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ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia del recurso de apelación contra el auto de rechazo
Sin embargo debe entenderse que la norma, al expresar “las providencias que se dicten en el trámite de la acción de cumplimiento”, parte del supuesto de que la solicitud haya sido admitida y que una vez hecho esto, la procedencia de recursos queda limitada a los dos eventos allí aludidos: apelación para sentencia y reposición para la negativa de pruebas. Así lo dedujo la Corporación desde un inicio, cuando en providencia del 11 de junio de 1998 expresó que el auto que rechaza la acción, si bien desde el punto de vista técnico y de fondo no constituye la sentencia, en la realidad reemplaza a esta última en cuanto implica el fracaso anticipado de la demanda, poniendo término al procedimiento desde su comienzo, por lo cual la ausencia de posibilidad de impugnación implicaría que, en esos casos, la acción se convertiría en de única instancia, sin que se encuentren argumentos razonables para ello. Que la circunstancia de que esta acción deba tramitarse con arreglo, entre otros, al principio de celeridad, como lo ordena el artículo 2° de la Ley 393 de 1997, no puede llevar a transformar en de única instancia un proceso que de acuerdo con la misma ley es de dos instancias, concretamente en relación con la decisión que pone fin a la solicitud. Se concluyó entonces que la no inclusión del auto que rechaza la solicitud presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento dentro de las providencias susceptibles de recursos según el artículo 16 de la Ley 393 de 1997 obedece a un evidente error del legislador que conlleva un vacío que debe llenarse mediante la aplicación del artículo 181 del C.C.A., por remisión del artículo 30 de la Ley 393 de 1997.
NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de la apelación contra el auto de rechazo, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 11 de junio de 1998, Rad. ACU-258, MP. Libardo Rodríguez Rodríguez.
FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 16
ACCION DE CUMPLIMIENTO - Prueba de la renuencia de la autoridad / ACCION DE CUMPLIMIENTO CONTRA EL INPEC - Improcedente por incumplimiento del requisito de procedibilidad atinente a haberse demostrado que la autoridad demandada incurrió en renuencia
Debe entenderse que ante este lapso especial, se impone al peticionario informar a la autoridad que la finalidad de la solicitud es constituir la renuencia como requisito para demandar en acción de cumplimiento, pues de no informarse del mismo el servidor público asumirá que se trata de una petición ordinaria, respecto de la cual existen otros términos para responder y se generan otros efectos. Así lo ha comprendido la jurisprudencia de la Corporación, al reiterar que la renuencia consiste en “la rebeldía al cumplimiento de su deber”, por parte de las autoridades y que no basta el ejercicio del derecho de petición en forma genérica para que pueda hablarse de renuencia, pues para ello es necesario reclamar específicamente un mandato con fuerza material de ley o acto administrativo y que la autoridad concernida se ratifique en el incumplimiento o no conteste la petición en el término de diez (10) días.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 /LEY 393 DE 1997 / LEY 65 DE 1993
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil once (2011)
Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00019-01(ACU)
Actor: JORGE IVAN PIEDRAHITA MONTOYA
Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA E INPEC
Procede la Sala a resolver la impugnación del accionante en contra del auto del 19 de enero de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera Subsección B) que rechazó la acción de cumplimento propuesta por JORGE IVAN PIEDRAHITA MONTOYA.
ANTECEDENTES
- La solicitud
Aunque en el encabezado de la solicitud el actor expresó que la presenta contra el Ministerio de Justicia (Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec), el contenido de la misma (hechos, peticiones y argumentos) se refiere únicamente al INPEC, respecto del cual pide que se le ordene el cumplimiento de los artículos 10, 11, 12, 47, 63, 64 y 79 de la Ley 65 de 1993 que regulan algunos aspectos de los reclusos, como la finalidad del tratamiento penitenciario y de la detención preventiva, el sistema progresivo, la obligatoriedad del trabajo, la clasificación de internos, las celdas y dormitorios y la alimentación para los mismos.
