11001-03-24-000-2003-00439-01 Sección 1 2009 [Consejo de Estado]

SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR COLECTIVO - Régimen Metropolitano, Distrital y Municipal / DECRETO 170 DE 2001 - Ambito espacial de aplicación / AUTORIDADES DE TRANSPORTE - Nivel metropolitano / AREA METROPOLITANA - Autoridad de transporte. Competencias

 

El demandante sostuvo que el aparte cuestionado del artículo 10 del Decreto 170 de 2001 reconoce la existencia de autoridades metropolitanas del transporte, lo cual es cierto. Afirmó igualmente que se asignó a las áreas metropolitanas el carácter de “autoridad única” lo que, a su juicio, significa que asume las competencias de vigilancia, control y dirección de las autoridades del transporte que las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 habían radicado en todos los niveles (nacional, departamental y municipal) respecto de todas las modalidades del transporte (terrestre automotor, aéreo, marítimo, fluvial, ferroviario y masivo). Esta última interpretación no corresponde al contenido real de la norma acusada porque del título del Decreto 170 de 2001 del que hace parte se infiere claramente que su propósito es reglamentar única y exclusivamente el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros, de modo que sus previsiones no se extienden a modalidad distintas del transporte como el aéreo, marítimo, fluvial, o masivo de pasajeros. Por otra parte, el ámbito espacial de validez del Decreto comentado, tal como señala su mismo título y el artículo 2º, es el metropolitano, distrital y municipal, pero no el nacional ni el departamental como considera el actor, razón por la cual no modifica las regulaciones vigentes para el transporte en éstos últimos ámbitos. Las observaciones anteriores constituyen razón suficiente para desestimar las acusaciones según las cuales el Gobierno Nacional habría asignado a las autoridades metropolitanas competencias respecto de todas las modalidades de transporte y desplazado de sus competencias a las autoridades nacionales y departamentales de transporte, asumiendo con ello funciones de carácter legislativo que vulneran el artículo 121 de la Constitución que prohíbe a las autoridades el ejercicio de funciones distintas de las que le asignan la Constitución y la ley y el artículo 300-2 ibídem que le asigna competencias en materia de transporte a los departamentos.

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 121 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 300 NUMERAL 2 / LEY 105 DE 1993 / LEY 336 DE 1996

 

AREA METROPOLITANA - Autoridad de transporte / AUTORIDAD DE TRANSPORTE - Area metropolitana. Posibilidad de autoridad única / AREAS METROPOLITANAS - Concepto. Objeto / AREAS METROPOLITANAS - Características. Funciones / AREAS METROPOLITANAS - Carácter eventual de autoridad única

 

Conviene precisar, por otra parte, que la norma cuestionada no ordena que la autoridad de transporte en la jurisdicción del área metropolitana constituida de conformidad con la ley sea necesariamente una autoridad única de transporte metropolitano, sino que permite que sea ésta, o los alcaldes respectivos en forma conjunta, coordinada o concertada. La disposición comentada armoniza con las disposiciones del artículo 319 de la Constitución Política que autoriza a las áreas metropolitanas a “racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos”. Guarda igualmente armonía con la Ley 128 de 1994, cuyo artículo 1º las define como “entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social” y establece que su objeto es “la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada”; el artículo 2º las dota “de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio autoridades y régimen especial”; el artículo 3º señala que su jurisdicción comprende el territorio de los municipios que la conforman y el artículo 4º reitera el 319 superior en cuanto les asigna entre sus funciones la de “racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es el caso, prestar en común alguno de ellos. De acuerdo con el último artículo comentado cuando varios municipios constituyen un área metropolitana ésta puede: a) asumir la función de racionalizar la prestación de un servicio público a cargo de los municipios y decidir la prestación común de alguno de ellos, o b) asumir la racionalización de dicho servicio sin prestarlo en forma común. En el primer caso la administración del servicio será común y la autoridad que lo dirige, controla y vigila será única y de carácter metropolitano; en el segundo caso, la autoridad seguirá a cargo de los alcaldes municipales, quienes actuarán en forma conjunta, coordinada o concertada, dependiendo lo que dispongan los estatutos del área metropolitana. El carácter único de la autoridad del área metropolitana excluye la autoridad de los municipios, si así lo disponen los estatutos del área, pero no la que eventualmente ejerzan en ella los departamentos y la Nación en ejercicio de competencias que les correspondan - y que no son objeto de estudio en este proceso - en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 constitucional, 5 y siguientes de la Ley 489 de 1998 y demás disposiciones legales vigentes.

