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CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-15-000-2000-00487-01(S)
Actor: JAIRO ALBERTO OCHOA OCHOA
Demandado: CONTRALORIA DE BOGOTA
Procede la Sala Especial Transitoria de Decisión 1C del Consejo de Estado a desatar el recurso extraordinario de súplica interpuesto por Jairo Alberto Ochoa Ochoa, por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 17 de marzo de 2000 por la Sección Primera de esta Corporación.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
En sentencia del 17 de marzo de 2000 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación modificó la sentencia del 19 de noviembre de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La Sección Pimera, para modificar la sentencia de 19 de noviembre de 1998, se sustentó en lo dispuesto por los artículos 546 y 547 del Código Fiscal de Santafé de Bogotá, Acuerdo 6 de 1985, y por el artículo 63 del Código Civil.
El actor, mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la nulidad del acto administrativo de carácter complejo, expedido por el Contralor de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, integrado por los siguientes actos:
- El aviso Oficial de Observaciones 001 de 2 de febrero de 1993, de la Sección de Investigación, adscrita a la División de Investigaciones Fiscales de la Contraloría de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, por valor de CUATROCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES CIENTO TREINTA Y TRES MIL TRESCIENTOS CINCUENTA PESOS ($ 462.133.350.oo).
- El Fallo con Responsabilidad Fiscal 117 del Despacho del Contralor de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, de 12 de agosto de 1993, por valor de CUATROCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES CIENTO TREINTA Y TRES MIL TRESCIENTOS CINCUENTA PESOS ($ 462.133.350.oo)
- El Fallo de Responsabilidad Fiscal 006 de 28 de febrero de 1994 del Despacho del Contralor de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, confirmatorio del 117 de 12 de agosto de 1993.
Como consecuencia solicitó:
- Declarar que él, en su condición de Gerente de la Caja de Vivienda Popular, no infringió disposición constitucional o legal alguna al ordenar el gasto y al efectuar el pago de unos contratos relacionados con la adquisición de materiales y mercancías para la realización de un programa de vivienda en la localidad de Ciudad Bolívar.
- Exonerarlo de pagar suma alguna de dinero a favor del Tesoro Distrital y oficiar a la Contraloría de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, al Jefe de la Unidad de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, a la Fiscalía Delegada 143, Unidad Especializada en Delitos contra la Administración Pública de Santafé de Bogotá, a la Unidad de Control, Sector Infraestructura y Desarrollo Local de la Contraloría de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, y a la División de Contabilidad de la Caja de Vivienda Popular, para que procedan a cancelar las anotaciones que, como consecuencia de los fallos fiscales, hayan realizado.
- Declarar civil y económicamente responsable a Santafé de Bogotá, Distrito Capital, de los perjuicios morales sufridos con la irregular expedición, publicación y divulgación del acto administrativo de carácter complejo atacado.
- Comunicar la sentencia que se profiera a la Previsora Compañía de Seguros S.A., en su calidad de aseguradora, y a la Unidad de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Santafé de Bogotá, Distrito Capital.
EL RECURSO EXTRAORDINARIO
El señor Jairo Alberto Ochoa Ochoa, mediante apoderado, interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia del 17 de marzo de 2000, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en relación con la cual formuló los siguientes cargos.
Primer cargo
Se incurrió en violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea del artículo 546 del Código Fiscal de Bogotá, Acuerdo 6 de 1985, porque la responsabilidad declarada por el ad quem ha debido ser solidaria entre los funcionarios que intervinieron en la operación de pedido, consumo y pago de materiales para la Caja de Vivienda Popular que, en opinión del a quem, fue excesiva e innecesaria.
Segundo cargo
Se incurrió en violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea del artículo 547 del Código Fiscal de Bogotá, Acuerdo 6 de 1985, porque si bien, conforme a la norma citada, existe responsabilidad fiscal hasta por culpa o descuido levísimo no puede predicarse tal forma de responsabilidad respecto del actor en la medida en que los materiales respecto de los cuales considera el ad quem que hubo responsabilidad fiscal fueron utilizados por la administración de la Caja de Vivienda Popular, de lo que se deriva que no hubo una adquisición excesiva e innecesaria de materiales.
