11001-03-15-000-2003-00676-01(REVPI) Plena 2005 [Consejo de Estado]

RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION - Inexistencia de violación al debido proceso. Marco legal y jurisprudencial de conflicto de intereses / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Inexistencia de violación en sentencia de desinvestidura. Configuración de conflicto de intereses / CONFLICTO DE INTERESES - Intervención en trámite de proyecto de ley.  Desarrollo legal y jurisprudencial

 

El cargo de violación al debido proceso como causal de revisión de la sentencia impugnada se circunscribe a la afirmación de que el legislador no ha establecido un régimen de conflicto de intereses, en desarrollo del mandato contenido en el artículo 182 de la Constitución Política, por no hallarse descritas en la ley las conductas que tipifican dicha infracción. El régimen de conflicto de intereses se encuentra regulado por los artículo 182 y 183 de la Constitución Política, 286 y siguientes de la Ley 5ª de 1992 y 16 de la Ley 144 de 1994. Conforme a dichas normas, el conflicto de intereses tiene su origen en situaciones de carácter moral o económico que impiden al congresista ejercer su labor legislativa con imparcialidad, que debe poner en conocimiento de la respectiva cámara para que lo exima de intervenir. Para la aplicación de estos preceptos no es necesario que exista un catálogo de conductas éticas que tipifiquen el conflicto de intereses, como lo afirma el recurrente. La descripción del artículo 182 de la C. P., desarrollada en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992 y por el artículo 16 de la Ley 144 de 1994, contiene los elementos necesarios para que un congresista deba manifestar su impedimento por conflicto de intereses cuando existe un interés directo en un asunto en el que deba intervenir, porque afecta de alguna manera al congresista, a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho. La Sala Plena de esta Corporación en el caso concreto que se analiza, encontró configurado el conflicto de intereses en la conducta del Representante Jiménez Tamayo por su participación en el trámite, discusión y aprobación de los proyectos que dieron origen a la aprobación de las Leyes 190 de 1995 o Estatuto Anticorrupción, y 333 de 1996 sobre extinción de dominio de bienes adquiridos en forma ilícita, porque esa conducta se ajustaba a los criterios establecidos en la ley, conforme a la interpretación jurisprudencial que de ellos ha venido aplicando en forma constante, con fundamento en el interés directo, porque se vería afectado de alguna manera por la aplicación de esas nuevas leyes, dado que: 1) Era sujeto pasivo de los procesos penales por delitos contra la administración pública por los presuntos delitos de peculado, peculado por apropiación, falsedad de documento público, celebración indebida de contratos y prevaricato; 2) Por el artículo 19 del Estatuto Anticorrupción se modificó el artículo 133 del Código Penal que señala la sanción por el delito de peculado por apropiación, y 3) Los delitos por los que se investigaba estaban señalados en el proyecto de ley aprobado por las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, como causa de la extinción de dominio de bienes. Dedujo de lo anterior la Sala Plena Contencioso Administrativa que los proyectos de ley contenían aspectos de interés para el excongresista, por el efecto que en su situación personal producirían las decisiones legislativas en curso, no obstante lo cual participó en los debates y en el acto de su aprobación. Lo anterior es suficiente para deducir que no se configura el cargo de violación al debido proceso por la falta de norma legal que tipifique los casos o eventos constitutivos de conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura.

 

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00676-01(REVPI)

Actor: OSCAR CELIO JIMENEZ TAMAYO

 

 

Se resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado del ex Representante a la Cámara Oscar Celio Jiménez Tamayo contra la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 7 de julio de 1998, mediante la cual se decretó la pérdida de su investidura de Congresista.

 

1. ANTECEDENTES
2. La demanda de pérdida de investidura

 

El señor Carlos Alberto García Oviedo, actuando en nombre propio, solicitó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación que decrete la pérdida de investidura del Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Boyacá Oscar Celio Jiménez Tamayo, por haber incurrido en conflicto de intereses de conformidad con el artículo 182 de la Constitución Política en concordancia con los artículos 286 y 91 de la Ley 5ª de 1992. Los hechos en que se sustentó su solicitud son los siguientes:

 

El señor Oscar Celio Jiménez Tamayo fue elegido Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral de Boyacá, para el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1994 y el 19 de julio de 1998, según Acta Parcial de Escrutinio de Votos para la Cámara de Representantes, en que se declaró esa elección, suscrita por los Delegados del Consejo Nacional Electoral y por los Delegados del Registrador Nacional Electoral, del 18 de marzo de 1994.