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 288 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 319 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 5 / LEY 128 DE 1994 – ARTICULO 1 / LEY 128 DE 1994 – ARTICULO 2 / LEY 128 DE 1994 – ARTICULO 3 / LEY 128 DE 1994 – ARTICULO 4

 

AREAS METROPOLITANAS - Autoridad de transporte / SECTOR Y SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTE - Integración / AUTORIDAD DE TRANSITO - Creadas por entidades territoriales / AUTORIDADES DE TRANSPORTE - Están instituidas a nivel metropolitano en las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996

 

El demandante sostuvo que la norma acusada instituyó una autoridad de transporte en el ámbito metropolitano y le atribuyó funciones y que esa autoridad y esas funciones no estaban previstas  en las leyes reglamentadas. Las afirmaciones enunciadas son infundadas porque las siguientes razones: El artículo 1º de la Ley 105 de 1993 integró el sector y el sistema nacional de transporte así: Artículo 1º Sector y Sistema Nacional del Transporte. Integra el sector Transporte, el Ministerio de Transporte, sus organismos adscritos o vinculados y la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional, en cuanto estará sujeta a una relación de coordinación con el Ministerio de Transporte. Conforman el Sistema Nacional de Transporte, para el desarrollo de las políticas de transporte, además de los organismos indicados en el inciso anterior, los organismos de tránsito y transporte, tanto terrestre, aéreo y marítimo e infraestructura de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden que tengan funciones relacionadas con esta actividad. De acuerdo con la interpretación del actor las áreas metropolitanas no figuran entre las entidades que hacen parte del sistema nacional del transporte porque no son entidades territoriales ni hacen parte de ellas y tampoco constituyen dependencias de la administración central ni del sector descentralizado de dichas entidades, como señaló la Corte Constitucional en la sentencia C- 1096 de 2001 que declaró la constitucionalidad del artículo 2º de la Ley 128 de 1994. No obstante, cuando la norma transcrita incluye en el sistema nacional de transporte a los organismos de tránsito y transporte terrestre de las entidades territoriales, no se refiere solamente a los organismos de tránsito que hacen parte de sus estructuras administrativas sino a los organismos de tránsito constituidos por dichas entidades, como es el caso de las áreas metropolitanas a las que sus estatutos le atribuyen funciones de tránsito, lo cual está permitido por el artículo 319 superior y la Ley 128 de 1994. Ese es el sentido que resulta de una interpretación de conjunto entre el artículo comentado y otros artículos de la Ley 105 de 1993. En efecto, el artículo 6º de la Ley 105 de 1993 reconoce explícitamente la existencia de las autoridades metropolitanas de transporte cuando, al referirse a la reposición del parque automotor del servicio de pasajeros y/o mixto, estableció: “…Las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal, podrán incentivar la reposición de los vehículos, mediante el establecimiento de los niveles de servicio diferentes al corriente,(…) Para la fijación de tarifas calcularán los costos del transporte metropolitano y/o urbano incluyendo el rubro de "recuperación de capital", de acuerdo con los parámetros que establezca el Ministerio de Transporte. PARÁGRAFO 1. Se establecen las siguientes fechas límites, para que los vehículos no transformados, destinados al servicio público de pasajeros y/o mixto, con radio de acción metropolitano y/o urbano, sean retirados del servicio”. De igual forma el artículo 44 ibídem reconoce la existencia de las autoridades metropolitanas de transporte al reglamentar los planes territoriales de transporte e infraestructura y en su parágrafo les asigna funciones en los siguientes términos: “Las asociaciones de municipios creadas con el fin de prestar servicio unificado de transporte, las provincias, los territorios indígenas y las áreas metropolitanas, elaborarán en coordinación con las autoridades de sus municipios integrantes y con las de los niveles departamentales y regionales, planes de transporte que comprendan la totalidad de los territorios bajo su jurisdicción.” El alcance y los límites de las competencias de las autoridades metropolitanas de transporte están determinados por el artículo 8º de la Ley 336 de 1996 cuando establece: “bajo la suprema dirección y tutela administrativa del Gobierno Nacional a través del Ministerio del Transporte, las autoridades que conforman el sector y el sistema de transporte serán las encargadas de la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción y ejercerán sus funciones con base en los criterios de colaboración y armonía propias de su pertenencia al orden estatal…”  De acuerdo con la norma transcrita las autoridades metropolitanas podrán organizar, vigilar y controlar la actividad transportadora dentro de su jurisdicción, sin perjuicio de las facultades que tienen las autoridades  municipales en materia de transporte. La interpretación de las normas comentadas conduce a reconocer que, contrario a lo afirmado por el actor, las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 reglamentadas por el acto acusado sí instituyeron a las autoridades metropolitanas de transporte y les encargaron de la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción; competencia y funciones que se corresponden exactamente con las que les asignó la norma acusada, circunscritas a la modalidad del transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros en el ámbito metropolitano y limitadas a lo que dispongan los estatutos de cada área metropolitana.