Tercer cargo
Se violaron los artículos 20 y 63 de la anterior Constitución Política y 6 y 122 de la actual pues la actuación de los funcionarios públicos es reglada y por consiguiente sólo pueden hacer lo que les está expresamente permitido por la ley.
Consideraciones de la Sala
El recurso de súplica. Naturaleza y alcances.
Antes de pasar al examen de los cargos formulados conviene destacar los perfiles fundamentales del recurso extraordinario de súplica.
De acuerdo con el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado y es causal del recurso la violación directa de normas sustanciales, que se desdobla en tres modalidades, aplicación indebida, falta de aplicación e interpretación errónea. La prosperidad de una de estas modalidades de la causal implica el éxito del recurso.
De lo anterior se sigue que en materia contencioso administrativa sólo cabe este recurso a partir de los errores juris in judicando, esto es, aquellos yerros de juicio que con vigor trascendente entrañan un quebrantamiento directo de normas jurídicas sustanciales. Por ende, para la configuración del vicio de juzgamiento la violación de la norma sustancial debe reflejarse en la parte dispositiva o resolutiva del fallo, o, como dice la doctrina universal, debe tratarse de una falencia con “eficacia causal”. Por lo mismo, por expreso mandato del legislador, la súplica no procede por errores facti in judicando, esto es, por violación indirecta de las normas sustantivas, tal como ocurriría en el evento de que el juez llegara a vulnerar la norma sustancial como consecuencia de una pretermisión o de una suposición de medios probatorios.
En síntesis, la súplica, strictu sensu, excluye categóricamente el examen o verificación de todo asunto de hecho; advirtiendo sí que, dados la naturaleza y fines de este recurso, es la sentencia recurrida “la que constituye el hecho o la materia sujetos al debate, …”.[1] Lo cual marca una nítida diferencia con las instancias del juicio contencioso administrativo, en las cuales el objeto de la litis está constituido por los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas, los contratos estatales y ciertos contratos celebrados por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. De allí que, según lo ha sostenido esta Sala, la infracción denunciada por el recurrente debe ser inmediata y expresa, es decir, establecida mediante la confrontación objetiva de la sentencia con el precepto de derecho. Se trata, entonces, de un verdadero juicio a la sentencia ejecutoriada que permite definir, a instancia de parte, su conformidad o disconformidad con el orden jurídico nacional vigente al momento de su expedición, con el fin de reivindicar la prevalencia del derecho objetivo, unificar la jurisprudencia nacional y proveer a la reparación de los perjuicios sufridos por los administrados o por la Administración misma cuando quiera que el fallador haya quebrantado directamente la norma sustancial.
En consonancia con lo anterior debe afirmarse también que los errores in procedendo no tienen cabida en los motivos determinantes de este recurso, es decir, no pueden ser materia del recurso extraordinario de súplica los errores que envuelven quebrantamiento de normas procesales.
En lo que hace a las particulares definiciones de las causales del recurso extraordinario de súplica, se tiene:
- FALTA DE APLICACIÓN: se presenta cuando el juez no aplica por cualquier razón una norma aplicable al caso.
- b) INTERPRETACIÓN ERRÓNEA: ocurre cuando el juzgador yerra al apreciar el contenido o el significado de la norma.
- c) APLICACIÓN INDEBIDA: tiene lugar en los casos en que el juez, reconociendo la existencia y validez de la norma y no obstante obrar al amparo de una correcta interpretación sobre su contenido y alcance, se equivoca en la conclusión.