 

En la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia cursan los siguientes procesos contra el citado ciudadano:

 

1. Peculado, Rad. No. 9736, con medida de aseguramiento y libertad provisional.
2. Peculado, Rad. No. 9803
3. Peculado por apropiación, Rad. No. 1138 y
4. Prevaricato, Rad. No. 12111.

 

El señor Oscar Jiménez Tamayo, en su calidad de Representante a la Cámara, participó en el trámite y aprobación de la Ley 190 de 1995 “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad de la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa” y en los de la Ley 333 de 1996, “por el cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita”, a sabiendas de que estaba siendo investigado penalmente por los delitos de peculado y prevaricato y que contra él se había proferido medida de aseguramiento consistente en detención domiciliaria, y de que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia había asumido por competencia la investigación que por peculado se adelantaba en su contra, en razón de haberse posesionado como Representante.

 

La primera de las leyes citadas introduce modificaciones al Código Penal referidas a los delitos de peculado por apropiación, peculado por extensión y prevaricato por acción, por los que estaba siendo investigado, votando afirmativamente el acta de conciliación, el 17 de mayo de 1995, y en el trámite para la aprobación de la segunda se discutió el alcance retroactivo de la extinción de bienes adquiridos en forma ilícita y se propuso un texto sustitutivo que limitaba sus efectos a hechos ocurridos con posterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991, con ocasión de lo cual el Representante Jiménez Tamayo presentó junto con otros una constancia sobre el asunto y votó la proposición sustitutiva.

 

El Representante Jiménez Tamayo no puso en conocimiento de la Cámara de Representantes los motivos que le impedían participar en esos asuntos, con lo cual violó el régimen de conflicto de intereses previsto en el numeral 1º del artículo 183 Constitucional.

 

2. La sentencia impugnada

 

Esta Sala Plena Contencioso Administrativa, mediante sentencia del 7 de julio de 1998, decretó la pérdida de investidura de Congresista del señor Oscar Celio Jiménez Tamayo, ordenó poner la decisión en conocimiento de la Fiscalía y de la Procuraduría y comunicarla a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior.

 

Según el fallo, en el proceso quedaron demostrados los hechos fundamentales de la demanda, de los que se deduce lo siguiente:

 

Cuando se aprobó el Acta de Conciliación del proyecto de ley 018 de 1993 acumulado al proyecto  036 de 1996 de la Cámara, y el proyecto 214 de 1994 del Senado, sobre el llamado Estatuto Anticorrupción, y del proyecto 113 de la Cámara sobre extinción de dominio, ya el Representante Oscar Celio Jiménez Tamayo conocía la existencia de los procesos penales por delitos contra la administración en su contra, por los presuntos delitos de peculado, peculado por apropiación, falsedad de documento público, celebración indebida de contratos y prevaricato.

 

El Estatuto Anticorrupción, en su artículo 19, modificó el artículo 133 del Código Penal, sobre peculado por apropiación, en cuanto a la sanción mínima, lo que podía ser eventualmente aplicable en beneficio del congresista, por el principio de favorabilidad en materia penal. Además también se mencionan en ese estatuto los demás delitos por los que se le investigaba así como en los que dan lugar a la extinción del dominio de bienes, lo que permite deducir que podían afectar en alguna forma su situación frente a los procesos penales que en su contra se venían adelantando, y que por tanto su obligación era, como lo hicieron otros congresistas, dejar constancia de su impedimento para participar en el debate y votación de esos proyectos, como lo ordenan los artículos 182 de la Constitución Política, 286, 291 y 292 de la Ley 5ª de 1992.

 

La causal de impedimento por conflicto de intereses se configura por el simple hecho de participar en las deliberaciones y votaciones de los proyectos de ley que en alguna forma puedan afectar al congresista, ya sea beneficiándolo o por el contrario agravando su situación, independientemente del resultado final.

 

El fallo de pérdida de investidura fue aprobado con el voto favorable de catorce (14) Consejeros; hubo ocho (8) salvamentos de voto, una aclaración y una ausencia. Se notificó por edicto fijado el día 14 de septiembre de 1998 que se desfijó el día 16 siguiente.