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 319 / LEY 128 DE 1994 – ARTICULO 1 / LEY 128 DE 1994 – ARTICULO 2 / LEY 128 DE 1994 – ARTICULO 6 / LEY 128 DE 1994 – ARTICULO 44 / LEY 336 DE 1996 – ARTICULO 8

 

NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza jurídica de las áreas metropolitanas, sentencia, Corte Constitucional, C-1096 de 2001.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIPN PRIMERA

 

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

 

Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00439-01

 

Actor: JESUS ALBERTO BUITRAGO DUQUE

 

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

 

 

 

Referencia: ACCION DE NULIDAD

 

 

 

Se decide en única instancia la demanda de nulidad contra el artículo 10 del Decreto 170 de 5 de febrero de 2001 del Gobierno Nacional, “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros”.

 

1. ANTECEDENTES

 

 

1.1. La demanda

 

El demandante solicitó se declare la nulidad del aparte resaltado del artículo 10 del Decreto 170 de 5 de febrero de 2001 del Gobierno Nacional cuyo texto es el siguiente:

 

 

«Decreto 170 de 2001^[1]

(Febrero 5)

 

“Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros”.

 

El Presidente de la República de Colombia

 

En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y el Código de Comercio.

 

DECRETA

 

[…]

Artículo 10. Autoridades de transporte. Son autoridades de transporte competentes las siguientes:

 

- En la jurisdicción nacional: El Ministerio de Transporte

 

- En la jurisdicción distrital y municipal: Los Alcaldes Municipales y / o Distritales o en los que éstos deleguen tal atribución.

- En la jurisdicción del área metropolitana constituida de conformidad con la ley: La autoridad única de transporte metropolitano o los alcaldes respectivos en forma conjunta, coordinada o concertada.

No se podrá prestar el servicio de transporte público de esta modalidad en un radio de acción diferente al autorizado.

Las autoridades de transporte metropolitanas, municipales y /o distritales no podrán autorizar servicios de transporte por fuera del territorio de su jurisdicción, so pena de incurrir en causal de mala conducta.” (Las negrillas y subrayas son de la Sala).

 

Como normas violadas el actor citó los artículos 121 de la Constitución que prohíbe a las autoridades estatales ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley; 189-11 ibídem que le atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria y 300-2 ibídem que asigna a las asambleas departamentales la facultad de expedir disposiciones relacionadas con el transporte; así mismo la Ley 105 de 1993, por la cual se dictaron disposiciones básicas sobre transporte y se distribuyen competencias en la materia y la Ley 336 de 1996 que adoptó el estatuto nacional del transporte.

 

En el acápite de concepto de la violación formuló los cargos que se resumen así:

 

El Presidente de la República violó las normas señaladas porque se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria, actuó sin competencia, y se arrogó funciones de legislador, al instituir a las áreas metropolitanas como autoridades de transporte, con el agravante de que les atribuyó la condición de “autoridad única”, expresión que, a su juicio, les asigna la vigilancia, el control y la dirección de todos los modos de transporte (terrestre automotor, aéreo, marítimo, fluvial, ferroviario y masivo) en el área de su jurisdicción.

 

Lo anterior, porque las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 no le dieron a las áreas metropolitanas el carácter de autoridades de transporte y menos aún el de autoridades únicas. Para apoyar sus argumentos citó jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil sobre el alcance de la potestad reglamentaria.

 

Explicó que el título I de la Ley 336 de 1996 (artículos 56 a 86) reguló aspectos generales de las distintas modalidades de transporte, así: terrestre automotor en los artículos 56 a 67; aéreo en el artículo 68; marítimo en los artículos 70 a 73; fluvial en los artículos 74 a 79; ferroviario en los artículos 80 a 84 y masivo en los artículos 85 y 86.

 

Agregó que el artículo 86 ibídem dispuso que el Ministerio de Transporte sería la autoridad única en materia de transporte masivo, pero la Corte Constitucional lo declaró inexequible mediante sentencia C-66 de 10 de febrero de 1995 porque desconoce las competencias que el artículo 300-2 superior le asigna a las asambleas departamentales para expedir disposiciones relacionadas con el transporte. Concluyó que por la misma razón el Gobierno Nacional no podía instituir una autoridad única para el manejo del transporte metropolitano terrestre automotor colectivo de pasajeros.

 

Advirtió que la norma acusada, al instituir como autoridad de transporte a las áreas metropolitanas, desbordó el artículo 1º de la Ley 105 de 1993 que estableció las entidades que integran el sistema nacional de transporte y no incluyó entre ellas a las áreas metropolitanas,^[2] cuyas funciones están previstas en los artículos 319 superior y 14 de la Ley 128 de 1994 que transcribió.