De otra parte, en lo concerniente a la técnica aplicable en la formulación del recurso debe reiterarse lo sostenido por esta Corporación, cuando expresó:
" ... la técnica en su formulación ha de ser menos rigurosa y formal que la exigida en aquélla (alude a la casación), pues sólo basta señalar en forma precisa las normas sustantivas violadas y los motivos de la infracción. La flexibilidad establecida en la técnica del recurso, busca facilitar el libre acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial de los administrados, sin ceñirse a consideraciones de extremo rigor procesal; ...[2]
En efecto, el recurso extraordinario de súplica, no obstante su recio parentesco con el de casación, de acuerdo con lo preceptuado por los artículos 228 y 230 de la Carta Política, debe fundarse en la supremacía del derecho sustancial y en el imperio de la ley pues la jurisprudencia sólo alcanza el papel de criterio auxiliar de la actividad judicial, en el entendido de que, sin perjuicio de las ritualidades propias del debido proceso, el inveterado culto a las formas ya no encuentra sustento en nuestro ordenamiento superior.
El problema jurídico por resolver
Consiste en decidir si debe infirmarse la sentencia del 17 de marzo de 2000 del Consejo de Estado, Sección Primera, dentro del proceso identificado con expediente No.4144, actor Jairo Alberto Ochoa Ochoa, demandada Contraloría de Bogotá Distrito Capital.
Antecedentes
Mediante Aviso Oficial de Observaciones No.001 del 12 de febrero de 1993, proferido por la Contraloría de Bogotá Distrito Capital, se dispuso iniciar juicio fiscal de cuentas contra el actor (Fls. 78 a 84 cuaderno anexo).
Por auto de fenecimiento No.117 del 12 de agosto de 1993, expedido por el Despacho del Contralor de Bogotá, D.C., se resolvió fenecer con responsabilidad fiscal el juicio fiscal emprendido contra el demandante en cuantía de $462’133.350.oo (Fls. 603 y ss, cuaderno No. 5).
Mediante auto No.006 del 28 de febrero de 1994, proferido por el Despacho del Contralor de Bogotá, D.C., se resolvió confirmar en todas sus partes el auto No.117 del 12 de agosto de 1993 (Fls. 566 y ss, cuaderno No.5).
Por sentencia del 19 de noviembre de 1998, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, accedió a las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos anteriores y dispuso, como consecuencia, que JAIRO ALBERTO OCHOA OCHOA no estaba obligado al pago de la suma señalada como responsabilidad fiscal (Fls. 294 y ss cuaderno anexo).
Mediante sentencia del 17 de marzo de 2000 el Consejo de Estado, Sección Primera, se inhibió respecto del “Auto (sic) de Observaciones núm. 001 de 2 (sic) de febrero de 1993”, mantuvo la nulidad de los autos Nos.117 del 12 de agosto de 1993 y 006 del 28 de febrero de 1994 y modificó la sentencia anterior en el sentido de fijar responsabilidad fiscal a cargo del demandante en la suma de $278’144.761.64 (Fls. 33 y ss cuaderno No.4).
Los cargos que se formulan contra la sentencia
Primer cargo
Considera el actor que se incurrió en violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea del artículo 546 del Código Fiscal de Bogotá, Acuerdo 6 de 1985, porque la responsabilidad declarada por la Sección Primera ha debido ser solidaria entre los funcionarios que intervinieron en la operación de pedido, consumo y pago de materiales para la Caja de Vivienda Popular, que en opinión del fallador fue excesiva e innecesaria.
El artículo 546 del Acuerdo 6 de 1985 del Concejo de Santafé de Bogotá D.C., “Por medio del cual se expide el Código Fiscal”, preceptúa:
“Unidad de Responsabilidad. Consiste en la responsabilidad que recae sobre el ordenador de gastos (sic) y empleado (sic) de manejo a cuyo cargo está la oficina por aquellas acciones u omisiones que lesionen los intereses del Distrito, sin perjuicio del derecho a repetir contra cualquier subalterno por fraude o malversación. No obstante el Distrito se reserva la facultad para proceder contra los subalternos cuando éstos sean los directamente responsables.