El peticionario sustentó su demanda con base en los siguientes supuestos fácticos que, a consideración de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta providencia:
a.- El INPEC no está cumpliendo en debida forma su obligación de administrar el sistema penitenciario y carcelario, garantizando el cumplimiento de la pena privativa de la libertad, la detención precautelativa, la seguridad, la atención social y el tratamiento penitenciario de la población reclusa, en el marco de los Derechos Humanos.
b.- Los detenidos del país siguen mezclados (sindicados con condenados), no se cumple con la estricta separación que ordena la ley; las celdas no cuentan con aireación y la mayoría no tiene baños; existe hacinamiento, pues en celdas que deberían ser para 2 internos duermen 6.
c.- El inmueble ubicado en la avenida caracas Nº 36-41 de Bogotá, fue donado por una organización internacional con destino exclusivo para la resocialización (sistema progresivo) de los internos, pero el INPEC le cambió ilegalmente su destinación pues no lo ha utilizado para los fines exclusivos para los cuales lo recibió en donación.
d.- La guardia penitenciaria es un cuerpo armado por lo cual no podría constituir sindicatos, pero en Colombia existen varios sindicatos conformados por tales servidores, lo que impide erradicar la corrupción de la institución.
e.- En el INPEC existe una nómina paralela a través de contratos de prestación de servicios respecto de personas que en verdad son trabajadores del Instituto, como sucedió con el actor, quien al cabo de varios años de estar vinculado como contratista el INPEC no le canceló las prestaciones legales.
f.- Que le presentó petición al INPEC para que diera cumplimiento a las normas citadas pero luego de transcurridos 3 meses esa entidad no le dio respuesta.
- Providencia apelada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, al hacer el estudio de la demanda, mediante auto del 19 de enero de 2011 rechazó la solicitud porque el accionante no acreditó la renuencia de la autoridad demandada, requisito de procedibilidad de la acción.
Que si bien el actor aportó un escrito dirigido al Ministerio de Justicia en el que hace algunas peticiones, no se demostró que el INPEC hubiese recibido la solicitud y, que de todas maneras, en la misma el interesado no le puso de presente a la autoridad que su objetivo era ejercer con posterioridad una acción de cumplimiento, requisito necesario para que le entidad se entere de la intención y suma los efectos del incumplimiento o negativa.
- Recurso de apelación
El actor insiste en que radicó la petición ante el Ministerio de Justicia Inpec y que allí no se dio respuesta ni adecuada ni oportuna ni de fondo sobre las solicitudes incoadas.
Agrega que son graves los hechos denunciados, que incluso muchos de ellos pueden constituir delitos, por lo que resulta preocupante que “por sutilezas formales” sea rechazada la acción, sin haberse ordenado compulsar copias a las autoridades penales para que se investigue.
Que entiende la necesidad de requerir a la autoridad que se niega a obedecer los mandatos de la ley, pero considera que ese requerimiento no puede formalizarse en extremo.
CONSIDERACIONES
Competencia de la Sala
De conformidad con el artículo 3° de la Ley 393 de 1997, el artículo 57 de la Ley 1395 de 2010 y el artículo 1° del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, la Sección decide respecto de la apelación que interpuso el accionante contra la providencia proferida el 19 de enero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Por otra parte, por tratarse del recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda, la decisión debe tomarse en Sala, como lo dispone el artículo 61 de la Ley 1395 de 2010, que adicionó al Código Contencioso Administrativo el artículo 146A, que en el inciso segundo expresa que las decisiones a que se refieren los numerales 1°, 2° y 3° del artículo 181 del C. C. A. serán de Sala excepto en los procesos de única instancia.
Procedencia del recurso de apelación contra el auto de rechazo
El artículo 16 de la Ley 393 de 1997 señala que las providencias que se dicten en el trámite de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas, el cual admite el recurso de reposición.
Una lectura rápida de la norma parecería indicar que su teleología es que sólo la sentencia proferida en una acción de cumplimiento es objeto del recurso de apelación. Sin embargo debe entenderse que la norma, al expresar “las providencias que se dicten en el trámite de la acción de cumplimiento”, parte del supuesto de que la solicitud haya sido admitida y que una vez hecho esto, la procedencia de recursos queda limitada a los dos eventos allí aludidos: apelación para sentencia y reposición para la negativa de pruebas.
