentaba los atributos del poder que otorga la autoridad civil, en tanto no era nominador ni tenía competencia para celebrar contratos y si bien es cierto como lo señala la sentencia que tenía las funciones de imponer sanciones a sus subalternos, no menos es que el poder prevalente lo ejerce por mandato constitucional la Procuraduría General de la Nación. Además, no se probó en el proceso electoral que el consanguíneo del demandado estuviere adelantando proceso disciplinario contra algún subalterno.
Concluye que el régimen de inhabilidades de los diputados es una responsabilidad del legislador y conforme a ello, las causales de inhabilidad e incompatibilidad deben estar expresamente consagradas por la ley, no se pueden intuir, deducir e interpretar, pues aunque el régimen de inhabilidades de los diputados no será menos estricto que el de los congresistas, lo cual ha sido entendido por la Ley 617 de 2000, lo que no puede en manera alguna aceptarse es que la drasticidad comprenda suplir el vació normativo con la analogía y menos aún en asuntos que por su contenido resultan punitivos, sancionatorios y restrictivos del derecho democrático a ser elegidos.
Se decidirá la controversia previas las siguientes,
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El artículo 194 del C.C.A. modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998,[1] dispone que el recurso extraordinario de súplica procede contra sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del mencionado recurso: la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas.
En lo formal, se debe indicar en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará.
La Sala Plena del Consejo de Estado ha tenido oportunidad de examinar el ámbito de comprensión del recurso extraordinario de súplica y al respecto ha señalado [2] que con la finalidad de garantizar el libre acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial de los administrados debe ser menos riguroso el examen realizado frente a la formulación del recurso extraordinario de súplica que aquél efectuado respecto del recurso extraordinario de casación no obstante su similitud en algunos aspectos tales como en el tema de las causales.
De otra parte, la Sala examina que la violación directa de normas sustanciales se presenta en tres sentidos o conceptos de infracción: como resultado de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la errónea interpretación, de manera que la controversia en el recurso extraordinario de súplica se contrae a un error de puro derecho (error juris in judicando).
La violación directa por falta de aplicación tiene lugar cuando en la sentencia el fallador deja de aplicar una disposición que es pertinente al asunto controvertido o no la hace obrar, caso en el cual resulta también infringida la norma que en su defecto aplica.
La infracción por indebida aplicación surge cuando a pesar de que se le ha dado su genuino sentido a la norma, ésta se aplica sin ser pertinente al asunto materia de la decisión, esto es, se aplica a supuestos no subsumidos en ella.
La interpretación errónea consiste en aplicar la disposición pertinente a la controversia, pero dándole un sentido y alcance que no tiene; se sitúa siempre en un error de hermenéutica jurídica.
En conclusión, como la causal del recurso extraordinario de súplica se contrae a la violación de la norma sustancial por vía directa, que reduce el análisis a la confrontación de la sentencia impugnada con el contenido del precepto presuntamente vulnerado, su prosperidad está determinada siempre que se acredite que el juzgador incurrió en un error juris in judicando y por ende, en modo alguno dicho recurso es una tercera instancia que reviva el debate inicial y que comporte la revisión del proceso, más aún porque se excluye el examen del análisis probatorio el cual configura la violación indirecta de la norma sustancial, razón por lo cual no es dable la procedencia del recurso por falta de apreciación o estimación errónea de los hechos.
- ANALISIS DE LOS CARGOS FORMULADOS EN EL RECURSO EXTRAORDINARIO.
El recurso extraordinario de súplica se fundamenta en la violación de los artículos 29 y 40 numeral 1º de la C.P. Igualmente, se expresa que la Corte Constitucional ha expresado que los derechos contenidos en el mandato del artículo 29 ibídem, son de carácter fundamental, de suerte que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes pre-existentes al acto que se le imputa” en aplicación del aforismo NULLA PENA NULA CRIMEN SINE LEGE.
Lo anterior para referir, que la sentencia recurrida no debió aplicar el régimen de inhabilidades de los congresistas previsto en el artículo 179 de la C.P. a los diputados, en tanto para el momento en que fue elegido el señor EDGAR AVELINO HERNANDEZ ARANA como Diputado de la Asamblea Departamental del Guanía para el período 2001 a 2003 no se encontraba legalmente consagrado el régimen de inhabilidades para estos servidores públicos.
La Sala Plena del Consejo de Estado, examinó el tema jurídico puesto a consideración [3] y concluyó el reenvío por disposición constitucional (artículo 299), del régimen de inhabilidades de los congresistas a los diputados. De manera que hasta antes de la expedición de la Ley 617 de 2000, resultaban aplicables las inhabilidades de los Congresistas a los diputados, así lo determinó la Sala Plena en la sentencia referida al infirmar una sentencia de la Sección Quinta respecto de la cual se interpuso el recurso extraordinario de súplica acogiendo la violación directa de las normas sustanciales previstas en los artículos 299 y 179 de la C.P.
En apartes de la decisión, se indicó:
“…..Artículo 299 de la Constitución de 1991. (….)
Este precepto constitucional indica literalmente:
- que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley y
- que ese régimen no será menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda.
