Categoría:
Ver:
31
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO
Bogotá, D.C., catorce (14) de abril de dos mil once (2011)
Radicación número: 27001-23-31-000-2010-00336-01(ACU)
Actor: JOSE DOLORES PALACIOS CORDOBA
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: IMPUGNACION - ACCION DE CUMPLIMIENTO
Se decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó el 7 de febrero de 2011 que rechazó por improcedente la acción interpuesta por el demandante.
- ANTECEDENTES
1.1. La demanda.
El señor José Dolores Palacios Córdoba, en ejercicio de la acción prevista por la Ley 393 de 1997, demandó al Presidente de la República y al Ministro del Interior y de Justicia a fin de que se les ordene dar cumplimiento a los artículos 29, 40, 87 y 303 de la Constitución Política; 106 de la Ley 136 de 1994; 108 de la Ley 418 de 1997; así como a la Ley 383 de 2007.
Con el cumplimiento de las referidas normas el actor pretende que se le ordene a los demandados que designen gobernador para el departamento del Chocó a una de las personas ternadas por el Partido Social de Unidad Nacional.
Para sustentar las pretensiones afirmó, en síntesis, que:
- Patrocinio Sánchez Montes de Oca fue elegido Gobernador del Departamento del Chocó para el período 2008-2011.
- Cuando el Gobernador del Chocó se encontraba en ejercicio de sus funciones la Corte Suprema de Justicia lo condenó a pena privativa de la libertad por el término de 18 meses e inhabilidad para el ejercicio de cargos y funciones públicas por el mismo tiempo.
- En abril de 2010, cuando le restaban 21 meses para la terminación de su período, se le notificó al señor Montes de Oca la sentencia condenatoria en su contra.
- El Directorio Departamental del Chocó del Partido Social de Unidad Nacional, por el que fue elegido el Gobernador suspendido, remitió a su directiva nacional “sendas ternas” para que fueran presentadas al Presidente de la República, y que de alguno de sus integrantes se realizara la designación del Gobernador.
- Las directivas nacionales del Partido Social de Unidad Nacional no remitieron al Presidente de la República el listado de integrantes del partido postulados por el Directorio Departamental del Chocó.
- El Presidente de la República “escudándose en que oficialmente no había recibido terna alguna” designó “sendos Gobernadores encargados que no pertenecen ni han sido incluidos en terna alguna confeccionada por las directivas del partido Social de UNIDAD nacional- Regional Chocó”
- La directiva departamental del Partido Social de Unidad Nacional promovió una acción de tutela que fue decidida por el Tribunal Superior de Quibdó, en la que se amparó su derecho fundamental de petición, y en consecuencia, se le ordenó a la Directiva Nacional del Partido de la U que se pronunciaran de fondo respecto del listado de integrantes postulados por el Directorio Departamental del Chocó para el cargo de Gobernador.
- Para cumplir con el fallo de tutela, la Directiva Nacional del Partido de la U integró una terna que remitió al Presidente de la República para que de ésta se procediera a designar otro gobernador.
- Las autoridades demandadas han guardado silencio respecto de la terna remitida por el Partido Social de Unidad Nacional – Partido de la U-. (fls. 1 a 29)
1.2. La contestación de la demanda.
El Ministerio del Interior y de Justicia, por conducto de apoderado, contestó y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Adujo que la acción ejercida es improcedente porque el actor no agotó el requisito de procedibilidad de la acción, toda vez que el escrito de renuencia fue remitido por las directivas del Partido Social de Unidad Nacional y no por él.
Respecto del fondo del asunto indicó que la interpretación que hace el actor del artículo 303 de la Constitución Política es incorrecta, toda vez que la norma superior exige la designación de un Gobernador que pertenezca al partido o movimiento político del mandatario elegido únicamente cuando se trate de suplir faltas absolutas y no temporales. (fls. 73 a 75)
1.3. La sentencia impugnada.
Es la dictada por el Tribunal Administrativo de Chocó que rechazó por improcedente la acción ejercida por el actor.
Para fundar su decisión el a quo explicó que el actor pretende que se deje sin efecto el nombramiento del actual Gobernador del Chocó, y que en su reemplazo, se designe a un candidato de la terna remitida al Presidente de la República por el Partido Social de Unidad Nacional – Partido de la U-.
