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CENTROS DE CONCILIACION Y ARBITRAJE - Requisitos legales para su creación / CENTROS DE CONCILIACION Y ARBITRAJE - Su funcionamiento requiere autorización previa del Ministerio del Interior y de Justicia / CENTROS DE CONCILIACION Y ARBITRAJE - Revocatoria de resolución administrativa que autorizaba funcionamiento del Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Corporación Colegio Nacional de Abogados Conalbos
Mediante los actos acusados se revocó la Resolución 670 del 19 de julio del 2002, por la cual se autorizó el funcionamiento del Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Corporación Colegio Nacional de Abogados-Conalbos. Para llevar a cabo dicha revocatoria, el Ministerio del Interior y de Justicia endilgó a la parte actora siete cargos, ninguno de los cuales ésta logró desvirtuar ni en vía gubernativa, ni ante esta instancia judicial. En efecto, para imponer la sanción en cuestión, la Administración en primer lugar adujo que Conalbos violó el artículo 1º de la Resolución 18 del 2003 del Ministerio de Justicia y del Derecho, en armonía con el artículo 10º de la Ley 640 del 2001, los cuales preceptúan: Resolución 18 de 2003: “Artículo 1°. Requisitos para la creación de centros de conciliación y arbitraje. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro, los consultorios jurídicos de facultades de Derecho, las facultades de ciencias sociales y humanas y, en general, las personas jurídicas u organismos facultados por la Ley, interesados en la creación de centros de conciliación y/o centros de arbitraje deberán cumplir los siguientes requisitos: “1. Presentar por escrito una solicitud de autorización para la creación del centro de conciliación y/o arbitraje. Esta solicitud debe estar suscrita por el representante legal de la persona jurídica interesada. “2. Acreditar la existencia y representación legal de la persona jurídica solicitante, así como su condición de entidad sin ánimo de lucro o de persona jurídica u organismo autorizado por la ley para crear centros de conciliación y/o arbitraje. “3. Presentar un estudio de factibilidad social del centro atendiendo la demanda esperada de los servicios que pretende ofrecer y el impacto que planea tener en la población objetivo. El estudio de factibilidad deberá: “a) Determinar la ubicación del centro”. Ley 640 de 2001: “Artículo 10º. Creación de centros de conciliación. El primer inciso del artículo 66 de la Ley 23 de 1991 quedará así: "Artículo 66.- Las personas jurídicas sin ánimo de lucro y las entidades públicas podrán crear centros de conciliación, previa autorización del Ministerio de Justicia y del Derecho. Los centros de conciliación creados por entidades públicas no podrán conocer de asuntos de lo contencioso administrativo y sus servicios serán gratuitos". Lo anterior, por cuanto la señora Lorena Landazabal, quien dijo actuar como directora de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, elevó queja ante la Dirección de Acceso a la Justicia, Centros de Conciliación y Arbitraje del Ministerio del Interior y de Justicia, en el sentido de que la Seccional Caldas de Conalbos estaba anunciando los servicios de un centro de conciliación, sin haber obtenido del nombrado Ministerio la autorización respectiva. En su demanda, la parte actora sostiene que no es cierto que en la Seccional Caldas de Conalbos exista un centro de conciliación, afirmación que carece de sustento probatorio, pues (…) obra en el expediente el aviso al que se refirió la señora Landazabal, en donde se dice “Ofrecemos nuestros servicios de Conciliación, Arbitraje y Amigable composición para la solución de conflictos de naturaleza Civil, Comercial, Familia, Tránsito y Otros. Calle 22 No 22-26 Edificio del Comercio Oficinas 705-706 Teléfono … Manizales. Gilma Montes Martínez Directora” (…) Es evidente, entonces, que la Seccional Caldas de Conalbos creó un centro de conciliación sin la autorización del Ministerio del Interior y de Justicia y de ahí que en la propaganda haya puesto el código asignado al centro de conciliación con sede en Bogotá mediante la Resolución 670 del 2002, que fue revocada mediante los actos acusados, entre otras razones, por la aquí analizada.