 

Aseveró que con fundamento en el artículo 10 del Decreto 170 de 2001 el Área Metropolitana Centro Occidente se instituyó como única autoridad de transporte que regula, inspecciona, vigila y controla todas las modalidades de transporte en los municipios que la conforman (Pereira, Desquebradas y La Virginia), con exclusión de las competencias del Ministerio del Transporte, la Aeronáutica Civil, la Superintendencia de Puertos y el Instituto Nacional de Vías.

1.2.    La contestación

 

El Ministerio demandado pidió en el momento de fallar se tuvieran en cuenta dos sentencias: a) la dictada en el radicado No. 8189 por esta Sección al decidir la demanda de nulidad contra una resolución del Municipio del Área Metropolitana de Centro Oriente que reglamentaba el servicio de transporte. Dicha sentencia precisó que de acuerdo con la Ley 128 de 1998 que reglamenta las áreas metropolitanas, cuando ellas asuman la prestación de algún servicio público los municipios que la conforman no pueden tomar decisiones unilaterales en la materia. b) La segunda sentencia es la C- 066 de 1995, mediante la cual la Corte Constitucional estudió la distribución de competencias que las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 establecieron en materia de transporte, de acuerdo con la cual el Legislador debe regular el servicio de transporte en ejercicio de las competencias que le asigna el artículo 150-23 de la Constitución, para lo cual podrá expedir códigos sobre la materia (artículo 150-2 ibídem) y al Presidente de la República le compete ejercer la potestad reglamentaria (artículo 189-11 ibídem).

 

Señaló que de acuerdo con las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y la jurisprudencia señalada, las intervenciones legales en asuntos locales sólo son legítimas cuando se refieren a asuntos cuyo manejo no puede circunscribirse de manera exclusiva al ámbito local y sólo excepcionalmente, en aplicación del principio de subsidiariedad, puede una autoridad de mayor jerarquía intervenir en asuntos locales.

 

Adujo que los cargos no tienen vocación de prosperidad porque no especificaron los artículos de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 que citó como violadas y además, pretendió sustentarlos afirmando que el decreto cuestionado pretende relevar de sus competencias a las autoridades de tránsito en todas sus modalidades, lo cual no es cierto porque dicho decreto se limita a reglamentar un solo modo de transporte, el intermunicipal de pasajeros, reconociendo las competencias de las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y el Ministerio de Transporte, atendiendo el radio de acción de los servicios prestados.

 

Manifestó que la institución de las áreas metropolitanas como autoridades únicas de transporte impiden el caos que resultaría del ejercicio de la autoridad por varios municipios y que resulta razonable que la autoridad metropolitana tome las decisiones atendiendo las necesidades operacionales de transporte de los municipios que abarque.

 

Expresó que la calificación de las áreas metropolitanas como autoridades únicas de transporte no desconoce la competencia que el artículo 300-2 constitucional le asigna a los departamentos que, en su opinión, se limita  la construcción de infraestructura en materia de transporte.

 

Anotó que el concepto de autoridad “única” que hacía parte del artículo 86 de la Ley 336 de 1996, declarado inexequible mediante sentencia C- 066/99, no guarda relación con el tema en estudio porque se refiere a la modalidad del transporte masivo municipal o distrital que es distinta de la modalidad de transporte automotor de pasajeros a que alude el decreto 170 de 2001 cuestionado y que el artículo 1º de la Ley 105 de 1993 sí incluye a las autoridades metropolitanas de transporte en el sistema nacional de transporte cuando menciona a “las demás dependencias los sectores central o descentralizado de cualquier orden que tengan funciones relacionadas con esta actividad”.

 

Aseguró que el Presidente de la República no se extralimitó al reglamentar la norma acusada porque se refiere a la misma materia del artículo 1º de la Ley 336 de 1996 reglamentada, que pretende unificar los criterios para la regulación de las distintas modalidades de transporte de conformidad con la ley 105 de 1993.   Agregó que la participación coordinada y concertada de los alcaldes en materia de transporte intermunicipal de pasajeros de que trata el reglamento impugnado es una adecuación obligatoria a la existencia de zonas metropolitanas y que la intervención del Ministerio del Transporte se justifica en casos complejos que exijan una mayor coordinación entre varios municipios.

 

 

 

1.3.    Concepto del Ministerio Público

 

 

El Agente del Ministerio Público solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, en su opinión, el Gobierno Nacional no se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria puesto que “las áreas metropolitanas integran el sistema nacional de transporte  y en tal condición pueden constituirse en autoridades de transporte en su jurisdicción, como entes administrativos distintos de los municipios que la conforman, dado que la concentración de dicha autoridad en el Ministerio de Transporte fue suprimida por la Corte Constitucional en la sentencia C-66 de 1999.