Habida consideración de que el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 prevé que la acción de cumplimiento no procede cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma, y que el actor tuvo la posibilidad de acudir a la acción de nulidad electoral para cuestionar la legalidad del acto de designación de Gobernador del departamento del Chocó, resulta evidente que la acción de cumplimiento en este caso resulta improcedente. (fls. 149 a 155)
1.4. La impugnación.
El actor adujo que no pretende censurar la legalidad de los actos administrativos por los cuales el Presidente de la República designó gobernadores para el departamento de Chocó, porque para esa fecha el Partido Social de Unidad Nacional no había remitido terna alguna. Que el propósito de su demanda es que como el Partido de la U ya remitió la terna, se cumpla con el ordenamiento jurídico nacional “en especial el mandato normativo contenido en el artículo 106 de la Ley 136 de 1994” y el artículo 303 de la Constitución Política.
Resaltó que la definición de faltas absolutas y temporales de los gobernadores, así como la manera de suplir estas últimas, son aspectos de los cuales el legislador no se ha ocupado, razón por la cual se debe aplicar por analogía el artículo 99 de la Ley 136 de 1994 que prevé las faltas temporales de los alcaldes municipales, en especial el literal e) que prevé la “suspensión provisional en el desempeño de sus funciones dentro de un proceso disciplinario, fiscal o penal”.
Que con ocasión de la sentencia condenatoria en contra del Gobernador del Chocó se presenta una inhabilidad que no comprende todo el período, razón por la cual “esté deberá reasumir su funciones, por lo que su ausencia o falta es temporal, ello significa que para suplir esta ausencia temporal debe darse aplicación al artículo 106 de la ley 136 de 1994, es decir designando al reemplazante del suspendido de la terna que para tal efecto remita el movimiento, filiación o grupo político al cual pertenece el suspendido.” (fls. 159 a 167)
- CONSIDERACIONES.
2.1. Competencia.
El artículo 87 de la Constitución Política desarrollado por la Ley 393 de 1997, previó la acción de cumplimiento con el objeto de otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para demandar el cumplimiento de normas con fuerza de ley o de los actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares que los incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas y sólo para el cumplimiento de las mismas.
El artículo 3º de la Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, fijó la competencia para su conocimiento así:
“COMPETENCIA. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.
PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado.”
La Ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial” en su artículo 57 modificó el artículo 132 del C.C.A. para adicionarle el numeral 14, según el cual le compete ahora a los tribunales administrativos en primera instancia conocer “De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional” (Subrayas fuera del texto); de manera congruente, el artículo 58 ibídem reformó el artículo 134 B del C.C.A. y dispuso que los jueces administrativos conocerán en primera instancia “De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades de carácter departamental, distrital o municipal” (Subrayas fuera del texto).
Se precisa entonces que con la vigencia de la Ley 1395 de 2010 se estableció una regla permanente de competencia fundada en esta oportunidad con un criterio subjetivo en atención a la calidad del demandado, pues si la acción se ejerce para que una entidad de carácter nacional cumpla una ley o un acto administrativo, el competente en primera instancia es el tribunal administrativo; ahora, si el cumplimiento se pretende respecto de entidades departamentales, distritales o municipales, los competentes en primera instancia son los juzgados administrativos.
En consecuencia, el legislador en la Ley 1395 de 2010 estableció la competencia permanente para que el Consejo de Estado conociera en segunda instancia de las acciones de cumplimiento “que se interpongan contra entidades del nivel nacional”
En ese mismo sentido, según lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 modificado por el artículo 1° del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003 y recientemente modificado por el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011[1], la Sección Quinta del Consejo de Estado es la competente para conocer “Las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento.”
En el asunto en estudio como se trata de la impugnación de una sentencia dictada por un tribunal administrativo dentro de una acción de cumplimiento dirigida contra una autoridades del nivel nacional, Presidente de la República – Ministro del Interior y de Justicia, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado su conocimiento.
2.2. Objeto de la impugnación.
El problema jurídico a resolver en esta instancia consiste en determinar si la acción de cumplimiento procede para que se le ordene a la Presidencia de la República realizar una nueva designación de gobernador para el departamento del Chocó de la terna que remitió el Partido Social de Unidad Nacional – Partido de la U-, en cumplimiento de las normas citadas por el actor.
2.3. Estudio del recurso.
La jurisprudencia de la Corporación ha precisado que para la prosperidad de una acción de cumplimiento es necesario que se presenten, en forma concurrente, los siguientes presupuestos: i) que la obligación que se solicita hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; ii) que la norma esté vigente; iii) que la norma contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado y; iv) que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate. [2]
En el sub lite, se demanda el cumplimiento de los artículos 29, 40, 87 y 303 de la Constitución Política; 106 de la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”; 108 de la Ley 418 de 1997 “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”; y la Ley 383 de 2007 “Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones” (sin que el actor precisara los artículos incumplidos).