FUENTE FORMAL: LEY 23 DE 1991 – ARTICULO 66 / LEY 640 DE 2001 – ARTICULO 10 / RESOLUCION 18 DE 2003 DEL MINISTERIO DE INTERIOR Y DE JUSTICIA – ARTICULO 1
CENTROS DE CONCILIACION Y ARBITRAJE - Debe contar con recursos financieros, logísticos y físicos suficientes / CENTROS DE CONCILIACION Y ARBITRAJE - Obligación de tener sede suficientemente dotada
En el segundo cargo el Ministerio endilgó a la demandante el incumplimiento de la siguiente obligación, contenida en el artículo 1º de la Resolución 18 del 2003: “Demostrar que se cuenta con los recursos logísticos, físicos y financieros suficientes para que el centro cumpla eficazmente con su función”, frente a lo cual aquella sostiene que dicha Resolución 18 no le es aplicable, por cuanto la autorización en cuestión la obtuvo mediante Resolución 670 del 2002, es decir, cuando aún no había sido expedida la primera de las citadas. Sobre el particular, la Sala considera que si bien es cierto que cuando a Conalbos se le autorizó que su sede Bogotá funcionara como centro de conciliación aún no se había expedido la Resolución 18 de 2003, también lo es que para la fecha de expedición de la Resolución 2244 del 17 de diciembre del 2003, acusada, ya había entrado a regir aquella; además, es lógico pensar que para que un centro de conciliación funcione correctamente debe contar con los recursos financieros, logísticos y físicos suficientes, razón por la cual corresponde al Ministerio del Interior velar porque ello sea así, cuestión que no sucedió en el caso de Conalbos Bogotá. De todas maneras, lo cierto es que en este cargo la Administración también adujo la violación por parte de Conalbos del artículo 13, numeral 3 de la Ley 640 del 2001, según el cual es obligación de los centros de conciliación “Contar con una sede dotada de los elementos administrativos y técnicos necesarios para servir de apoyo al trámite conciliatorio”. Respecto de la mencionada obligación, la Administración consideró que el espacio de Conalbos Bogotá como centro de conciliación era reducido, si se tiene en cuenta que allí funcionaban, además, la sede de Conalbos, la oficina privada de abogado del representante legal de Conalbos y la oficina de ingeniero del hijo del representante legal de Conalbos, situación que fue comprobada por el Ministerio y ratificada por la señora Mercedes Amaya, directora del centro de conciliación, sin que la parte actora la haya desvirtuado y, por el contrario, la acepta, cuando en oficio del 30 de diciembre del 2003, es decir, con posterioridad a la expedición de la Resolución 2244 del 17 del mismo mes y año, informa al Director de Acceso a la Justicia que le envía la remodelación de la oficina de la Corporación Colegio Nacional de Abogados “… situada en la Oficina 515 … en donde se estableció la oficina de la Dirección del Centro de Conciliación y teniendo en cuenta la observación efectuada por el Dr. PEÑA en la visita que realizó a CONALBOS, para poder habilitar esta oficina como Centro de Conciliación se ha contratado la remodelación de la misma de acuerdo con el plano y maqueta que lo acompañan donde se establecen espacios separados para la Oficina de la Dirección del Centro, una sala de espera, la secretaría del centro y la sala de conciliación”.
FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 – ARTICULO 13 NUMERAL 3 / RESOLUCION 18 DE 2003 DEL MINISTERIO DE INTERIOR Y DE JUSTICIA – ARTICULO 1
CENTROS DE CONCILIACION Y ARBITRAJE - Deber de adelantar programa de educación continuada en materia de mecanismos alternativos de solución de conflictos / MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCION DE CONFLICTOS - Programas de educación continuada
En el tercer cargo el demandado atribuyó al centro de conciliación Conalbos, sede Bogotá, el incumplimiento del artículo 13, numeral 4 de la Ley 640 del 2001, que le impone como obligación la de “Organizar su propio programa de educación continuada en materia de mecanismos alternativos de solución de conflictos”. En el “INFORME DE VISITA AL CENTRO DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE DE CONALBOS EL 12 DE AGOSTO DE 2003” se dejó dicho: En la visita se preguntó por el programa de educación continuada y su ejecución en los meses de junio de 2002 a junio de 2003 a lo cual el doctor Jorge Pérez respondió que se han realizado diferentes reuniones con los conciliadores en las cuales se capacitan pero no hay documentos soporte de ello. Este es uno de los elementos que llama la atención ya que se solicitó el cronograma de actividades tendientes a desarrollar el programa de educación continuada en el año 2003 y el informe de las actividades desarrolladas el año pasado y aunque se menciona que se han realizado las reuniones de los conciliadores para capacitación no existen listas de asistencia, citaciones a los conciliadores, actas de las reuniones, conceptos jurídicos como resultado de las mismas, entre otros elementos que permitirían probar que efectivamente se desarrollaron. El plan de acción del programa de educación continuada debe constar por escrito y estar debidamente archivado para verificar su cumplimiento, de lo contrario estaría en la esfera subjetiva de los funcionarios del centro su existencia y desarrollo lo que sería casi imposible de probar. Un centro de conciliación organizado debe generar documentos que permitan tener una memoria institucional del mismo en especial si nos referimos a la educación continuada”. En este punto, la parte actora sostiene en su demanda que no se dio la violación del precepto mencionado, ya que cumplió a cabalidad con los programas de educación continuada y que presentó no sólo los programas sino las actas de lo estudiado en cada reunión y de las personas que actuaron como instructores en las mismas, de todo lo cual no obra en el expediente prueba alguna, pues lo único que aparece es el oficio del 1º de febrero del 2004, suscrito por el Director del Centro de Conciliación y Arbitraje y dirigido al Director de Acceso a la Justicia del Ministerio del Interior, en el que le presenta “… el programa de Educación Continuada que llevará a cabo el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Corporación Colegio Nacional de Abogados “Conalbos”, Dirección Nacional, durante el primer semestre del presente año …”, programa que corresponde al año 2004 y no al 2003, que fue el exigido.
FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 – ARTICULO 13 NUMERAL 4
CENTROS DE CONCILIACION Y ARBITRAJE - Divulgación de servicios que presta / CENTROS DE CONCILIACION Y ARBITRAJE - Obligación de registrar las actas y constancias de conciliación en debida forma / CENTROS DE CONCILIACION Y ARBITRAJE - Obligaciones como persona jurídica
El cuarto cargo se refirió a la violación del artículo 1º, numeral 3, literal e) de la Resolución 18 del 2003, que establece para el centro de conciliación la obligación de contar con una estrategia de divulgación de los servicios que prestará, coherente con las condiciones socio culturales de la población y la tipología del conflicto. La parte actora aduce que dio cumplimiento a la obligación en cuestión con la inserción en la parte inferior de la tarifa de honorarios profesionales expedida por Conalbos, con el aviso del directorio del edificio puesto en su entrada y con otros medios de publicidad, frente a lo cual el Ministerio consideró que se trató de una estrategia de divulgación “ … muy parroquial y sin coherencia sobre lo que se quiere dar a conocer a la población objeto, toda vez que no se evalúa la conveniencia y oportunidad de los medios utilizados …”, además de que no aportó prueba de su dicho, como tampoco lo hizo ante esta instancia judicial, con excepción de un volante en el que “OFRECE SERVICIOS DE CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD”. En el quinto cargo se le puso de presente al centro de conciliación de Conalbos que violó el artículo 14 de la Ley 640 del 2001 y el Decreto 30 de 2002, que establecen la obligación de registrar las actas y constancias de conciliación en debida forma, por cuanto el Ministerio encontró algunas inconsistencias referentes a la fecha de recibo de las constancias y registro de las actas, frente a lo cual la parte actora sostiene que tal incumplimiento no se le puede atribuir al centro sino a su directora, argumento que no es de recibo para la Sala, pues es evidente que el centro, como persona jurídica que es, tiene que cumplir con sus obligaciones por conducto de las personas naturales que lo dirigen y/o representan.
FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 – ARTICULO 14 / DECRETO 30 DE 2002 / RESOLUCION 18 DE 2003 DEL MINISTERIO DE INTERIOR Y DE JUSTICIA – ARTICULO 1 NUMERAL 3 LITERAL C
CENTROS DE CONCILIACION Y ARBITRAJE - Designación de conciliadores por orden alfabético / CONCILIADORES - Designación por orden alfabético / CENTROS DE CONCILIACION Y ARBITRAJE - Debe contar con recursos financieros suficientes para funcionar
En el sexto cargo se le endilgó al centro de conciliación de Conalbos la violación del artículo 9º, parágrafo 2 de la Resolución 2 de 2001, contentiva de sus estatutos y según el cual “La designación que haga el centro de conciliación, para cada caso, se tendrá en cuenta la lista de conciliadores inscritos en el Centro, la designación será por orden alfabético y si un conciliador no acepta dentro de las 24 horas siguientes a su designación se nombrará el que le sigue en lista. Terminada la lista se empezará nuevamente por orden alfabético y teniendo en cuenta la especialidad de cada conciliador”. Lo anterior, por cuanto el Ministerio encontró que la lista de conciliadores no estaba organizada por orden alfabético ni por especialidad, apreciación que se encuentra ajustada a la realidad, como se verifica al observar la lista de conciliadores que obra a folio 82 del cuaderno de antecedentes número 2. Por último, en el séptimo cargo se dejó consignado que el centro de conciliación de Conalbos violó el numeral 3 del artículo 1º de la Resolución 18 del 2003, en cuanto no demostró que contaba con los recursos financieros suficientes para cumplir eficazmente con su función, circunstancia que reconoció el representante legal, cuando con oficio del 13 de agosto del 2003 envió la “Relación de Ingresos y Egresos del Centro de Conciliación y Arbitraje …, en el cual hay un pequeño déficit de cerca de $500.000 …”.
FUENTE FORMAL: RESOLUCION 18 DE 2003 DEL MINISTERIO DE INTERIOR Y DE JUSTICIA – ARTICULO 1 NUMERAL 3 / RESOLUCION 2 DE 2001 DE CONALBOS – ARTICULO 9 PARAGRAFO 2
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON
Bogotá, D.C. veinticuatro (24) de septiembre del dos mil nueve (2009)
Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00287-00
Actor: COLEGIO NACIONAL DE ABOGADOS - CONALBOS
Demandado: VICEMINISTRO DE JUSTICIA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el COLEGIO NACIONAL DE ABOGADOS-CONALBOS en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A.
I.- ANTECEDENTES
- Las pretensiones de la demanda
La demanda instaurada busca la nulidad de los siguientes actos administrativos:
1.- Resolución 2244 del 17 de diciembre del 2003, “por la cual se decide la investigación contra el centro de conciliación, arbitraje y amigable composición de la Corporación Nacional de Abogados CONALBOS Dirección Nacional”, expedida por el Viceministro de Justicia.
2.- Resolución 166 del 6 de febrero del 2004, que confirmó la Resolución identificada en el numeral anterior al resolver el recurso de reposición.
3.- Resolución 765 del 19 de mayo del 2004, por la cual el Ministro del Interior y de Justicia confirmó la Resolución 166 del 2004.
4ª. Como consecuencia de lo anterior, solicita que se declare que queda vigente la Resolución 670 del 19 de julio del 2002, por la cual se autoriza el funcionamiento del Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Corporación Nacional de Abogados.
b.- Los hechos de la demanda
Los hechos que cita la parte actora como fundamento de sus pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
1º. Mediante la Resolución 670 del 19 de julio del 2002, el Ministerio de Justicia y del Derecho autorizó el funcionamiento del Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de Conalbos, el cual funcionó desde la fecha de su aprobación hasta el 19 de mayo del 2004, cuando el Ministerio del Interior envió copia de la Resolución 765 de la misma fecha, por la cual se resolvió el recurso de apelación contra la decisión de revocar la Resolución 670 citada.