Cuando sean varios los empleados de manejo que intervienen en una sola operación, serán responsables solidariamente.”.
El ad quem atribuyó responsabilidad fiscal únicamente al Gerente de la Caja de Vivienda Popular, JAIRO ALBERTO OCHOA OCHOA, habiendo debido comprometer también, en opinión del impugnante, en forma solidaria, a los empleados de manejo como el subgerente operativo, quien dirigía el proyecto de vivienda; al Director del Centro de la Construcción, quien realizaba la programación de la entrega de materiales; al interventor del contrato, quien recibía y controlaba su calidad, al almacenista, quien recibía y almacenaba los materiales; y al contratista, quien realizaba la entrega de los mismos.
Según se aprecia el recurrente pretende emplear el recurso extraordinario de súplica como forma de revisar aspectos propios del trámite ordinario adelantado por el ad quem.
En efecto, su argumentación, según la cual se produjo una interpretación indebida del artículo 546 del Código Fiscal, se sustenta en que la decisión del juez de segunda instancia debió comprender, además, a empleados de manejo de la Caja de Vivienda Popular, que también habrían tenido responsabilidad fiscal en el asunto que fue materia de conocimiento por las corporaciones de instancia.
Según lo dispuesto por la ley, el recurso extraordinario de súplica se ocupa de la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Es decir, se trata de un debate de derecho que se ocasiona cuando la norma sustantiva se quebranta al ser aplicada a casos que no permiten ser subsumidos en las hipótesis de la norma aplicable, aplicación indebida; o cuando debiendo aplicarse cierta norma a un caso determinado se deja de lado como si no existiera, falta de aplicación; o cuando se aplica la norma dándole un alcance diferente al que realmente tiene, interpretación errónea.
En este caso el impugnante, en realidad, no cuestiona el alcance interpretativo dado por el ad quem a la norma del Código Fiscal sino que critica que su razonamiento haya comprendido la responsabilidad del impugnante sin hacerla extensiva a los empleados de manejo.
Si se tratara de una interpretación indebida el actor habría expresado razones tales como que, por ejemplo, a la expresión “ordenador de gastos (sic)”, presupuesto de la responsabilidad fiscal, se le dio por parte del ad quem un alcance indebido, que generó en contra del actor una responsabilidad que no le podía ser endilgada.
El ad quem encontró responsable a JAIRO ALBERTO OCHOA OCHOA, como ordenador del gasto en su calidad de Gerente de la Caja de Vivienda Popular y con ello entendió configurado uno de los supuestos del artículo 546 del Código Fiscal para generar responsabilidad fiscal, pero no la extendió a los empleados de manejo.
En conclusión, el cargo que formula el actor no es propio del recurso extraordinario de súplica, por lo que se desestimará.
Segundo cargo
Considera el actor que se incurrió en violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea del artículo 547 del Código Fiscal de Bogotá, Acuerdo 6 de 1985, porque si bien conforme a la norma citada existe responsabilidad fiscal hasta por culpa o descuido levísimo no puede predicarse tal forma de responsabilidad respecto del actor en la medida en que los materiales respecto de los cuales considera el ad quem hubo responsabilidad fiscal fueron utilizados por la administración de la Caja de Vivienda Popular, de lo que se deriva que no hubo una adquisición excesiva e innecesaria de materiales.
Para sustentar este cargo dice que el ad quem disminuyó el monto de la responsabilidad fiscal fijado por la Contraloría de Bogotá D.C. pasándolo de $462’133.350.oo a $278’144.761.64 pues la diferencia, $183’988.588.36, corresponde al valor de los materiales que pudieron ser utilizados posteriormente o cuyo deterioro no se sabe bajo qué administración ocurrió.
La suma de $183’988.588.36 corresponde a los materiales hallados en la inspección ocular realizada por la Contraloría de Bogotá, D.C. el 27 de julio de 1993 en el marco del juicio fiscal.
