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REVISION EVENTUAL DE LA ACCION POPULAR - Requisitos
NOTA DE RELATORIA: Sentencia del Consejo de Estado de 14 de julio de 1009, Rad. 2007-00244(AG). M.P. Mauricio Fajardo Gómez
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 05001-33-31-013-2007-00270-01(AP)
Actor: BERNARDO ABEL HOYOS MARTINEZ
Demandado: EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN - EPM E.S.P
Referencia: ACCION POPULAR
Solicitud presentada por el actor para la revisión de la sentencia proferida el 5 de junio de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de la acción popular promovida contra el Municipio de Medellín y Empresas Públicas de Medellín, que confirmó el fallo de 23 de febrero de 2009, por medio del cual el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, declaró probada la excepción de carencia de objeto por sustracción de materia y negó las súplicas de la demanda.
I.- ANTECEDENTES
I.1. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES.
BERNANDO ABEL HOYOS MARTINEZ, obrando en nombre propio, promovió acción popular contra el Municipio de Medellín (Antioquia) y las Empresas Públicas de Medellín – EPM-, con miras a lograr el amparo de los derechos colectivos a un ambiente visual sano y al goce de un espacio público descontaminado, por cuanto la valla pública que expresa, “CERCA”, en el Edificio ubicado en la Av. Guayabal con calle 19 Sur, es mayor a 8 metros, razón por la cual desconoce las normas publicitarias contenidas en la Ley 140 de 1994 y el Decreto 1683 de 2003, expedido por la Alcaldía de Medellín.
En consecuencia, solicitó que fuera declarada responsable la parte demandada y se le ordenara retirar la publicidad exterior visual, o en su defecto, adecuarla a las normas vigentes.
El conocimiento de la acción correspondió al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín.
I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
El Municipio de Medellín contestó la demanda. Advirtió que no existe violación a los derechos colectivo a un ambiente visual sano y al goce de un espacio público descontaminado, toda vez que el decreto 1683 de 2003, permite que existan vallas superiores a los 8 metros, siempre y cuando se trate de vallas institucionales y de servicios a la comunidad, como en efecto, a su juicio, acontece con la valla cuestionada.
Explica que la valla invita a la ciudadanía a efectuar sus trámites en los “CERCAS” del municipio de Medellín, buscando con ello, la desconcentración de los servicios que ofrece el municipio y las Empresas Públicas de Medellín. En consecuencia, propuso la excepción de inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del ente territorial demandado.
EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN admitió que la fachada del edificio del “CERCA” desconocía los lineamientos legales establecidos en la Ley 140 de 1994 y el Decreto 1683 de 2003, expedido por el Municipio de Medellín, pero agregó que la valla ya fue retirada. Por lo anterior planteó que el hecho generador de la supuesta vulneración de los derechos colectivos había desaparecido, es decir, se presentó una carencia de objeto.
Sobre el incentivo económico a reconocer al actor, de conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, sostuvo que como quiera que ya se retiraron las vallas, no había lugar al pago del mismo.
I.3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
Mediante sentencia de 23 de febrero de 2009, el Juzgado Trece Administrativo de Medellín negó las pretensiones de la demanda porque, de conformidad con las pruebas aportadas, cesó el hecho que constituía la violación de los derechos colectivos, pues las Empresas Publicas de Medellín, luego de notificadas del auto admisorio de la demanda, procedieron a retirar la valla cuestionada, razón por la cual declaró probada la excepción de carencia de objeto por hecho superado.
Sobre el reconocimiento del incentivo, sostuvo que como quiera que el actor no demostró de que manera la valla amenazaba o vulneraba los derechos colectivos, no existían razones fácticas o jurídicas para reconocerlo.
I.4. LA APELACIÓN.
EL ACTOR apeló la sentencia de primera instancia porque, en su criterio, las entidades públicas demandadas solo actuaron con ocasión de la acción popular, razón por la cual la misma fue interpuesta de forma oportuna, congruente y eficaz. Sostiene que las acciones populares están previstas para evitar que se sigan presentando violaciones a las normativas ambientales, entre ellas, las referentes a la vallas exteriores, en consecuencia, existían suficientes motivos para acceder a las pretensiones de la demanda.