2º. El 24 de abril del 2003, la señora Lorena Landazabal, quien dijo ser la directora del Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, envió a la Dirección de Acceso a la Justicia Centros de Conciliación y Arbitraje del Ministerio del Interior y de Justicia una comunicación, mediante la cual pretendió entablar una queja formal en contra de Conalbos, Seccional Caldas y para el efecto remitió la publicación de un aviso en el que se ofrecen los servicios de Conalbos; del aviso se infiere que no es cierto que en Manizales existiera un centro de conciliación, pues simplemente hace referencia a la Corporación Colegio Nacional de Abogados, Seccional Caldas.
3º. El 20 de agosto del 2003, en ejercicio del derecho de petición, Conalbos solicitó al Director de Acceso a la Justicia de los centros de conciliación del Ministerio del Interior y de Justicia se informara si existía o no en Manizales el Centro de Conciliación de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, a lo cual dio respuesta por comunicación 12018 del 3 de septiembre del mismo año, en los siguientes términos: “Le hemos solicitado a la Dirección Nacional de la Sociedad Colombiana de Arquitectos nos certifiquen qué Centros de Conciliación están funcionando a nivel nacional y la vinculación que tuvo la señora LORENA LANDAZABAL con dicha entidad, para responder sus preguntas. Una vez se tenga se le informará”.
4º. El 20 de septiembre del 2003 se informó a Conalbos que la Sociedad Colombiana de Arquitectos en comunicación del 18 del mismo mes y año señaló que la señora Lorena Landazabal se desempeñó como Coordinadora de Centros de Conciliación, que su función era adelantar trámites ante el Ministerio del Interior y que la citada sociedad, con sede en Manizales, no reportaba actividades, pero que esperaba hacerlo próximamente.
5º. La señora Landazabal no era funcionaria de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, ya que simplemente adelantaba una función especial; no es cierto que en Manizales existiera un centro de conciliación, sino los conciliadores afiliados al centro de conciliación con sede en Bogotá.
c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
El actor considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 2º, 6º, 29 y 116 de la Constitución Política; 1º, numeral 3 de la Resolución 18 de 2003 del Ministerio del Interior y de Justicia; 13, numerales 3 y 4 y 14 de la Ley 640 del 2001; 94 de la Ley 446 de 1998; y 9º, parágrafo 2 de la Resolución 2 de 2001, contentiva de los estatutos del centro de Conciliación de Conalbos, para lo cual estructuró los siguientes cargos:
Señala que el Estado tiene la función primordial de servir a la comunidad y que los Centros de Conciliación son un sistema que ha permitido que entidades integradas por particulares presten servicios a tal comunidad, debido a la imposibilidad de definir en forma pronta ante los juzgados ordinarios las controversias que se presentan entre las partes.
Considera que en el presente caso no existió un debido proceso, por cuanto se demostró que la solicitud presentada por la señora Lorena Landazabal no tiene valor alguno, ya que la entidad a la cual ella dijo que representaba le indicó al Ministerio que ello no era cierto y que simplemente la contrató esporádicamente para organizar los centros de conciliación, además de que el problema se suscitó en Manizales y, sin embargo, el Ministerio no efectuó ninguna visita para verificar dicha información, de manera que la investigación se inició de forma anormal.
Pone de presente que según el artículo 116 de la Constitución Política la función que desarrollan los particulares en los centros de conciliación y arbitraje es constitucional y no simplemente legal y que, por tanto, al cerrarse un importante centro de conciliación se contrarió el querer del Constituyente que atribuyó a los particulares la facultad de conciliar.
Se refiere a que el artículo 94 de la Ley 446 de 1998 consagra como sanciones para los centros de conciliación la amonestación, la multa (hasta 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes), la suspensión de la autorización de funcionamiento (hasta por 6 meses) y la revocatoria de la autorización de funcionamiento; que en los considerandos de la Resolución 2244 del 2003 no existe en la motivación de cada cargo la evaluación suficiente para haber impuesto la sanción de cierre; y que tal sanción no podía imponerse sin habérsele previamente amonestado.
Menciona que en las resoluciones acusadas se dijo de manera general que la actora violó la Resolución 18 del 2003, sin advertir que tal acto rige desde enero del 2003 y que el Centro de Conciliación se organizó en el 2002, teniendo en cuenta lo previsto en la Ley 800 del 2000.
Afirma que la parte actora no violó la citada Resolución 18 del 2003, como tampoco las Leyes 446 de 1998 y 640 del 2001, por lo siguiente:
- Porque antes de que se dictara la Resolución 2244 del 2003, por la cual se revocó al demandante la autorización otorgada por la Resolución 670 del 2002, el Ministerio del Interior había dictado la Resolución 1961 del 14 de noviembre del 2003 “Por la cual se autoriza el funcionamiento del Centro de Conciliación y Arbitraje del Colegio Nacional de Abogados Conalbos Seccional de Antioquia”.
- Porque en la Resolución 1961 se indica que el dr. Rodrigo Arrubla Cano, en su calidad de representante legal del Colegio Nacional de Abogados Conalbos Seccional de Antioquia, solicitó por escrito ante el Ministerio autorización de funcionamiento para un Centro de Conciliación y Arbitraje.