 

Agregó que el Presidente de la República estaba autorizado para establecer las autoridades de transporte en las jurisdicciones nacional, municipal, distrital y metropolitana en las siguientes normas: el artículo 1º de la Ley 105 de 1993 que integra al sector y al sistema de transporte; el artículo 5º ibídem que establece que “es atribución del Ministerio de Transporte en coordinación con las diferentes entidades sectoriales, la definición de las políticas generales sobre el transporte y el tránsito”; el artículo 8º de la Ley 336 de 1996 que señala que bajo la dirección y tutela administrativa del Gobierno Nacional  las autoridades que conforman el sector y el sistema de Transportes serán las encargadas de la organización, vigilancia   y control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción”; el artículo 65 ibídem que autoriza al Gobierno Nacional para expedir los reglamentos correspondientes a efectos de armonizar las relaciones equitativas entre los elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio público del transporte y el artículo 86 ibídem que asigna al Ministerio de Transporte la condición de autoridad única para la administración del sistema de transporte masivo. 

 

Aseguró que de acuerdo con los artículos 1 a 4 de la Ley 128 de 1994 las áreas metropolitanas pueden administrar servicios públicos en los municipios de su jurisdicción y que el Área Metropolitana de Centro Occidente hace parte del sistema nacional del transporte porque tiene a su cargo el servicio de transporte intermunicipal de pasajeros de los municipios que la conforman sin desconocer las competencias de las autoridades nacionales. Precisó que la expresión única utilizada en la norma demandada para calificar la autoridad del área metropolitana significa que ésta expresa la voluntad unificada de los municipios que la conforman.

 

Manifestó que si bien el artículo 1º de la Ley 105 de 1993 no menciona expresamente las áreas metropolitanas como parte del sistema nacional del transporte sí hace parte de él porque “quedan inmersas dentro de las entidades territoriales y demás dependencias del sector descentralizado de cualquier orden con funciones relacionadas con actividades de tránsito y transporte” reconocidas como parte del sistema por el artículo comentado.

 

1.4.    Alegatos de conclusión

 

El actor presentó alegatos en los que afirmó que la norma acusada constituye una expresión de la descentralización de funciones a favor de las entidades territoriales y para sustentar esa afirmación citó y transcribió criterios jurisprudenciales y doctrinales acerca de dicho concepto.

 

El Ministerio de Transporte no alegó.

 

1. CONSIDERACIONES

 

2.1. La norma acusada.

 

Es el aparte que se resalta del artículo Decreto 170 de 5 de febrero de 2001 del Gobierno Nacional cuyo texto es el siguiente:

 

 

«Decreto 170 de 2001^[3]

(Febrero 5)

 

“Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros”.

 

El Presidente de la República de Colombia

 

En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y el Código de Comercio.

 

DECRETA

 

[…]

Artículo 10. Autoridades de transporte. Son autoridades de transporte competentes las siguientes:

 

- En la jurisdicción nacional: El Ministerio de Transporte

 

- En la jurisdicción distrital y municipal: Los Alcaldes Municipales y / o Distritales o en los que éstos deleguen tal atribución.

- En la jurisdicción del área metropolitana constituida de conformidad con la ley: La autoridad única de transporte metropolitano o los alcaldes respectivos en forma conjunta, coordinada o concertada.

No se podrá prestar el servicio de transporte público de esta modalidad en un radio de acción diferente al autorizado.

Las autoridades de transporte metropolitanas, municipales y /o distritales no podrán autorizar servicios de transporte por fuera del territorio de su jurisdicción, so pena de incurrir en causal de mala conducta.” (Subrayas y negrillas son de la Sala).

 

2.2.    Los cargos.

 

El demandante sostiene que la norma acusada pretende reglamentar las disposiciones de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 relacionadas con el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros, las cuales no incluyen a las áreas metropolitanas entre las autoridades que hacen parte del sistema nacional del transporte. No obstante lo anterior, la disposición cuestionada instituyó a las áreas metropolitanas en autoridades de transporte en el área de su jurisdicción y  les dio el carácter de autoridades únicas, por lo cual tiene a su cargo la regulación, inspección, vigilancia y control de todas las modalidades de transporte (terrestre automotor, aéreo, marítimo, fluvial, ferroviario y masivo), con exclusión de las competencias del Ministerio del Transporte, la Aeronáutica Civil, la Superintendencia de Puertos y el Instituto Nacional de Vías.