I.5. LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA.
Mediante sentencia de 5 de junio de 2009, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia apelada. Encontró, con fundamento en el acervo probatorio, que efectivamente se presentó una inexistencia del objeto o hecho superado, pues la valla cuestionada fue retirada, tal como se observa en las pruebas aportadas al proceso.
Insistió en que no obstante que la valla se retiró por la actuación del actor popular, también era necesario que éste demostrara la amenaza o vulneración al derecho colectivo, situación que no ocurrió en el caso objeto de estudio, pues no se comprobó la contaminación visual.
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
II.1. COMPETENCIA.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009[1], esta Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado resulta competente para conocer y decidir la solicitud de revisión de la sentencia de acción popular de la referencia.
II.2. LA REVISIÓN EVENTUAL DE LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO. FINALIDAD Y REQUISITOS DE PROCEDENCIA.
El artículo 11 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009, establece el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo decididas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La norma dispone:
“Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:
“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.
En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidos por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.
La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán emitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.
Parágrafo 1º. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda ocurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.
Parágrafo 2º. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
De lo trascrito se desprende con claridad que la finalidad del mecanismo de la eventual revisión es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo y a título puramente enunciativo, de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora.
De igual manera, del texto normativo copiado en precedencia se tienen como requisitos para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes:
A.- Petición de parte o del Ministerio Público.
Se necesita solicitud expresa de parte o del Ministerio Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por la autoridad judicial.
Si bien la norma en cita guarda silencio respecto de la necesidad, o no, de sustentar la petición, se estima indispensable para su procedencia que el interesado exponga de manera sencilla las razones por las cuales considera que la providencia definitiva debe ser seleccionada para el cumplimiento del fin unificador previsto en la ley.
Al respecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto del 14 de julio de 2009[2], precisa lo siguiente:
“En efecto, como lo establece la ley y como se ha expuesto en la presente providencia, la finalidad del mecanismo de la revisión consiste única y exclusivamente en la unificación de la jurisprudencia, por consiguiente, quien pretenda solicitar la revisión deberá acreditar, en cumplimiento de los deberes de lealtad, buena fe y en el de obrar sin temeridad, que la providencia objeto de la petición reúne las condiciones y presupuestos previstos en la ley.
En este sentido, si la ley de manera manifiesta define los propósitos y los requisitos de la procedencia de la figura de la revisión, está previendo implícitamente la necesidad, en cabeza de la parte interesada, de sustentar o expresar las razones por medio de las cuales considera que la providencia objeto de la solicitud pueda ser revisada con el fin de unificar la jurisprudencia.
Al respecto cabe agregar que constituye principio general en las actuaciones procesales, aquél según el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, razón por la cual si la hipótesis fáctica que se requiere acreditar, tratándose del mecanismo de la revisión, es la finalidad que con dicha figura se persigue, le corresponde al interesado demostrar que la solicitud de seleccionar la providencia definitiva respectiva cumple con ese propósito; lo contrario esto es, la sola presentación de la petición sin sustentación alguna, comportaría el traslado, al operador judicial, de la carga de la diligencia que le corresponde a las partes, lo cual desnaturalizaría por completo el principio dispositivo que fundamenta y rige, entre otros, las estructura procesal prevista en el ordenamiento.
Claro está, conviene precisar que habida cuenta que el mecanismo de revisión no comporta un recurso, la sustentación a la cual se ha hecho referencia no se sujeta a las formalidades y exigencias propias que se requieren tratándose de las impugnaciones tanto ordinarias como extraordinarias previstas en la ley.”
Conviene igualmente recordar que si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la sustentación no está sujeta a las formalidades y exigencias propias de las impugnaciones ordinarias y extraordinarias previstas en la ley, si es necesario que satisfagan los siguientes parámetros:
“1).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia, cuestión que debe acompañarse de una explicación concisa acerca de las razones en las cuales se fundamenta la petición.