- Porque el Ministerio está equivocado al indicar en la Resolución 2244 del 2003 que el representante legal de Conalbos (Jorge Pérez Díaz) estableció un Centro de Conciliación en Medellín, interpretación errada que dio lugar a cerrar el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de Conalbos Nacional.
- Porque una cosa es que la Dirección Nacional de Conalbos colabore con el envío de la documentación para fundar un centro en cada lugar y otra que lo funde, pues ello es del resorte de cada seccional que quiera ser aprobada como tal.
A su juicio, la Dirección Nacional de Conalbos no violó ninguna de las disposiciones citadas por la demandada y, por el contrario, el Ministerio aplicó indebidamente la Resolución 18 del 2003 y las Leyes 446 de 1998 (artículo 94 de la Ley 446 de 1998) y 640 del 2001 al cerrar el Centro de Conciliación Nacional.
Por último, sostiene que la señora Mercedes Amaya, por fuera del término legal y sin ninguna representación legal, ya que era una simple funcionaria de Conalbos que solamente tenía a su cargo una dependencia de la Corporación, que era el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición, presentó una serie de apreciaciones totalmente contrarias a la realidad y que fueron tenidas en cuenta indebidamente por el Ministerio para definir la situación de la parte actora, lo cual no podía hacer, ya que dice que la mencionada señora declaró y lo cierto es que en materia jurisdiccional las declaraciones tienen que ser previamente solicitadas por una de las partes, las cuales eran el Ministerio del Interior y de Justicia y la demandante.
d.- Las razones de la defensa
La Nación-Ministerio del Interior y de Justicia, al contestar la demanda expresa que los actos acusados demuestran el cumplimiento por su parte de la función de vigilancia de los centros de conciliación, en procura de que éstos se ajusten a las disposiciones legales y su funcionamiento sirva a los fines esenciales del Estado; y que desde la investigación hasta la expedición de los actos acusados se respetó el procedimiento y se valoraron los descargos y las pruebas allegadas.
Anota que la competencia del Ministerio, plasmada en los artículos 18 de la Ley 640 del 2001, 94 de la Ley 446 de 1998 y en el Decreto 489 de 1996 en materia de control inspección y vigilancia sobre los centros de conciliación no está condicionada a la presentación de una queja ni está sujeta a que la persona que formule la queja deba ostentar alguna calidad especial; que la entidad puede adelantar autónomamente la investigación en ejercicio de sus funciones, incluso sin mediar queja; y que el hecho de que quien suscribió la queja no sea funcionaria de la Sociedad Colombiana de Arquitectos sino contratista esporádica de la misma no enerva el cargo respecto de que en Manizales los afiliados al Centro de Conciliación de Conalbos ofrecen servicios fuera de la jurisdicción para la cual fue autorizado por el Ministerio mediante Resolución 670 del 2002 y por fuera de los parámetros establecidos en el estudio de factibilidad presentado para la autorización.
Señala que por el hecho de que la queja se haya formulado por una circunstancia originada en Manizales tampoco pierden relevancia jurídica los demás cargos formulados a Conalbos como producto de las falencias detectadas en la visita realizada al Centro de Conciliación, ya que cada uno de ellos tiene una prueba independiente y fueron sometidos a consideración del representante de la parte actora, quien tuvo la oportunidad de controvertirlos y ejercer el derecho a impugnarlos sin lograr desvirtuarlos.
Pone de presente que si bien es cierto que el artículo 116 de la Constitución Política permite que los particulares administren justicia como conciliadores, también lo es que lo hace bajo la condición de que se haga dentro del marco legal previsto para el efecto, lo que no sucedió en este caso y, de ahí, que el Ministerio le revocara al demandante la autorización como centro de conciliación.
En cuanto a la posible violación del artículo 94 de la Ley 446 de 1998 destaca que dicho precepto no consagra la aplicación de las sanciones de manera progresiva, razón por la cual a Conalbos se le impuso la revocatoria de la autorización, teniendo en cuenta que no fueron pocas las causales por las cuales se le investigó y las cuales no fueron desvirtuadas.
Resalta que tanto al momento de la investigación como al momento de la imposición de la sanción la norma vigente era la Resolución 18 del 17 de enero del 2003; y que según las pruebas allegadas se evidenció la violación del literal a) del numeral 1º de la citada resolución, por cuanto en el expediente obra propaganda alusiva al Centro de Conciliación y Arbitraje de Conalbos, Seccional Caldas, prueba que demostró la existencia de un centro de conciliación que no contaba con la autorización del Ministerio para el efecto y que utilizaba el código asignado para el Centro de Conciliación de Conalbos con sede en Bogotá.
e.- La actuación surtida
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 9 de diciembre del 2004 se admitió la demanda, se ordenó darle el trámite correspondiente y se denegó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados.
Mediante auto visible a folio 125 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las pedidas por la partes.
Dentro del término para alegar de conclusión, las partes no hicieron uso de tal derecho.
III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Mediante los actos acusados se revocó la Resolución 670 del 19 de julio del 2002, por la cual se autorizó el funcionamiento del Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Corporación Colegio Nacional de Abogados-Conalbos.
Para llevar a cabo dicha revocatoria, el Ministerio del Interior y de Justicia endilgó a la parte actora siete cargos, ninguno de los cuales ésta logró desvirtuar ni en vía gubernativa, ni ante esta instancia judicial.