El a quo consideró que el actor, so pretexto de exigir el cumplimiento de las normas referidas con anterioridad, pretende cuestionar la legalidad de los actos de designación de Gobernador del departamento del Chocó expedidos por el Presidente de la República, y que para ello contaba con la acción de nulidad electoral; en consecuencia, la acción de cumplimiento ejercida es improcedente.
El demandante en su impugnación considera que sólo pretende que se dé cumplimiento a las normas citadas, y que de manera alguna cuestionó la legalidad de las designaciones realizadas por el Presidente de la República, habida consideración de que ellas se realizaron sin que el Partido de la U hubiera remitido la terna de candidatos.
Para la Sala resulta indiscutible que la hipótesis de acceder a las pretensiones de la demanda se impondría necesariamente ordenar que se realice una nueva designación de gobernador para el departamento del Chocó y, en consecuencia, por esta vía cesarían los efectos del Decreto 2100 de 11 de junio de 2010[3] dictado por el Presidente de la República.
Determinar si la remisión de la terna por parte del Partido de la U se realizó con antes de la expedición del Decreto 2100 de 11 de junio de 2010 y por ello el acto adolece de un vicio que genere su nulidad; o por el contrario, si el envió de la terna fue posterior a la última designación y en consecuencia de ello debe la autoridad demandada proferir un nuevo acto de designación, son aspectos que claramente escapan al objeto de la acción ejercida.
En efecto, la acción de cumplimiento claramente no es el mecanismo judicial para que se revoquen o dejen sin efectos actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, cuyo control en sede jurisdiccional sólo procede en ejercicio de las acciones ordinarias señaladas por el legislador.
Así, el C.C.A. se ocupó de regular de manera especial la acción de nulidad de los actos administrativos que efectúan nombramientos y declaran elecciones, a la cual denominó acción de nulidad electoral. El numeral 12 del artículo 136 fijó a dicha acción un término de caducidad de 20 días, y los artículos 223 y siguientes establecieron causales especificas de nulidad previo trámite del procedimiento especial previsto en esos artículos.
Ahora, en ejercicio de la acción de cumplimiento no es viable fuera del término de caducidad, solicitar que cesen los efectos jurídicos de una actuación administrativa culminada que es controlable por un mecanismo ordinario. Además, no es dado a las partes escoger una acción o un procedimiento cuando la ley ordena una vía propia y especifica.
Al resolver un asunto similar, en el que se pretendía por conducto de la acción de cumplimiento que se modificara un acto administrativo y se citará a elecciones para reemplazar la vacancia definitiva de alcalde municipal de Sesquilé esta Sala dijo: [4]
“La Sala no comparte el criterio del Tribunal en este punto, pues lo que se impugna es la legalidad de un acto administrativo, el Decreto 00250 de 2003 del Gobernador de Cundinamarca, porque se considera que infringe claros mandatos legales. En tales condiciones, se configura la causal de improcedibilidad de la acción de cumplimiento señalada en el artículo 9°, inciso segundo, de la Ley 393 de 1997,…”[5]
Aunado a lo anterior, resalta la Sala que mediante la acción de cumplimiento no es posible desconocer la existencia del juez natural legalmente establecido para la solución de las controversias, y en su lugar, otorgar esa competencia al juez constitucional, porque por esta vía la acción perdería su carácter de subsidiaria y se convertiría en principal.
El artículo 9º de la Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política” prevé:
“IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.
Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
PARÁGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.” (Negrillas fuera del texto)
Por otra parte, el demandante no alegó ni acreditó la existencia de perjuicio irremediable alguno, tampoco anexó pruebas de este hecho, ni solicitó su práctica para demostrarlo y al no ser posible inferirlo de la situación fáctica y probatoria del proceso, no es posible pronunciamiento de fondo en la presente acción.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 7 de febrero de 2011 dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó que rechazó por improcedente la acción interpuesta por el demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO: Confírmase la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó el 7 de febrero de 2011.
SEGUNDO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
MAURICIO TORRES CUERVO SUSANA BUITRAGO VALENCIA
Presidente
MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN
[1] Publicado en el Diario Oficial 48.000 de 3 de marzo de 2011.
[2] Ver entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de noviembre de 1997, expediente ACU-032 y Sección Quinta, sentencia del 6 de febrero de 2003, expediente ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, expediente 2004-02394.
[3] Por el cual se encargó de las funciones del despacho del Gobernador del departamento del Chocó, a Jesús Antonio Gómez Rodríguez.
[4] Sentencia de 27 de noviembre de 2003, Rad. 250002325000200301804 01.
[5] En ese mismo sentido puede consultarse sentencia de 4 de diciembre de 1997, Rad. ACU -087.
Publicado Por: junio 23, 2015