 

En consecuencia, en criterio del actor, el acto acusado a) desbordó los límites que le imponen las leyes reglamentadas, por lo cual violó el artículo 189-11 de la Constitución, de acuerdo con el cual le corresponde al Presidente de la República “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”; b) creó autoridades públicas y les asignó funciones sin tener competencia constitucional ni legal para ello, razón por la cual violó el artículo 121 ibídem que prohíbe a las autoridades estatales ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley y c) le asignó el carácter de autoridad única a las áreas metropolitanas y le quitó el carácter de autoridad a las asambleas departamentales y por tanto violó el artículo 300-2 ibídem que le asigna a esas corporaciones la facultad de expedir disposiciones relacionadas con el transporte en el ámbito de su jurisdicción.

 

El demandado afirmó que los cargos no deben prosperar en lo que atañe a las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 que el actor consideró violadas porque éste no señaló de manera precisa los artículos que fueron objeto de violación.

 

Este argumento no es de recibo porque los cargos de extralimitación de la potestad reglamentaria no requieren necesariamente del señalamiento de todos los artículos violados de la norma reglamentada cuando lo que se cuestiona es que la disposición reglamentaria trata sobre una materia ajena a la de la reglamentada. Lo que en tal caso de desconoce y se vulnera es el texto íntegro de ésta y por ello, se insiste, no es necesario que se enuncie cada uno de sus artículos sino, de manera clara, la materia sobre la que trata.

 

Efectuada la precisión anterior se procederá al estudio de los cargos.

 

2.3. Estudio de fondo de los cargos.

 

2.3.1. Sentido y alcance de la norma acusada.

 

El demandante sostuvo que el aparte cuestionado del artículo 10 del Decreto 170 de 2001 reconoce la existencia de autoridades metropolitanas del transporte, lo cual es cierto.

 

Afirmó igualmente que se asignó a las áreas metropolitanas el carácter de “autoridad única” lo que, a su juicio, significa que asume las competencias de vigilancia, control y dirección de las autoridades del transporte que las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 habían radicado en todos los niveles (nacional, departamental y municipal) respecto de todas las modalidades del transporte (terrestre automotor, aéreo, marítimo, fluvial, ferroviario y masivo).

Esta última interpretación no corresponde al contenido real de la norma acusada porque del título del Decreto 170 de 2001 del que hace parte se infiere claramente que su propósito es reglamentar única y exclusivamente el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros, de modo que sus previsiones no se extienden a modalidad distintas del transporte como el aéreo, marítimo, fluvial, o masivo de pasajeros.

 

Por otra parte, el ámbito espacial de validez del Decreto comentado, tal como señala su mismo título y el artículo 2º, es el metropolitano, distrital y municipal, pero no el nacional ni el departamental como considera el actor, razón por la cual no modifica las regulaciones vigentes para el transporte en éstos últimos ámbitos.

 

Las observaciones anteriores constituyen razón suficiente para desestimar las acusaciones según las cuales el Gobierno Nacional habría asignado a las autoridades metropolitanas competencias respecto de todas las modalidades de transporte y desplazado de sus competencias a las autoridades nacionales y departamentales de transporte, asumiendo con ello funciones de carácter legislativo que vulneran el artículo 121 de la Constitución que prohíbe a las autoridades el ejercicio de funciones distintas de las que le asignan la Constitución y la ley y el artículo 300-2 ibídem que le asigna competencias en materia de transporte a los departamentos.

 

2.3.2. Conviene precisar, por otra parte, que la norma cuestionada no ordena que la autoridad de transporte en la jurisdicción del área metropolitana constituida de conformidad con la ley sea necesariamente una autoridad única de transporte metropolitano, sino que permite que sea ésta, o los alcaldes respectivos en forma conjunta, coordinada o concertada.

 

La disposición comentada armoniza con las disposiciones del artículo 319 de la Constitución Política que autoriza a las áreas metropolitanas a “racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos”.

 

Guarda igualmente armonía con la Ley 128 de 1994,^[4] cuyo artículo 1º las define como “entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social” y establece que su objeto es “la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada”; el artículo 2º las dota “de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio autoridades y régimen especial”; el artículo 3º señala que su jurisdicción comprende el territorio de los municipios que la conforman y el artículo 4º reitera el 319 superior en cuanto les asigna entre sus funciones la de “racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es el caso, prestar en común alguno de ellos.

 

De acuerdo con el último artículo comentado cuando varios municipios constituyen un área metropolitana ésta puede: a) asumir la función de racionalizar la prestación de un servicio público a cargo de los municipios y decidir la prestación común de alguno de ellos, o b) asumir la racionalización de dicho servicio sin prestarlo en forma común. En el primer caso la administración del servicio será común y la autoridad que lo dirige, controla y vigila será única y de carácter metropolitano; en el segundo caso, la autoridad seguirá a cargo de los alcaldes municipales, quienes actuarán en forma conjunta, coordinada o concertada, dependiendo lo que dispongan los estatutos del área metropolitana.