 

3. El recurso extraordinario especial de revisión

 

Fue presentado por el apoderado del excongresista Oscar Celio Jiménez Tamayo, el 4 de junio de 2003, con fundamento en las siguientes causales:

 

1. Falta de debido proceso y
2. Violación al derecho de defensa

 

1. En primer lugar considera el recurrente que el fallo de pérdida de investidura se profirió con violación al debido proceso por el claro desprecio a la norma constitucional que regula este derecho fundamental y porque además fue desconocida toda la estructura que rige este principio universal de derecho, del que forma parte integrante el principio de legalidad, protegido no solamente en el ordenamiento jurídico interno sino también en el derecho internacional, porque el régimen de conflicto de intereses, como causal de pérdida de investidura de los congresistas, debía ser regulado por una ley que debe tipificar los casos o eventos que lo configuran, como lo indica el artículo 182 de la Carta Política, que contiene un mandato que no podía eludir el legislativo y hasta la fecha no ha expedido ese régimen en el cual se tipifiquen las diferentes conductas que constituyen el conflicto de intereses del Congresista, como sí lo ha hecho respecto de las inhabilidades y las incompatibilidades. Esas conductas hoy viene siendo elaboradas de manera discrecional por el poder judicial, que se ha reservado la facultad de determinar cuándo una conducta configura un conflicto de intereses y cuándo nó.

 

Dice el recurrente que en la sentencia demandada en revisión se incurrió en el error de haberse decretado la pérdida de investidura del congresista Oscar Celio Jiménez Tamayo sin que existiera una ley previa conforme a la cual se pudiera sostener sin vacilación de ninguna naturaleza que su conducta quebrantó algún dispositivo del régimen de conflicto de intereses, pues ese régimen no puede quedar al arbitrio de la Sala Plena del Consejo de Estado para que ésta de manera discrecional determine cuándo es quebrantado y cuando nó, porque esa facultad no le fue otorgada por la Constitución a esta Corporación sino a la ley, que es el instrumento por medio del cual se deben consagrar el catálogo de conductas constitutivas del conflicto de intereses, sin el cual no es posible irrogarle a ningún congresista una conducta de esa naturaleza.

 

Que frente al asunto sub-exámine el Consejo de Estado creó discrecionalmente el régimen de conflicto de intereses, para aplicarlo, con desconocimiento de la técnica constitucional de la separación de poderes públicos, al grado de que para analizar la conducta del congresista Oscar Celio Jiménez Tamayo no hubo certeza de qué norma específica de ese régimen violó, por el hecho de haber sufragado en la Corporación a la Corporación a la cual pertenecía, por dos cuerpos normativos que entre otras cosas le desfavorecían completamente, si de aplicarse se tratara.

 

2. Se violó el derecho de defensa del recurrente, porque no existió una investigación integral frente al asunto debatido, “y como quiera que esta conducta no se halla tipificada en norma alguna, ni siquiera en el mandato superior, ... ni en la ley, ni en ninguna otra de orden reglamentario, se dispuso la tipificación de esas conductas, de tal suerte que el derecho a la defensa se vio resquebrajado …”, por las siguientes razones:

 

1. Ha sido aceptado por el Consejo de Estado que la sanción de pérdida de investidura tiene un profundo contenido punitivo porque en ella va inserta una capitis diminutio media, porque implica la muerte política del sancionado de manera perpetua, sin que exista manera alguna de recuperar el derecho, a menos que sea a través del recurso extraordinario especial de revisión, por lo cual la decisión debe contener un profundo grado de certeza, y en ella toda duda razonable debe ser despejada de manera que no puede existir el menor asomo de injusticia.

 

1. No existiendo una norma que reglamente los presupuestos sustanciales del fallo con el cual se condena al congresista a la pérdida de investidura, es necesario acudir a lo reglado en el artículo 232 del C. de P.P. que determina los presupuestos sustanciales para dictar sentencia de condena, esto es, certeza de la existencia del hecho y de la responsabilidad del procesado.

 

1. Para el caso de la sentencia cuya revisión se demanda, no existe certeza de los hechos, porque los supuestos de la imputación no se encuentran descritos en la ley, dada la ausencia total del cuerpo normativo del régimen de conflicto de intereses, sino son los que a juicio de la Sala, mas nó la ley, constituyen quebrantamiento al aludido régimen, y en tales circunstancias el ciudadano enjuiciado no sabe qué precepto normativo es el infringido, y necesariamente no encuentra una vía expedita para defenderse, porque por ejemplo en este asunto se quedó entre el tintero la discusión acerca de si el hecho de no beneficiarle al congresista las normas en cuya aprobación intervino constituía conflicto de intereses, presentándose las dos posiciones encontradas.