Afirma que la cantidad restante de materiales, avaluada en $278’144.761.64, no existe porque dichos materiales fueron solicitados y utilizados en el proceso de construcción de las viviendas. En consecuencia, la sentencia del ad quem está derivando responsabilidad fiscal sobre unos materiales que fueron utilizados, por lo que no hubo una adquisición excesiva e innecesaria de materiales.
El artículo 547 del Código Fiscal dispone:
“Extensión de la responsabilidad fiscal. Los ordenadores de gastos (sic) y los empleados de manejo serán responsables de los fondos o bienes que se recauden, manejen o inviertan, responsabilidad que se extiende hasta la culpa o descuido levísimo. Esta responsabilidad se llama “Responsabilidad Fiscal”.
Ningún empleado de manejo quedará relevado de esta responsabilidad por haber obedecido órdenes superiores, salvo en el caso de orden escrita del ordenador, dicha insistencia solo (sic) podrá referirse a la ordenación de gastos no contemplados en el Acuerdo de Apropiaciones o en exceso de las partidas respectivas.”.
Al igual que en el cargo anterior la Sala considera que, tal como fue formulado este, no se observa una violación de norma sustancial por interpretación errónea de la misma.
El actor hace consistir la violación en que no hubo culpa ni descuido levísimo porque los materiales de construcción adquiridos en forma excesiva e innecesaria, respecto de los cuales se le endilgó responsabilidad fiscal, tasados en $278’144.761.64, fueron empleados en la construcción de las viviendas.
Esto quiere decir que acusa la decisión por incurrir el Juez al proferirla en un error de apreciación consistente en no tener en cuenta dicha circunstancia a la luz de los medios de prueba arrimados.
Tal planteamiento no puede considerarse de recibo tratándose de un recurso extraordinario de súplica pues implicaría convertir esta sede judicial en un nuevo trámite de instancia, propósito para el cual no fue concebido.
En consecuencia se desestimará el cargo planteado.
Tercer cargo
Considera el actor que se violaron los artículos 20 y 63 de la anterior Constitución Política y 6 y 122 de la actual pues la actuación de los funcionarios públicos es reglada y, por consiguiente, sólo pueden hacer lo que les está expresamente permitido por la ley.
La Sala desestimará este cargo porque está insuficientemente motivado, el actor no explica en qué consiste la presunta violación de la proposición según la cual la actuación de los funcionarios es reglada.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto por JAIRO ALBERTO OCHOA OCHOA contra la sentencia del 17 de marzo de 2000 del Consejo de Estado, Sección Primera, recaída en el proceso identificado con expediente No. 4144, actor Jairo Alberto Ochoa Ochoa, demandada Contraloría de Bogotá Distrito Capital.
CONDÉNASE en costas a la parte recurrente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 197 del C.C.A., teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 392 y siguientes del C. de Pr. C.
RECONOCESE personería al abogado HENRY ALBERTO GONZALEZ MOLINA, identificado con Cédula de Ciudadanía No.79’450.267 de Bogotá y Tarjeta Profesional No.75.496 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en representación de Bogotá Distrito Capital.
RECONOCESE personería al abogado OTONIEL MEDINA VARGAS, identificado con Cédula de Ciudadanía No.7’219.831 de Duitama y Tarjeta Profesional No.45.835 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en representación de la Contraloría de Bogotá Distrito Capital.
Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente a la Sección de origen.
La anterior providencia fue leída y aprobada en la Sala en sesión de la fecha.
JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LOPEZ DIAZ
REINALDO CHAVARRO BURITICA RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
[1] G.J., t. L, p. 341; citada por Humberto Murcia Ballén: Recurso de Casación Civil, 4ª edición, 1996, Edit. Gustavo Ibáñez, Santa Fe de Bogotá, p. 271.
[2] C. de E. , Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Radicación: Q-063 del 4 de agosto de 1999, M.P. Dr. Alier Hernández Enríquez.
Publicado Por: junio 23, 2015