En efecto, para imponer la sanción en cuestión, la Administración en primer lugar adujo que Conalbos violó el artículo 1º de la Resolución 18 del 2003 del Ministerio de Justicia y del Derecho, en armonía con el artículo 10º de la Ley 640 del 2001, los cuales preceptúan:
Resolución 18 de 2003:
“Artículo 1°. Requisitos para la creación de centros de conciliación y arbitraje. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro, los consultorios jurídicos de facultades de Derecho, las facultades de ciencias sociales y humanas y, en general, las personas jurídicas u organismos facultados por la Ley, interesados en la creación de centros de conciliación y/o centros de arbitraje deberán cumplir los siguientes requisitos:
“1. Presentar por escrito una solicitud de autorización para la creación del centro de conciliación y/o arbitraje. Esta solicitud debe estar suscrita por el representante legal de la persona jurídica interesada.
“2. Acreditar la existencia y representación legal de la persona jurídica solicitante, así como su condición de entidad sin ánimo de lucro o de persona jurídica u organismo autorizado por la ley para crear centros de conciliación y/o arbitraje.
“3. Presentar un estudio de factibilidad social del centro atendiendo la demanda esperada de los servicios que pretende ofrecer y el impacto que planea tener en la población objetivo. El estudio de factibilidad deberá:
“a) Determinar la ubicación del centro”.
Ley 640 de 2001:
“Artículo 10º. Creación de centros de conciliación. El primer inciso del artículo 66 de la Ley 23 de 1991 quedará así:
"Artículo 66.- Las personas jurídicas sin ánimo de lucro y las entidades públicas podrán crear centros de conciliación, previa autorización del Ministerio de Justicia y del Derecho. Los centros de conciliación creados por entidades públicas no podrán conocer de asuntos de lo contencioso administrativo y sus servicios serán gratuitos".
Lo anterior, por cuanto la señora Lorena Landazabal, quien dijo actuar como directora de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, elevó queja ante la Dirección de Acceso a la Justicia, Centros de Conciliación y Arbitraje del Ministerio del Interior y de Justicia, en el sentido de que la Seccional Caldas de Conalbos estaba anunciando los servicios de un centro de conciliación, sin haber obtenido del nombrado Ministerio la autorización respectiva.
En su demanda, la parte actora sostiene que no es cierto que en la Seccional Caldas de Conalbos exista un centro de conciliación, afirmación que carece de sustento probatorio pues, de una parte, obra en el expediente[1] el aviso al que se refirió la señora Landazabal, en donde se dice “Ofrecemos nuestros servicios de Conciliación, Arbitraje y Amigable composición para la solución de conflictos de naturaleza Civil, Comercial, Familia, Tránsito y Otros. Calle 22 No 22-26 Edificio del Comercio Oficinas 705-706 Teléfono … Manizales. Gilma Montes Martínez Directora” y de otra parte en el “INFORME VISITA CENTRO DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE DE CONALBOS”, suscrito por el Director de Acceso a la Justicia del Ministerio del Interior, se dejó consignado expresamente que “En comunicación del 06 de agosto de 2003 … el doctor Jorge Pérez Díaz, representante legal del Colegio Nacional de Abogados Conalbos responde al Ministerio indicando que el Centro de Conciliación de Conalbos opera en las seccionales de Sumapaz, Caldas y Antioquia en las ciudades de Fusagasuga, Manizales y Medellín respectivamente enunciando para cada uno de ellos el nombre del director, el personal administrativo con que cuenta, la dirección de la sede, los recursos físicos y logísticos”.
Es evidente, entonces, que la Seccional Caldas de Conalbos creó un centro de conciliación sin la autorización del Ministerio del Interior y de Justicia y de ahí que en la propaganda haya puesto el código asignado al centro de conciliación con sede en Bogotá mediante la Resolución 670 del 2002, que fue revocada mediante los actos acusados, entre otras razones, por la aquí analizada.
Adicionalmente, la Sala observa que en oficio fechado el 13 de agosto del 2003[2], es el mismo representante legal de Conalbos quien expresa que “Averigüé en Manizales y en la actualidad solamente funcionan dos Centros de Conciliación, el de la Cámara de Comercio y el de Conalbos Seccional de Manizales…”, afirmación que por sí sola deja sin sustento alguno la de que en Manizales no funcionaba centro de conciliación de Conalbos.
En el segundo cargo el Ministerio endilgó a la demandante el incumplimiento de la siguiente obligación, contenida en el artículo 1º de la Resolución 18 del 2003: “Demostrar que se cuenta con los recursos logísticos, físicos y financieros suficientes para que el centro cumpla eficazmente con su función”, frente a lo cual aquella sostiene que dicha Resolución 18 no le es aplicable, por cuanto la autorización en cuestión la obtuvo mediante Resolución 670 del 2002, es decir, cuando aún no había sido expedida la primera de las citadas.
Sobre el particular, la Sala considera que si bien es cierto que cuando a Conalbos se le autorizó que su sede Bogotá funcionara como centro de conciliación aún no se había expedido la Resolución 18 de 2003, también lo es que para la fecha de expedición de la Resolución 2244 del 17 de diciembre del 2003, acusada, ya había entrado a regir aquella; además, es lógico pensar que para que un centro de conciliación funcione correctamente debe contar con los recursos financieros, logísticos y físicos suficientes, razón por la cual corresponde al Ministerio del Interior velar porque ello sea así, cuestión que no sucedió en el caso de Conalbos Bogotá.