 

1. En relación con la reforma del artículo 133 del Código Penal, por el artículo 19 del Estatuto Anticorrupción, la Sala no tuvo a su alcance prueba alguna para determinar el quantum que se relaciona en el precepto existente y en el modificatorio, y solo presumió la existencia del beneficio, lo cual es absolutamente contrario a derecho y violatorio del derecho de defensa y de contradicción, porque la presunción suplantó la prueba necesaria para demostrar la existencia del supuesto conflicto, que era necesaria en el evento de que existiera ordenamiento jurídico que consagrara o previera el llamado régimen de conflicto de intereses.

 

1. No quedó demostrado en el proceso que el recurrente hubiera participado en la votación del proyecto que se convirtió en la Ley 190 de 1995, porque según la Gaceta 116 del 31 de mayo de ese año aparece constancia del Secretario General de la Cámara de que fue aprobada por los representantes asistentes, y ante la duda de si el representante Jiménez Tamayo estaba presente en el momento de la votación se debió probar ese hecho y no presumirlo.

 

1. Tampoco se tuvo noticia de la época en que sucedieron los hechos por los cuales era procesado el congresista; tan solo se tuvo información de la existencia de tales procesos (iniciados con posterioridad a la vigencia de la nueva Constitución), y se suplantó igualmente la existencia de la prueba necesaria para determinar el interés, por referirse a una conducta no regulada por la ley sustancial.

 

1. No se acreditó que con su comportamiento existiera daño al bien jurídico protegido.

 

1. Se formularon unos cargos gaseosos, abstractos, no previstos en dispositivo sustancial alguno, que fueron objeto de la discrecionalidad del fallador y no de la ley, quebrantándose el artículo 250 de la Constitución Política que ordena a los jueces someterse en sus sentencias al imperio de la ley, incurriéndose en el error de aplicar el inciso 2° del artículo 230 de la Carta para dar por cierta la existencia de un cuerpo normativo a través de criterios auxiliares de interpretación, que en forma abstracta y gaseosa condujo al recurrente “al patíbulo”, con una sentencia en la que se le imparte la pena capital a uno de sus derechos.

 

1. CONSIDERACIONES:

 

Corresponde a la Sala decidir el recurso extraordinario especial de revisión presentado por el señor Oscar Celio Jiménez Tamayo, mediante apoderado, contra la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de fecha 7 de julio de 1998, por el cual se decretó la pérdida de su investidura como Congresista, por las causales a. y  b. señaladas en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, consistentes en la falta del debido proceso y la violación al derecho de defensa.

 

1º Violación al debido proceso.

 

El cargo de violación al debido proceso como causal de revisión de la sentencia impugnada se circunscribe a la afirmación de que el legislador no ha establecido un régimen de conflicto de intereses, en desarrollo del mandato contenido en el artículo 182 de la Constitución Política, por no hallarse descritas en la ley las conductas que tipifican dicha infracción.

 

El régimen de conflicto de intereses se encuentra regulado por los artículo 182 y 183 de la Constitución Política, 286 y siguientes de la Ley 5ª de 1992 y 16 de la Ley 144 de 1994.

 

Establece el artículo 182 Constitucional:

 

“Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”.

 

Los artículos 286 a 295 de dicha ley, disponen textualmente:

 

“Artículo 286. Aplicación. Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.

 

Artículo 287. Registro de intereses privados. En cada una de las Cámaras se llevará un libro de registro de intereses privados en el cual los Congresistas consignarán la información solicitada con su actividad privada. En ella se incluirá la participación en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada y similares, o en cualquier organización o actividad privada económica o sin ánimo de lucro de la cual haga parte, en el país o fuera de él.

 

Artículo 288. Término de inscripción. Los Congresistas deberán suscribir sus intereses privados en el registro dentro de los primeros treinta (30) días del período constitucional, o de la fecha de su posesión.

 

Artículo 289. Publicidad del registro. El Secretario General de cada una de las Cámaras hará público el registro, y lo expresará, además, en la Gaceta del Congreso.

 

Artículo 290. Modificación del registro. El cambio que se produzca en la situación de intereses privados de los Congresistas, deberá inscribirse en el registro dentro de los treinta (30) días siguientes a la protocolización del cambio.

 

Artículo 291. Declaración del impedimento. Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés.

 

Artículo 292. Comunicación del impedimento. Advertido el impedimento, el Congresista deberá comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento.

 

Artículo 293. Efecto del impedimento. Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista.

 

La excusa así autorizada se entenderá válida para los efectos del parágrafo del artículo 183 constitucional, si asistiere a la sesión el Congresista.

 

El Secretario dejará constancia expresa en el acta de la abstención.

 

Artículo 294. Recusación. Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Etica del Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada.

 

La decisión será de obligatorio cumplimiento.