De ese contenido literal se advierten, desde el punto de vista material, el alcance y la trascendencia jurídica de la norma:
- Existe actualmente, por reenvió de la Constitución, un régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los diputados, cual es como mínimo el previsto para los congresistas (de carácter constitucional o legal) en lo que corresponda, pues la constitución no hizo diferencias.
………………
- De no existir, hipotéticamente, un régimen legal (anterior a la Constitución que no la contraríe o posterior) existe un mínimo de régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los diputados, por la remisión expresa que hace la Carta Política, en el artículo 299, al de los congresistas.
- El régimen de inhabilidades e incompatibilidades está previsto en la Constitucional y en la ley y por lo tanto es taxativo, como todo régimen de prohibiciones.
- Deben hacerse dos precisiones, de carácter constitucional, con respecto al legislador en materia de régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Esas precisiones son que la Constitución Nacional le
- atribuyó competencia para fijar, si lo quiere, un régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los diputados, más riguroso que el establecido para los congresistas, en lo que corresponda y le
- prohibío, expresamente, disminuir el mínimo de rigor del régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los diputados con relación al de los congresistas.
De todo lo anterior la Sala concluye que la Sección Quinta interpretó erróneamente el artículo 299 (un aparte del inciso 2) de la Constitución Nacional. En efecto, con lo estudiado se establece que:
- no existe vació normativo
- no se está en presencia de aplicación por analogía;
- no se tiene que acudir a fuente subsidiaria jurídica para acomodar una norma que regula un problema jurídico similar al que se está resolviendo;
- existen normas, constitucionales y legales, en materia de régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los diputados, directas o por remisión - especiales o generales para todos los servidores públicos-.
……………….
Mientras el legislador no dicte un régimen especial de inhabilidades e incompatibilidades en todos los campos para los diputados, en el cual haga más riguroso, en comparación con el de los congresistas, se acudirá al de estos, por el reenvió que hace la Constitución al régimen de los congresistas, en lo que corresponda.”
En lo atinente a la violación del principio NULLA PENA NULA CRIMEN SINE LEGE contemplado en el artículo 29 de la C.P. y a la vulneración del artículo 40 ibídem, la Sala observa que la aplicación del régimen de inhabilidades no se enmarca en el régimen sancionatorio, en tanto el proceso electoral cuestiona la legalidad de un acto administrativo y no la conducta de quien resulta afectado con la decisión anulatoria.[4]
Finalmente, la Sala observa que en el análisis del recurso extraordinario de súplica no es pertinente controvertir las valoraciones probatorias efectuadas por el sentenciador de instancia. Lo anterior, se esboza para referir, que en esta oportunidad no es dable reexaminar si el hermano del demandado ejerció autoridad civil en términos del artículo 179 numeral 5º de la C.P., como lo determinó la Sección Quinta del Consejo de Estado al estudiar el caudal probatorio con fundamento en el cual concluyó el ejercicio de funciones con esta connotación por parte del señor PIERRY ALONSO HERNANDEZ ARANA.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión Nro.5A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: DECLARAR que NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto por EDGAR AVELINO HERNANDEZ ARANA contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta de fecha 29 de mayo de 2001 corregida el 20 de junio de 2001 mediante la cual se declara la nulidad del acta de escrutinio general de votos mediante la cual se dispuso la elección del señor EDGAR AVELINO HERNANDEZ ARANA como diputado de la Asamblea Departamental del Guanía por el período comprendido de 2001 a 2003 confirmada por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia de fecha 12 de octubre de 2001.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, regrese el expediente a la Sección de Origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.-
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
[1] Derogado por la Ley 954 de 2005.
[2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia de 2 de septiembre de 2003, Radicación Nro. 11001-03-15-000-2002-0612-01 (S-417), actor: José Moisés Sarmiento Jiménez, Demandando: Alcalde del Municipio de Guatavita. Igualmente, en la referida sentencia, se indica que para presentar debidamente el recurso extraordinario de súplica basta la indicación de la norma o normas sustanciales infringidas y la explicación de los motivos de la infracción. Se advierte que no tiene ninguna injerencia respecto de la prosperidad del recurso, el hecho de que el mismo se sustente en argumentos similares o idénticos a los alegados en las instancias, en tanto éstos pueden perfectamente servir de base a la súplica; sin embargo, con ellos debe demostrarse que el fallo acusado ha incurrido en violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea. De otra parte, con cita del Doctor Rodrigo Noguera Laborde, se explica que las normas son sustantivas cuando confieren derechos e imponen obligaciones y son adjetivas o técnicas cuando indican cómo pueden ejercerse los derechos y qué formalidades deben cumplirse para su adquisición.
[3] Sala Plena del Consejo de Estado, C.P.: Dra. María Elena Giraldo Gómez, sentencia de 8 de agosto de 2000, expediente S.140, recurrente: Julio Cesar Díaz Perdomo. Infirma la sentencia proferida el 18 de febrero de 1999 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
[4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández, Enríquez, sentencia de 2 de septiembre de 2003, Radicación Nro. 11001-03-15-000-2002-0612-01 (S-417), actor: José Moisés Sarmiento Jiménez, Demandando: Alcalde del Municipio de Guatavita.
Publicado Por: junio 21, 2015