De todas maneras, lo cierto es que en este cargo la Administración también adujo la violación por parte de Conalbos del artículo 13, numeral 3 de la Ley 640 del 2001, según el cual es obligación de los centros de conciliación “Contar con una sede dotada de los elementos administrativos y técnicos necesarios para servir de apoyo al trámite conciliatorio”.
Respecto de la mencionada obligación, la Administración consideró que el espacio de Conalbos Bogotá como centro de conciliación era reducido, si se tiene en cuenta que allí funcionaban, además, la sede de Conalbos, la oficina privada de abogado del representante legal de Conalbos y la oficina de ingeniero del hijo del representante legal de Conalbos, situación que fue comprobada por el Ministerio y ratificada por la señora Mercedes Amaya, directora del centro de conciliación, sin que la parte actora la haya desvirtuado y, por el contrario, la acepta, cuando en oficio del 30 de diciembre del 2003[3], es decir, con posterioridad a la expedición de la Resolución 2244 del 17 del mismo mes y año, informa al Director de Acceso a la Justicia que le envía la remodelación de la oficina de la Corporación Colegio Nacional de Abogados “… situada en la Oficina 515 … en donde se estableció la oficina de la Dirección del Centro de Conciliación y teniendo en cuenta la observación efectuada por el Dr. PEÑA en la visita que realizó a CONALBOS, para poder habilitar esta oficina como Centro de Conciliación se ha contratado la remodelación de la misma de acuerdo con el plano y maqueta que lo acompañan donde se establecen espacios separados para la Oficina de la Dirección del Centro, una sala de espera, la secretaría del centro y la sala de conciliación”.
En el tercer cargo el demandado atribuyó al centro de conciliación Conalbos, sede Bogotá, el incumplimiento del artículo 13, numeral 4 de la Ley 640 del 2001, que le impone como obligación la de “Organizar su propio programa de educación continuada en materia de mecanismos alternativos de solución de conflictos”.
En el “INFORME DE VISITA AL CENTRO DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE DE CONALBOS EL 12 DE AGOSTO DE 2003” se dejó dicho:
“En la visita se preguntó por el programa de educación continuada y su ejecución en los meses de junio de 2002 a junio de 2003 a lo cual el doctor Jorge Pérez respondió que se han realizado diferentes reuniones con los conciliadores en las cuales se capacitan pero no hay documentos soporte de ello. Este es uno de los elementos que llama la atención ya que se solicitó el cronograma de actividades tendientes a desarrollar el programa de educación continuada en el año 2003 y el informe de las actividades desarrolladas el año pasado y aunque se menciona que se han realizado las reuniones de los conciliadores para capacitación no existen listas de asistencia, citaciones a los conciliadores, actas de las reuniones, conceptos jurídicos como resultado de las mismas, entre otros elementos que permitirían probar que efectivamente se desarrollaron. El plan de acción del programa de educación continuada debe constar por escrito y estar debidamente archivado para verificar su cumplimiento, de lo contrario estaría en la esfera subjetiva de los funcionarios del centro su existencia y desarrollo lo que sería casi imposible de probar. Un centro de conciliación organizado debe generar documentos que permitan tener una memoria institucional del mismo en especial si nos referimos a la educación continuada”.
En este punto, la parte actora sostiene en su demanda que no se dio la violación del precepto mencionado, ya que cumplió a cabalidad con los programas de educación continuada y que presentó no sólo los programas sino las actas de lo estudiado en cada reunión y de las personas que actuaron como instructores en las mismas, de todo lo cual no obra en el expediente prueba alguna, pues lo único que aparece es el oficio del 1º de febrero del 2004, suscrito por el Director del Centro de Conciliación y Arbitraje y dirigido al Director de Acceso a la Justicia del Ministerio del Interior, en el que le presenta “… el programa de Educación Continuada que llevará a cabo el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Corporación Colegio Nacional de Abogados “Conalbos”, Dirección Nacional, durante el primer semestre del presente año …”, programa que corresponde al año 2004 y no al 2003, que fue el exigido.
El cuarto cargo se refirió a la violación del artículo 1º, numeral 3, literal e) de la Resolución 18 del 2003, que establece para el centro de conciliación la obligación de contar con una estrategia de divulgación de los servicios que prestará, coherente con las condiciones socio culturales de la población y la tipología del conflicto.
La parte actora aduce que dio cumplimiento a la obligación en cuestión con la inserción en la parte inferior de la tarifa de honorarios profesionales expedida por Conalbos, con el aviso del directorio del edificio puesto en su entrada y con otros medios de publicidad, frente a lo cual el Ministerio consideró que se trató de una estrategia de divulgación “ … muy parroquial y sin coherencia sobre lo que se quiere dar a conocer a la población objeto, toda vez que no se evalúa la conveniencia y oportunidad de los medios utilizados …”, además de que no aportó prueba de su dicho, como tampoco lo hizo ante esta instancia judicial, con excepción de un volante[4] en el que “OFRECE SERVICIOS DE CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD”.