 

Artículo 295. Efectos de la recusación. Similar al del impedimento en el artículo 293”.

 

Por su parte el artículo 16 de la Ley 144 de 1994 amplia el alcance del conflicto de intereses a la situación que describe en los siguientes términos:

 

“Conflicto de intereses. Definición. Los congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentre al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la Mesa Directiva de la corporación, para que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos”.

 

Conforme a los preceptos transcritos, el conflicto de intereses tiene su origen en situaciones de carácter moral o económico que impiden al congresista ejercer su labor legislativa con imparcialidad, que debe poner en conocimiento de la respectiva cámara para que lo exima de intervenir.

 

Para la aplicación de estos preceptos no es necesario que exista un catálogo de  conductas éticas que tipifiquen el conflicto de intereses, como lo afirma el recurrente. La descripción del artículo 182 de la C. P., desarrollada en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992 y por el artículo 16 de la Ley 144 de 1994, contiene los elementos necesarios para que un congresista deba manifestar su impedimento por conflicto de intereses cuando existe un interés directo en un asunto en el que deba intervenir, porque afecta de alguna manera al congresista, a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho.

 

Respecto al desarrollo de la pérdida de investidura de los Congresistas y de sus causales, en la Ley 5ª de 1992, que contiene el Reglamento del Congreso, el entonces Senador doctor Orlando Vásquez Velásquez, su Ponente,  expuso lo siguiente:

 

“11.5 Pérdida de la Investidura

En la Sección 5ª, Capítulo Undécimo, sobre el Estatuto del Congresista, los artículos 296 al 304 consagran el procedimiento acerca de la pérdida de la investidura congresional cuando se presenta alguna causal señalada en el artículo 183 constitucional.

 

Las causales diversas de la nueva figura en la vida institucional del país, han sido establecidas como una forma de sanción al Congresista cuando no da cumplimiento a los deberes que el cargo popular le impone, o cuando desborda en conductas y comportamientos que merecen el reproche social.

 

Son estas unas causales taxativas dispuestas por la vía constitucional.

 

Pero, es suficiente la consagración constitucional para alcanzar el cabal y efectivo cumplimiento de los deberes y prohibiciones por parte de los Congresistas?

 

En ausencia de legislación que desarrolle estos preceptos, con una clara definición y procedimiento de aplicación, la conclusión es terminante: son letra muerta que constituyen una normativa sin eficacia.

 

Esta reglamentación pretende precisamente alcanzar, así sea sin la dimensión deseable, regular la institución. Veamos.

 

Son en realidad, siete (7) causales de pérdida de la investidura congresal que exigen pronunciamiento de diversa naturaleza según la causal de que se trate. Son ellas:

 

1. a) Violación del régimen de inhabilidades.
2. b) Violación del régimen de incompatibilidades.
3. c) Violación del régimen de conflicto de interés.
4. d) Indebida destinación de dineros públicos.
5. e) Tráfico de influencias debidamente comprobadas.
6. f) Inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten proyectos de Acto Legislativo o de ley o mociones de censura.
7. g) No tomar posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueron llamados posteriormente a posesionarse.

 

El Consejo de Estado, dispone el artículo 184 de la Carta, de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o por cualquier ciudadano; debe proceder a decretar la pérdida de la investidura.

 

“Estas especiales estimaciones de orden constitucional hacen imperativa la adopción de dos cuerpos legales que brinden la garantía del derecho de defensa suficiente a quienes eventualmente se encuentren incursos en algunas de estas causales: una ley orgánica, de carácter reglamentario como la que se examina; y una ley estatutaria, referida a un aspecto de la Administración de Justicia que adscriba la competencia para el procedimiento aplicable (arts. 151 y 152 ord. 3 C.N.).

 

El primer aspecto se desarrolla en la presente ley, dentro de un marco de amplias y seguras garantías constitucionales para el Congresista. Y el segundo debe ser materia de debate en el curso de los próximos meses en el Congreso de la República”.

 

(Se subraya). (Reglamento del Congreso, Constitución Política y otras normas referentes a la Rama Legislativa, Senado de la República, Santafé de Bogotá, D. C., 1992, pág. LIII, LIV, LV).