Así lo dedujo la Corporación desde un inicio, cuando en providencia del 11 de junio de 1998 expresó que el auto que rechaza la acción, si bien desde el punto de vista técnico y de fondo no constituye la sentencia, en la realidad reemplaza a esta última en cuanto implica el fracaso anticipado de la demanda, poniendo término al procedimiento desde su comienzo, por lo cual la ausencia de posibilidad de impugnación implicaría que, en esos casos, la acción se convertiría en de única instancia, sin que se encuentren argumentos razonables para ello. Que la circunstancia de que esta acción deba tramitarse con arreglo, entre otros, al principio de celeridad, como lo ordena el artículo 2° de la Ley 393 de 1997, no puede llevar a transformar en de única instancia un proceso que de acuerdo con la misma ley es de dos instancias, concretamente en relación con la decisión que pone fin a la solicitud. Se concluyó entonces que la no inclusión del auto que rechaza la solicitud presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento dentro de las providencias susceptibles de recursos según el artículo 16 de la Ley 393 de 1997 obedece a un evidente error del legislador que conlleva un vacío que debe llenarse mediante la aplicación del artículo 181 del C.C.A., por remisión del artículo 30 de la Ley 393 de 1997[1].
Esa postura se ratificó por Sala Plena del Consejo de Estado en providencia del 25 de agosto de 1998 (exp. ACU-327, MP. Manuel Urueta Ayola).
Igual tratamiento le mereció a la Corporación el análisis sobre la procedencia del recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda en ejercicio de la acción popular, pues aunque el artículo 36 de la ley 472 de 1998 dispone que contra los autos dictados “durante el trámite de la acción popular” sólo procede el recurso de reposición, el Consejo de Estado consideró que debe entenderse que ante el vacío normativo respecto del recurso procedente contra el auto que rechaza la demanda, debe aplicarse la norma general del artículo 181 del C. C. A. que prevé que tales providencias son susceptibles del recurso de apelación en los procesos de doble instancia[2].
Entonces, como el auto que rechaza la demanda, procesalmente no se dicta “durante el trámite de la acción”, sino que por el contrario impide que el proceso inicie, la Sección atiende el criterio imperante en el tema, concerniente a que procede el recurso de apelación en virtud de lo que dispone el numeral 1° del artículo 181 del C. C. A.
Acerca de la acción de cumplimiento
La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellas disposiciones consagradas en leyes o en actos administrativos, a efectos de que un juez le ordene a la autoridad que se demuestre renuente, promover el cumplimiento de aquello que la norma prescribe.
Pese a ser un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas, también es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción persiga la tutela de derechos fundamentales o cuando tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma que se acusa como incumplida, ni tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.
La procedencia de la acción de cumplimiento también se encuentra supeditada a la constitución en renuencia de la autoridad, mediante el reclamo por escrito elevado por el interesado ante la autoridad accionada, con el objeto de exigir el cumplimiento del deber legal o administrativo y que, a su vez, la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre la renuencia como requisito de procedibilidad
El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se sustenta en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable que exige la intervención inmediata de la orden judicial.
Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.
El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.
Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[3].
En cualquier caso, la autoridad demandada en la acción de cumplimiento debe ser la misma ante la cual se presentó la petición previa con la finalidad de constituirla en renuencia.
Caso concreto
En el caso bajo examen el actor alega el incumplimiento por parte del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- de algunas normas de la Ley 65 de 1993 a través de la cual se expidió el Código Penitenciario y Carcelario.
Con fecha 27 de septiembre de 2010 el actor radicó escrito ante el Ministerio del Interior y de Justicia, en el que expresó al inicio que el mismo constituye “derecho de petición en interés general, de la población reclusa del país” y que además lo presenta “con fines altruistas y científicos para mejorar el sistema penitenciario y carcelario colombiano, acechado muchas veces por la corrupción, improvisación y el capricho de fugaces funcionarios”.
Luego en ese escrito bajo el título “El castigo, las cárceles y su propósito”, hace una reseña histórica, desde la antigüedad, sobre las penas y sobre el sistema carcelario, y plasma su criterio personal sobre lo que deberían ser las mismas en los tiempos modernos.
Pasa después en otro capítulo que denominó “Peticiones” a presentar algunas solicitudes sobre los reclusos en Colombia, especialmente en cuanto al censo de los internos y a las labores que ha desarrollado “el Ministerio de Justicia” en torno a las condiciones de los mismos.