 

El carácter único de la autoridad del área metropolitana excluye la autoridad de los municipios, si así lo disponen los estatutos del área, pero no la que eventualmente ejerzan en ella los departamentos y la Nación en ejercicio de competencias que les correspondan - y que no son objeto de estudio en este proceso - en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 constitucional, 5 y siguientes de la Ley 489 de 1998 y demás disposiciones legales vigentes.

 

2.3.3. Carácter de autoridades de transporte atribuido a las áreas metropolitanas por las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.

 

El demandante sostuvo que la norma acusada instituyó una autoridad de transporte en el ámbito metropolitano y le atribuyó funciones y que esa autoridad y esas funciones no estaban previstas  en las leyes reglamentadas.

 

Las afirmaciones enunciadas son infundadas porque las siguientes razones:

 

El artículo 1º de la Ley 105 de 1993 integró el sector y el sistema nacional de transporte así:

 

Artículo 1º Sector y Sistema Nacional del Transporte. Integra el sector Transporte, el Ministerio de Transporte, sus organismos adscritos o vinculados y la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional, en cuanto estará sujeta a una relación de coordinación con el Ministerio de Transporte.

 

Conforman el Sistema Nacional de Transporte, para el desarrollo de las políticas de transporte, además de los organismos indicados en el inciso anterior, los organismos de tránsito y transporte, tanto terrestre, aéreo y marítimo e infraestructura de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden que tengan funciones relacionadas con esta actividad.

 

De acuerdo con la interpretación del actor las áreas metropolitanas no figuran entre las entidades que hacen parte del sistema nacional del transporte porque no son entidades territoriales ni hacen parte de ellas y tampoco constituyen dependencias de la administración central ni del sector descentralizado de dichas entidades, como señaló la Corte Constitucional en la sentencia C- 1096 de 2001 que declaró la constitucionalidad del artículo 2º de la Ley 128 de 1994.^[5]

No obstante, cuando la norma transcrita incluye en el sistema nacional de transporte a los organismos de tránsito y transporte terrestre de las entidades territoriales, no se refiere solamente a los organismos de tránsito que hacen parte de sus estructuras administrativas sino a los organismos de tránsito constituidos por dichas entidades, como es el caso de las áreas metropolitanas a las que sus estatutos le atribuyen funciones de tránsito, lo cual está permitido por el artículo 319 superior y la Ley 128 de 1994.

Ese es el sentido que resulta de una interpretación de conjunto entre el artículo comentado y otros artículos de la Ley 105 de 1993.

En efecto, el artículo 6º de la Ley 105 de 1993 reconoce explícitamente la existencia de las autoridades metropolitanas de transporte cuando, al referirse a la reposición del parque automotor del servicio de pasajeros y/o mixto, estableció:

 

“…Las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal, podrán incentivar la reposición de los vehículos, mediante el establecimiento de los niveles de servicio diferentes al corriente,(…) Para la fijación de tarifas calcularán los costos del transporte metropolitano y/o urbano incluyendo el rubro de "recuperación de capital", de acuerdo con los parámetros que establezca el Ministerio de Transporte. PARÁGRAFO 1. Se establecen las siguientes fechas límites, para que los vehículos no transformados, destinados al servicio público de pasajeros y/o mixto, con radio de acción metropolitano y/o urbano, sean retirados del servicio”.

 

De igual forma el artículo 44 ibídem reconoce la existencia de las autoridades metropolitanas de transporte al reglamentar los planes territoriales de transporte e infraestructura y en su parágrafo les asigna funciones en los siguientes términos:

 

“Las asociaciones de municipios creadas con el fin de prestar servicio unificado de transporte, las provincias, los territorios indígenas y las áreas metropolitanas, elaborarán en coordinación con las autoridades de sus municipios integrantes y con las de los niveles departamentales y regionales, planes de transporte que comprendan la totalidad de los territorios bajo su jurisdicción.

 

El alcance y los límites de las competencias de las autoridades metropolitanas de transporte están determinados por el artículo 8º de la Ley 336 de 1996 cuando establece:

“bajo la suprema dirección y tutela administrativa del Gobierno Nacional a través del Ministerio del Transporte, las autoridades que conforman el sector y el sistema de transporte serán las encargadas de la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción y ejercerán sus funciones con base en los criterios de colaboración y armonía propias de su pertenencia al orden estatal…” 

De acuerdo con la norma transcrita las autoridades metropolitanas podrán organizar, vigilar y controlar la actividad transportadora dentro de su jurisdicción, sin perjuicio de las facultades que tienen las autoridades  municipales en materia de transporte.