En el quinto cargo se le puso de presente al centro de conciliación de Conalbos que violó el artículo 14 de la Ley 640 del 2001 y el Decreto 30 de 2002, que establecen la obligación de registrar las actas y constancias de conciliación en debida forma, por cuanto el Ministerio encontró algunas inconsistencias referentes a la fecha de recibo de las constancias y registro de las actas, frente a lo cual la parte actora sostiene que tal incumplimiento no se le puede atribuir al centro sino a su directora, argumento que no es de recibo para la Sala, pues es evidente que el centro, como persona jurídica que es, tiene que cumplir con sus obligaciones por conducto de las personas naturales que lo dirigen y/o representan.
En el sexto cargo se le endilgó al centro de conciliación de Conalbos la violación del artículo 9º, parágrafo 2 de la Resolución 2 de 2001, contentiva de sus estatutos y según el cual “La designación que haga el centro de conciliación, para cada caso, se tendrá en cuenta la lista de conciliadores inscritos en el Centro, la designación será por orden alfabético y si un conciliador no acepta dentro de las 24 horas siguientes a su designación se nombrará el que le sigue en lista. Terminada la lista se empezará nuevamente por orden alfabético y teniendo en cuenta la especialidad de cada conciliador”.
Lo anterior, por cuanto el Ministerio encontró que la lista de conciliadores no estaba organizada por orden alfabético ni por especialidad, apreciación que se encuentra ajustada a la realidad, como se verifica al observar la lista de conciliadores que obra a folio 82 del cuaderno de antecedentes número 2.
Por último, en el séptimo cargo se dejó consignado que el centro de conciliación de Conalbos violó el numeral 3 del artículo 1º de la Resolución 18 del 2003, en cuanto no demostró que contaba con los recursos financieros suficientes para cumplir eficazmente con su función, circunstancia que reconoció el representante legal, cuando con oficio del 13 de agosto del 2003 envió la “Relación de Ingresos y Egresos del Centro de Conciliación y Arbitraje …, en el cual hay un pequeño déficit de cerca de $500.000 …”.
De todo lo expuesto la Sala concluye que los actos acusados mediante los cuales el Ministerio del Interior y de Justicia revocó la autorización de funcionamiento otorgada al Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de Conalbos se encuentran debidamente soportados tanto legal como probatoriamente, razón por la cual se despachan desfavorablemente los cargos de violación de los artículos 2º, 6º, 29 y 116 de la Constitución Política, 1º, numeral 3 de la Resolución 18 de 2003 del Ministerio del Interior y de Justicia; 13, numerales 3 y 4 y 14 de la Ley 640 del 2001; y 9º, parágrafo 2 de la Resolución 2 de 2001, quedando por analizar únicamente la posible violación del artículo 94 de la Ley 446 de 1998, que preceptúa:
“Artículo 94. Sanciones. El artículo 67 de la Ley 23 de 1991, quedará así:
"Artículo 67. La Dirección General de Prevención y Conciliación del Ministerio de Justicia y del Derecho una vez comprobada la infracción a la ley o a sus reglamentos, podrá imponer a los Centros de Conciliación, mediante resolución motivada cualquiera de las siguientes sanciones:
- a) Amonestación escrita;
- b) Multa hasta de doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, teniendo en cuenta la gravedad de la falta y la capacidad económica del Centro de Conciliación, a favor del Tesoro Público;
- c) Suspensión de la autorización de funcionamiento hasta por un término de seis (6) meses;
- d) Revocatoria de la autorización de funcionamiento.
“Parágrafo. Cuando a un Centro de Conciliación se le haya revocado la autorización de funcionamiento, sus representantes legales o administradores quedarán inhabilitados para solicitar nuevamente dicha autorización, por un término de cinco (5) años."
La norma anterior es clara cuando otorga al Ministerio de Justicia la facultad de imponer a los centros de conciliación que violen la ley o sus reglamentos cualquiera de las sanciones allí establecidas, lo cual en todos los casos deberá hacerlo, como es obvio, teniendo en cuenta la gravedad de las faltas, como lo hizo en este caso, en el que dadas las múltiples violaciones comprobadas optó por imponerle la más drástica al centro de conciliación de Conalbos, sin que éste hubiera logrado demostrar en esta etapa judicial que no había lugar a la misma o que había lugar a otra mas benévola.
En consecuencia, es procedente denegar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Presidenta
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2244 DEL 17 DE DICIEMBRE DEL 2003, “POR LA CUAL SE DECIDE LA INVESTIGACIÓN CONTRA EL CENTRO DE CONCILIACIÓN, ARBITRAJE Y AMIGABLE COMPOSICIÓN DE LA CORPORACIÓN NACIONAL DE ABOGADOS CONALBOS DIRECCIÓN NACIONAL”, EXPEDIDA POR EL VICEMINISTRO DE JUSTICIA / RESOLUCIÓN 166 DEL 6 DE FEBRERO DEL 2004, QUE CONFIRMÓ LA RESOLUCIÓN ANTES SEÑALADA AL RESOLVER EL RECURSO DE REPOSICIÓN / RESOLUCIÓN 765 DEL 19 DE MAYO DEL 2004, POR LA CUAL EL MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA CONFIRMÓ LA RESOLUCIÓN 166 DEL 2004.
[1] Folio 112 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos.
[2] Folio 95 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos.
[3] Folio 208 del cuaderno 3 de antecedentes administrativos.
[4] Folio 247 del cuaderno 3 de antecedentes aministrativos.
Publicado Por: junio 24, 2015