 

 

Esta Sala Plena ha reconocido la existencia de una reglamentación legal del conflicto de intereses en reiterados pronunciamientos, como en los que se relacionan en la sentencia AC-3300 del 19 de marzo de 1996, con ponencia del Consejero Joaquín Barreto Ruiz, por la cual se decretó la pérdida de investidura de Congresista del Senador Gustavo Espinosa Jaramillo, en la que se expresa:

 

“b) Antecedentes jurisprudenciales

 

Desde su consagración constitucional el Consejo de Estado ha decidido ocho solicitudes de pérdida de investidura de miembros del Congreso Nacional, en las cuales se ha invocado como causal la violación al régimen de conflictos de intereses. Son ellas:

 

Sentencia del 1º de diciembre de 1993, Expediente AC-632, Consejero Ponente doctor Miguel Viana Patiño. Se precisó que el no registró de los intereses privados en el libro de respectivo, a que se refiere la Ley 5ª de 1992, no constituye violación al régimen de conflicto de intereses. La solicitud prosperó por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Algunos consejeros salvaron el voto y otros lo aclararon.

 

Sentencia del 20 de enero de 1994, expediente AC-796, Consejero Ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Se precisaron como normas aplicables al conflicto de intereses los artículos 182 y 183 de la Constitución Nacional y 286 y siguientes de la Ley 5ª de 1992. Con salvamento de voto de los doctores Miren de la Lombana de Magyaroff, Daniel Suárez Hernández, Juan Montes Hernández y Julio César Uribe Acosta. Y aclaración de voto de los doctores Carlos Betancur Jaramillo, Alvaro Lecompte Luna, Carlos Orjuela Góngora y Cosuelo Sarria Olcos.

 

Sentencia del 24 de marzo de 1994, Expediente AC -  1276, Consejero Ponente doctor Jaime Abella Zárate. Allí textualmente se dijo: “En primer término se refiere la Sala a algunas de las apreciaciones del señor Procurador Tercero Delegado y de la parte impugnante, para expresar que no acoge la tesis de la inhibición en el juzgamiento de los casos de pérdida de investidura por la causal de ‘conflicto de intereses’ por falta de ley que la desarrolle según previsión del artículo 182 de la Constitución. El solo artículo 182 al cual estaban sujetos los Congresistas a partir de la vigencia de la nueva Constitución indica la necesidad de comunicar a la respectiva Cámara, para que ésta decida, las situaciones de carácter económico de índole particular que por oponerse o no acomodarse al ‘bien común’ al cual deben ajustar su actuación según el artículo 133, los inhibe para participar en el asunto sometido a su consideración. A falta de ley reglamentaria la disposición constitucional podía tener cumplimiento con la simple expresión o manifestación del Congresista para que la Cámara evaluara la situación y decidiera lo pertinente.Y el Consejo de Estado para desarrollar su función juzgadora puede apelar en su auxilio a los criterios de la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina, tal como lo autoriza el artículo 230 de la Carta”.

 

Esta providencia tuvo salvamento de voto de la doctora Miren de la Lombana de Magyaroff.

 

Sentencia del 26 de julio de 1994, Expediente AC -  1499, Consejero Ponente doctor Delio Gómez Leyva. Se aplicó el artículo 182 de la Constitución Nacional y se consideró la Ley 5ª de 1992 como el desarrollo legislativo del mismo. Con aclaración de voto del doctor Julio César Uribe Acosta y sin salvamentos de voto.

 

Sentencia del 4 de agosto de 1994, Expediente AC -  1433, Consejero Ponente doctor Diego Younes Moreno. Reitera expresamente la tesis sostenida en la sentencia ya mencionada del 24 de marzo de 1994, Expediente AC -  1726 y se precisa el concepto de interés directo. Con aclaración de voto de los doctores Julio César Uribe Acosta y Joaquín Barreto Ruiz, estando ausentes los doctores Miguel González Rodríguez, Carlos Betancur Jaramillo, Miren de la Lombana de Magyaroff y Dolly Pedraza de Arenas.

 

Sentencia del 23 de agosto de 1994, Expediente AC -  1675, Consejero Ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Se fundamenta en los artículos 182 y 183 de la Constitución y en la Ley 5ª de 1992 “...que reglamentó lo relativo al conflicto de intereses” y transcribe su artículo 286. Con aclaración de voto del doctor Julio César Uribe Acosta.

 

Sentencia del 9 de septiembre de 1994, Expediente AC -  1233, Consejero Ponente doctor Yesid Rojas Serrano. Allí se dijo textualmente: “Tampoco la Sala haciendo uso de su poder de interpretación de la demanda solicitud; encuentra cuál fue la conducta observada por los senadores demandados constitutiva de quebrantamiento al régimen de conflicto de intereses, al cual se refieren los artículos 182 de la Carta Política, 276 (sic) de la Ley 5 de 1992 y 16 de la Ley 144 de 1994”.