 

La interpretación de las normas comentadas conduce a reconocer que, contrario a lo afirmado por el actor, las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 reglamentadas por el acto acusado sí instituyeron a las autoridades metropolitanas de transporte y les encargaron de la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción; competencia y funciones que se corresponden exactamente con las que les asignó la norma acusada, circunscritas a la modalidad del transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros en el ámbito metropolitano y limitadas a lo que dispongan los estatutos de cada área metropolitana.

 

Tal como se advirtió en un acápite anterior, el reconocimiento de la legalidad de la norma cuestionada no implica el desconocimiento de las competencias que las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 le asignan a la Nación y a los Departamentos, aún dentro del área metropolitana, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en los artículos 288 y 365 de la Constitución Política ^[6] y 5 y siguientes de la Ley 489 de 1989.

 

Como el demandante no demostró la ilegalidad de las acusaciones formuladas contra el acto acusado, se negará prosperidad a las pretensiones anulatorias.

 

- En la demanda el actor sostuvo que como consecuencia de la expedición de la norma acusada el Área Metropolitana Centro Occidente se instituyó como única autoridad de transporte, por lo cual regula, inspecciona, vigila y controla en los municipios que la conforman (Pereira, Desquebradas y La Virginia) todas las modalidades de transporte (terrestre automotor, aéreo, marítimo, fluvial, ferroviario y masivo), con exclusión de las competencias del Ministerio del Transporte, la Aeronáutica Civil, la Superintendencia de Puertos y el Instituto Nacional de Vías.

 

El objeto del proceso es el enjuiciamiento de la legalidad del artículo 10 del Decreto 170 de 2001 y no la de los actos administrativos que pudieron haberse expedido con fundamento en él, como los relacionados con el manejo del transporte en el Área Metropolitana Centro Occidente cuya nulidad no ha sido impetrada, en consecuencia, la Sala se abstendrá de estudiar toda alusión a ellos.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del cinco (5) de octubre de 2009.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO          RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

                  Presidente       

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN               MARCO ANTONIO VELILLA MORENO    

 

 

[1] Diario Oficial N° 43.357 de 1998 (6 de agosto)

[2] La norma comentada incluyó como partes del Sistema Nacional de Transporte al Ministerio de Transporte, sus organismos adscritos o vinculados y la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional en coordinación con el Ministerio de Transporte”, así como los organismos de tránsito y transporte, tanto terrestre, aéreo y marítimo e infraestructura de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden que tengan funciones relacionadas con esta actividad.

 

[3] Diario Oficial N° 43.357 de 1998 (6 de agosto)

[4] Diario Oficial No. 41.236, de 23 de febrero de 1994, “Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”

 

[5] El artículo 2º de la Ley 128 de 1994 definió a las áreas metropolitanas como personas jurídicas de derecho público con autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial y la Corte Constitucional lo declaró exequible con las siguientes consideraciones: “…el Constituyente ha asignado al legislador la competencia para señalar las condiciones en que se protocolizará la vinculación de los municipios al área metropolitana. En desarrollo de esta facultad y con base en el principio de libertad de configuración legislativa, el Congreso, como órgano de representación democrática por excelencia, dispuso expresamente en el artículo 2º de la Ley 128 de 1994 que la áreas metropolitanas sean personas jurídicas de derecho público, con autonomía administrativa, autoridades y patrimonio propio, lo cual no significa, por ningún motivo, que por ese hecho adquieren la calidad de entidad territorial. Además, al señalar el artículo 319 de la Constitución que es el municipio el que se vincula al área metropolitana, tal vinculación es admisible a una entidad que disponga de su propia personalidad jurídica. - De otro lado, no existe duda en que las entidades territoriales y las asociaciones de municipios son personas jurídicas de derecho público. El hecho que la Constitución Política no señale expresamente en ninguno de sus artículos que las entidades territoriales cuenten con su propia personalidad jurídica ni que tampoco haga mención en su articulado a las asociaciones de municipios, no significa que no sean personas jurídicas de derecho público.  5.  En síntesis, en el nivel territorial coexisten diferentes personas jurídicas de derecho público, las cuales obedecen a lógicas distintas de organización. Unas corresponden a la organización política del Estado (las entidades territoriales), algunas a la descentralización por servicios (entidades descentralizadas) y otras al resultado de la asociación entre entidades territoriales (asociaciones de municipios, áreas metropolitanas y regiones administrativas y de planificación) y todas ellas cuentan con su propia personalidad jurídica, la cual apareja consigo el reconocimiento de autonomía administrativa, autoridades y patrimonio propios.   

 

[6] Artículo 288 de la C. P. “La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.” Artículo 288 ibídem: (….)Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios (…)”

 

 

 

 

NORMA DEMANDADA: DECRETO NACIONAL 170 DE 2001 - ARTÍCULO 10