CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

 

Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 20001-23-31-000-2004-02400-01(AP)

 

Actor: GABRIEL ARRIETA CAMACHO

 

Demandado: SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL

 

 

Referencia: ACCION POPULAR

 

 

 

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del 28 de julio de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar por medio de la cual declaró probada la excepción de indebida legitimación de la causa por pasiva y negó las pretensiones de la demanda.

 

I. ANTECEDENTES

 

La acción.

 

El señor Gabriel Arrieta Camacho, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, solicitó la protección de los derechos e intereses colectivos de los habitantes de la Paz - Cesar relacionados con el ambiente sano, la seguridad y la salubridad pública, la existencia del equilibrio ecológico y los derechos de los consumidores y usuarios.

 

 

Indicó el actor que el matadero del municipio de la Paz - Cesar no cumple los requisitos mínimos de higiene según lo conceptuado por la Secretaría de Salud de ese Departamento; que sacrifica el ganado en el suelo, no cuenta con red de colgado, el personal que labora allí no posee la indumentaria requerida y el vertimiento de los residuos se hace a campo abierto; todo lo cual pone en peligro la salubridad pública de los habitantes del corregimiento que consumen la carne.

 

Con fundamento en lo anterior solicitó que se ordenara a la Secretaría de Salud Departamental el cierre inmediato del matadero municipal de la Paz y la imposición de una sanción al municipio por poner en riesgo la salud de todas las personas que consumen carne en esa población.

 

Solicitó también el pago del incentivo.

La defensa

 

La Secretaría de Salud Departamental guardó silencio.

 

La audiencia de pacto de cumplimiento

 

La audiencia especial de pacto de cumplimiento que prevé el artículo 27 de la ley 472 de 1998, se realizó el 7 de junio de 2005. Fue declarada  fallida en atención a la inasistencia de las partes.

 

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

 

El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia del 28 de julio de 2005, declaró probada de oficio la excepción de indebida legitimación por pasiva y negó las pretensiones de la demanda.

 

Consideró el Tribunal que de conformidad con lo preceptuado por la Ley 142 de 1994, corresponde al alcalde municipal directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial realizar directamente o a través de terceros la construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.

 

En ese sentido, estimó el a quo que si bien era cierto se logró demostrar que el matadero del municipio de la Paz no cumplía con los requisitos legales de sanidad y salubridad, no es a la Secretaría de Salud Departamental a la que le corresponde ejecutar las obras que se requieren para su mejoramiento sino al municipio que en el caso concreto no fue demandado.

 

III. IMPUGNACIÓN

 

El actor apeló la sentencia e hizo énfasis en que lo pretendido con la demanda no era la realización de obras para el funcionamiento adecuado del matadero sino que la Secretaría de Salud Departamental ordenara el cierre inmediato del establecimiento por no cumplir con los requisitos mínimos legales para su funcionamiento.

 

Aseveró que la demandada era la entidad responsable de garantizar los derechos colectivos de los consumidores de carne y por lo tanto la llamada a ejecutar las medidas que le ordena la Ley 9 de 1979 y los decretos reglamentarios 2278 de 1982, 1036 de 1991 y 2150 de 1995.

 

1. TRÁMITE EN LA SEGUNDA INSTANCIA

 

En proveído del 6 de septiembre de 2006 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.

 

Posteriormente, al advertir el Despacho del Magistrado Sustanciador que no fue vinculado al proceso el municipio de la Paz – Cesar y que por lo tanto, se habría incurrido en la causal de nulidad contemplada en el artículo 140, numeral 9, del C. P.C., se dispuso en el auto del 27 de febrero de 2009, ponerla en su conocimiento para que dentro de los 3 días siguientes a la notificación se manifestara o de lo contrario ésta quedaría saneada.

 

Surtida la notificación visible a folio 64 del expediente, el municipio no hizo manifestación alguna. (Folio 74)

 

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998 tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas.

 

Dicha acción busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos.

 

Con el ejercicio de la presente acción popular, el actor pretende la protección de los derechos e intereses colectivos a un ambiente sano, a la seguridad y la salubridad pública, la existencia del equilibrio ecológico, los derechos de los consumidores y usuarios que estima vulnerados por la Secretaría de Salud del Departamento del Cesar en lo que tiene que ver con la operación y funcionamiento del matadero del municipio de la Paz y el incumplimiento de las normas de salubridad para este tipo de establecimientos.

 

A juicio del actor, debe ordenarse a la demandada el cierre inmediato del matadero.