2).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o enlistar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación.
3).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas, lo cual lleva consigo que lo expresado por el peticionario en su solicitud de revisión no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerite su revisión.”
B.- Petición presentada en oportunidad.
La solicitud debe presentarse dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso.
C.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso.
La revisión recae únicamente sobre las sentencias o demás providencias de trámite o interlocutorias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos. No se revisan las dictadas por los jueces administrativos bajo el entendido de que ellos acatan el precedente jurisprudencial vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior funcional y, en esa medida, se encuentra salvaguardada la coherencia sistémica de la jurisprudencia.
Así las cosas, las particularidades de cada asunto; el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado; y la importancia o trascendencia de los temas que se debaten en la providencia, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva.
II.3. EL CASO CONCRETO.
La sentencia del 5 de junio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia se notificó a las partes y demás interesados, por edicto fijado el 12 y desfijado el 17 de ese mismo mes y año. A la Procuradora se le notificó personalmente. Mediante escrito presentado el 8 de junio del cursante año el actor solicitó al Tribunal la revisión de dicho fallo, fundamentando su pretensión en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[3]. Tal petición la reiteró con memorial del 30 de junio del año en curso. Lo anterior permite afirmar que la revisión fue solicitada oportunamente.
En el primer escrito de fecha 9 de junio de 2009 el actor se limita a expresar que reitera todos los argumentos esgrimidos en el proceso. Sostiene igualmente que el artículo 4° de la Ley 472 de 1998 relaciona como derechos colectivos aquellos cuya protección se pretende con la demanda. Afirma que el Consejo de Estado ha defendido en sus sentencias la aplicación de la Ley 140 y la normativa relacionada con la publicidad exterior visual. Por último da cuenta de la existencia de varias fotografías a todo color que enseñan que la valla y su mensaje estaba ubicada de manera ilegal.
En el segundo escrito, fechado el 30 de junio de 2009, insiste en los argumentos expuestos en el primero y además relaciona las referencias de algunas sentencias proferidas por el Consejo de Estado relacionadas con la superación de los hechos lesivos de derechos colectivos luego de la interposición de la acción, y con la contaminación visual por la contaminación de la Ley 140.
Se desprende de lo anterior que si bien la sentencia objeto de la inconformidad se profirió por el Tribunal Administrativo de Antioquia decidiendo la instancia, y la petición de su revisión se presentó oportunamente, el actor no cumplió con la carga de explicar siquiera en forma mínima y sencilla las razones por las que, a su juicio, resulta necesaria la selección de dicho fallo con miras a cumplir la finalidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado por existir criterios encontrados frente a la contaminación exterior visual por la existencia de vallas publicitarias instaladas sin el lleno de los requisitos previstos en las normas pertinentes. Todo lo contrario, en su solicitud relaciona las referencias de varias sentencias que él mismo califica de unánimes en la defensa de la Ley 140 en pro de la contaminación visual, y de otra que explica que los actos realizados por los vulneradores de derechos colectivos con posterioridad al momento de la notificación de la demanda se entienden que se deben a la interposición de la acción.
Las precedentes consideraciones llevan a la Sala a afirmar que en este caso concreto no se satisfacen el fin y los requisitos generales inspiradores del mecanismo de la revisión de las providencias decisorias de las acciones populares, debiéndose negar la solicitud de la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera:
R E S U E L V E:
1°.- NO SELECCIONAR PARA REVISIÓN la sentencia proferida el 5 de junio de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de la acción popular promovida por el actor contra el Municipio de Medellín y las Empresas Públicas de Medellín, que confirmó el fallo del Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín de 23 de febrero de 2009, por medio del cual negó las pretensiones de la demanda.
2°.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de primera instancia y comuníquese esta decisión al Tribunal Administrativo de Antioquia.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.-
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión del 12 de noviembre de 2009.
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Presidenta
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
[1] Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.
[2] Consejero Ponente Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Proceso (AG)-2007-00244-01.
[3] Ver solicitud a folios 228 a 230 del expediente.
Publicado Por: junio 23, 2015