 

Sentencia del 6 de febrero de 1996, Expediente AC -  3214, Consejera Ponente doctora Miren de la Lombana de Magyaroff. Se decidió con fundamento en el artículo 16 de la Ley 144 de 1994”.

 

Como se concluye en la aludida providencia, y aquí se reitera, la anterior relación permite afirmar que la tesis mayoritaria reiteradamente sostenida por la Corporación, explícita o implícitamente, ha sido la de considerar que el régimen de conflicto de intereses se encuentra regulado en los artículos 182 y 183 de la Constitución Nacional, 286 y siguientes de la Ley 5ª de 1992 y 16 de la Ley 144 de 1994.

 

La Sala reafirma una vez mas este criterio mayoritario, así como lo expresado mas adelante en la citada providencia, en los siguientes términos:

 

“Estima la Sala, y con ello no se está sentado una tesis de última hora, que no es necesario, ni conveniente, que exista una tabla legal de conductas éticas, que supongan una adecuación típica, para efectos de poder juzgar acerca de la presencia de un conflicto de interés por razones de orden moral. Basta la consagración genérica tal como se formula en el artículo 182 de la Constitución o como se plantea en el 286 de la Ley 5ª, o como se estructura en la causal primera de impedimento consagrada en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil. No es admisible para la Sala el argumento de que en el estado actual de la legislación sólo es posible hablar de conflicto de interés respecto a los Congresistas, cuando éste tiene connotación económica. Tampoco es admisible el argumento de que sólo en la medida en que el legislador tipifique unas prohibiciones precisas de carácter ético podría deducirse impedimento moral. Esto último equivaldría a aceptar que en materia de conflicto de interés de los Congresistas impera la ética de que todo está permitido. No hay razón para afirmar que no por haber sido establecido por el legislador un catálogo o listado de todas las conductas que puedan dar lugar a que se tipifique el conflicto de intereses de índole moral, ello se traduzca en la imposibilidad de aplicarlo”.

 

Ese fue el criterio que tuvo en cuenta la Sala Plena de esta Corporación en el caso concreto que se analiza, en el que encontró configurado el conflicto de intereses en la conducta del Representante Jiménez Tamayo por su participación en el trámite, discusión y aprobación de los proyectos que dieron origen a la aprobación de las Leyes 190 de 1995 o Estatuto Anticorrupción, y 333 de 1996 sobre extinción de dominio de bienes adquiridos en forma ilícita, porque esa conducta se ajustaba a los criterios establecidos en la ley, conforme a la interpretación jurisprudencial que de ellos ha venido aplicando en forma constante, con fundamento en el interés directo, porque se vería afectado de alguna manera por la aplicación de esas nuevas leyes, dado que:

 

1. Era sujeto pasivo de los procesos penales por delitos contra la administración pública por los presuntos delitos de peculado, peculado por apropiación, falsedad de documento público, celebración indebida de contratos y prevaricato;

 

2. Por el artículo 19 del Estatuto Anticorrupción se modificó el artículo 133 del Código Penal que señala la sanción por el delito de peculado por apropiación, y

 

3. Los delitos por los que se investigaba estaban señalados en el proyecto de ley aprobado por las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, como causa de la extinción de dominio de bienes.

 

Dedujo de lo anterior la Sala Plena Contencioso Administrativa que los proyectos de ley contenían aspectos de interés para el excongresista, por el efecto que en su situación personal producirían las decisiones legislativas en curso, no obstante lo cual participó en los debates y en el acto de su aprobación.

 

Lo anterior es suficiente para deducir que no se configura el cargo de violación al debido proceso por la falta de norma legal que tipifique los casos o eventos constitutivos de conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura.

 

2º  Violación al derecho de defensa.

 

La Constitución y la ley establecen los derechos y garantías que integran el derecho de defensa - como el derecho a ser notificado personal y oportunamente del proceso, a contestar la demanda, a solicitar y aportar  las pruebas pertinentes o a controvertir las solicitadas o presentadas por la contraparte - que se halla íntimamente ligado con el debido proceso para hacer efectivas esas garantías.

 

El cargo de violación al derecho de defensa alegado por el recurrente se fundamenta en las siguientes afirmaciones:

 

1) Que los supuestos de la imputación no se encuentran descritos en la ley, dada la ausencia total del cuerpo normativo del régimen de conflicto de intereses, por lo cual se formularon unos cargos gaseosos, abstractos, no previstos en dispositivo sustancial alguno, que fueron objeto de la discrecionalidad del fallador y no del mandato legal.