Por último, con el título “Interés el tema” pone de presente que ha ocupado varios cargos en el Estado, entre ellos los de Coordinador Nacional del Sistema Progresivo, en el que recibió varios reconocimientos. Comenta además que hace más de 12 años conformó la fundación denominada “Freman” o “Hombre Libre” encargada de estudiar, profundizar y aportar soluciones a los temas carcelarios y que por ello tiene interés en el tema (fls.10 a 26).
Observa la Sala, en primer lugar, que la petición a la que se aludió no fue presentada ante el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, entidad contra la cual se ejerció el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87.
Tampoco existe constancia de que el INPEC haya recibido en sus oficinas la solicitud de interés del señor Piedrahita Montoya. Lo único que se sabe es que el Ministerio del Interior y de Justicia en oficio del 29 de octubre de 2010 le respondió al actor la mayoría de los aspectos que le presentó, respuesta en la que le expresó que algunas de las peticiones son competencia del INPEC y otras de los jueces de la república, por lo que le remitió la solicitud a estos despachos. Pero de esa remisión no existe constancia alguna, mucho menos de su recibo por parte del INPEC.
En segundo lugar, también se advierte que en el escrito que presentó ante el Ministerio del Interior y de Justicia (no ante el INPEC), no puso de presente que a través del mismo se pretendía agotar el requisito de procedibilidad para demandar en acción de cumplimiento, aspecto que tanto la ley y la jurisprudencia han acogido como requisito para demandar.
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1998 establece lo siguiente:
“Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”.
Debe entenderse que ante este lapso especial, se impone al peticionario informar a la autoridad que la finalidad de la solicitud es constituir la renuencia como requisito para demandar en acción de cumplimiento, pues de no informarse del mismo el servidor público asumirá que se trata de una petición ordinaria, respecto de la cual existen otros términos para responder y se generan otros efectos.
Así lo ha comprendido la jurisprudencia de la Corporación, al reiterar que la renuencia consiste en “la rebeldía al cumplimiento de su deber”, por parte de las autoridades y que no basta el ejercicio del derecho de petición en forma genérica para que pueda hablarse de renuencia, pues para ello es necesario reclamar específicamente un mandato con fuerza material de ley o acto administrativo y que la autoridad concernida se ratifique en el incumplimiento o no conteste la petición en el término de diez (10) días.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrada la renuencia cuando la petición “tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[4]
En el caso no se cumplió con dicho requisito de procedibilidad, frente al cual la Ley 393 de 1997 no permite la opción de corrección de la solicitud, cuando claramente expresa en el inciso primero del artículo 12 que “En caso de que no se aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artículo 8º, salvo que se trate de la excepción allí contemplada, el rechazo procederá de plano”.
La excepción a la que alude la norma se refiere a cuando el acatamiento del requisito de procedibilidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, el que deberá en todo caso sustentarse en la demanda, circunstancia que en el presente caso no se alegó ni se acreditó.
En esos casos, la Ley impone el rechazo de plano de la demanda, por lo que ante tal evento el juez debe proceder conforme a tal disposición.
Con fundamento en lo expresado, ante la circunstancia de que el accionante no cumplió con el requisito de procedibilidad atinente a haberse demostrado que la autoridad demandada incurrió en renuencia, se impone confirmar el auto recurrido.
Por último, en relación con el argumento contenido en la apelación, atinente a que ante la denuncia de hechos que podrían constituir delito no se ordenó compulsar copias a las autoridades penales, se le pone de presente al accionante que si él considera que los hechos referidos constituyen delito, debe denunciarlo a las autoridades correspondientes en forma directa, sin que deba buscar que una autoridad lo haga por él.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,
RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR la providencia del 19 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual se rechazó de plano la demanda que en ejercicio de la acción de cumplimiento ejerció el señor Jorge Iván Piedrahita Montoya.
SEGUNDO. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
MAURICIO TORRES CUERVO SUSANA BUITRAGO VALENCIA
Presidente
MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
[1] Consejo de Estado, Sección Primera, exp. ACU-258, MP.: Libardo Rodríguez Rodríguez.
[2] Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 11 de mayo de 2000, exp. AP-033, MP.: María Elena Giraldo Gómez.
[3] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla.
[4] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614.
Publicado Por: junio 23, 2015