 

Dicha afirmación tiene los mismos componentes del cargo de violación del debido proceso, por infringir el principio de legalidad, y por las mismas razones antes expuestas no puede prosperar; como ya se advirtió, los elementos constitutivos del conflicto de intereses como causal de pérdida de la investidura de congresista, son los señalados en los artículos 286 y siguientes de la Ley 5ª de 1992 y 16 de la Ley 144 de 1994, sin que sea necesario, para dar por demostrada su existencia como causal de pérdida de investidura, que el legislador, en desarrollo del artículo 182 de la Carta, hubiera adoptado un catálogo o listado de todas las conductas que lo tipifican.

 

2) Que los hechos en que se sustenta el fallo no fueron debidamente probados, o fue indebida su apreciación.

 

Al respecto se observa en primer lugar que el recurso extraordinario de revisión no constituye una nueva instancia sino que es un recurso excepcional que procede por las causales expresamente previstas en la ley, por lo cual, en él la Sala no tiene potestad ilimitada para revisar la controversia, salvo cuando se concluye que la sentencia recurrida vulneró los derechos fundamentales al debido proceso o de defensa o por las causales señaladas en el artículo 188 del C.C.A., modificado por Ley 446 de 1998, artículo 57.

.

La Sala ha definido el alcance del recurso en estos términos:

 

“El recurso de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada, de invaluable trascendencia para la estabilidad del sistema jurídico, por ello la ley ha previsto que sólo proceda con base en causales taxativamente establecidas, que el legislador ha considerado como fuente de graves actos de  injusticia.

 

El recurso extraordinario especial de revisión fue establecido por el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 que señaló como causales para la revisión extraordinaria de las sentencias mediante las cuales se haya levantado la investidura de un congresista, las establecidas en el artículo 188 del C.C.A. y las previstas en dicha norma. Estas últimas, en virtud del fallo de inexequibilidad C-146 (sic) de 1995, proferido por la Corte Constitucional, quedaron  reducidas a ‘Falta del debido proceso’ y ‘Violación del derecho de defensa’.

 

...sólo estudiará el fondo de la cuestión inicial debatida en caso de que prospere uno de los cargos contra la sentencia impugnada dado que no es propio del recurso extraordinario especial de revisión el reexamen de los temas objeto de debate en el proceso de pérdida de investidura.

 

La finalidad del recurso extraordinario especial de revisión es evitar que se  cometa un acto de injusticia como consecuencia de irregularidades relevantes en el proceso que concluyó con la  sentencia impugnada. Aparece, así, como una válvula de escape al concepto de seguridad jurídica en beneficio del principio de justicia, que funge como aspiración y realización del derecho”[1].

 

El recurrente afirma que se violó su derecho de defensa porque no se demostró en el proceso que el Congresista hubiera participado en la votación del proyecto que se convirtió en la Ley 190 de 1995, así como tampoco de la época en que sucedieron los hechos por los cuales era procesado, ni que en su comportamiento existiera daño al bien jurídico protegido.

 

La Sala encuentra que en la sentencia recurrida se hizo un análisis exhaustivo de la prueba de los aspectos relevantes de la conducta del Congresista que condujo a la conclusión de que se hallaba configurada la causal de la pérdida de su investidura (folio 204 a 212); su validez se mantiene incólume, lo que permite afirmar que los fundamentos de hecho de la acusación fueron suficientemente demostrados con la prueba documental que obra en el expediente y que se cita en la sentencia, que no fueron desvirtuadas por el recurrente.

 

III. LA DECISION

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

 

DECLARASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión especial promovido por el señor Oscar Celio Jiménez Tamayo contra la sentencia proferida el 7 de julio de 1998 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

 

Cópiese, publíquese, notifíquese y cúmplase.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Presidente

 

 

ALBERTO ARANGO MANTILLA        CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

 

TARCISIO CACERES TORO                     RUTH STELLA CORREA PALACIO

                                                                                                                            

 

REINALDO CHAVARRO BURITICA          MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ                       

 

 

ALIER EDUARDO HERNANDEZ E.            MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON    

 

 

FILEMON JIMENEZ OCHOA                              JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

 

 

LIGIA LOPEZ DIAZ                                                      GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

 

 

JAIME MORENO GARCIA                                     ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO      MARIA INES ORTIZ BARBOSA

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA                  JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

DARIO QUIÑONES PINILLA                                MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

HECTOR J. ROMERO DIAZ                                     RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

 

 

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

[1] Sentencia del 12 de junio de 2001, exp: 11001-03-15-000-2001-0061-01