 

Conviene precisar el marco legal que regula el sistema oficial de inspección, vigilancia y control de carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos destinados para el consumo humano[1].

 

La normativa que regula el reglamento técnico a través del cual se crea el sistema oficial de inspección, vigilancia y control de carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos destinados para el consumo humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que deben cumplir en su desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación.

 

Según el artículo 78 de la Constitución Política la ley regulará el control de la calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad y serán responsables quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.

 

El documento CONPES 3376 de 2005 (5 de septiembre) [2] desarrolló la Política Nacional de Sanidad y de inocuidad de la cadena de carne bovina y leche y formuló directrices para cumplir los Acuerdos Internacionales sobre medidas sanitarias y fitosanitarias para mejorar la sanidad animal y vegetal suscritos por Colombia[3]. Priorizó el mejoramiento de los estatutos sanitarios de la carne y el fortalecimiento de las acciones de inspección, vigilancia y control con miras a minimizar los riesgos que puedan afectar su inocuidad por tratarse de un alimento fácilmente contaminable de alto riesgo para la salubridad pública.

 

Mientras se adopta el Plan Nacional de Salud Pública, el Decreto 415 de 2007 (15 de agosto) [4] dispuso como medida transitoria, en coordinación con las entidades territoriales, la implementación de los procedimientos administrativos, de recurso humano, financieros y logísticos necesarios para mejorar la sanidad animal y vegetal, evitando los riesgos a la salud pública.

 

Para asegurar la efectividad del sistema de vigilancia de alimentos y materias primas sin causar traumatismos en la industria ni desinformación en la ciudadanía en general, se adoptan medidas para reforzar la coordinación entre el INVIMA y las entidades territoriales, comoquiera que las mencionadas modificaciones en las competencias de vigilancia y control forman parte del fortalecimiento del sistema sanitario nacional.

 

El Decreto 1500 de 2007 (4 de mayo) [5] establece el reglamento técnico por medio del cual se crea el sistema oficial de inspección, vigilancia y control de la carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos, destinados al consumo humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación.

 

En lo esencial la normativa dispone:

 

Tiene aplicación en todo el territorio nacional a: (1) todas las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades en los eslabones de la cadena alimentaria de la carne, productos cárnicos comestibles y los derivados cárnicos destinados para el consumo humano, lo que comprende predios de producción primaria, transporte de animales a las plantas de beneficio, plantas de beneficio, plantas de desposte o desprese y plantas de derivados cárnicos procesados, transporte, almacenamiento y expendio de carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos, destinados al consumo humano; (2) las especies de animales domésticos, como búfalos domésticos cuya introducción haya sido autorizada al país por el Gobierno Nacional, bovinos, porcinos, caprinos, ovinos, aves de corral, conejos, equinos y otros, cuya carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos sean destinados al consumo humano. Excepto, los productos de la pesca, moluscos y bivalvos; y a (3) las especies silvestres nativas o exóticas cuya zoocría o caza comercial haya sido autorizada por el ICA y declaradas aptos para el consumo humano. (Artículo 2.°)

 

Para su funcionamiento, todo establecimiento debe inscribirse ante el INVIMA y solicitar visita de inspección para verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos. (Artículo 6°). Las plantas de beneficio, desposte, desprese y derivados cárnicos que se encuentren en funcionamiento al 4 de mayo de 2007 deben presentar al INVIMA simultáneamente, la solicitud de inscripción acompañada de un Plan Gradual de Cumplimiento[6] y las creadas con posterioridad deberán cumplir con todas las exigencias aquí establecidas. (Artículo 21.). La solicitud y el plan referenciado deben presentarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la publicación del acto administrativo que adopta el reglamento correspondiente. (Parágrafo 1°)

 

Las plantas de beneficio, desposte, desprese y derivados cárnicos que no se inscriban ante el Invima, y no presenten el plan gradual de cumplimiento dentro del término señalado en el presente artículo, no podrán desarrollar actividad alguna, y serán objeto de medidas sanitarias de seguridad y de los respectivos procesos sancionatorios. (Parágrafo 3.°)

 

De acuerdo con el resultado de la visita de inspección para verificar las condiciones sanitarias y evaluar el plan gradual de cumplimiento, el INVIMA, deberá establecer si se asigna o no autorización sanitaria condicionada que le permita funcionar durante el periodo de transición, mientras cumple la totalidad de dicho plan (Artículo 23). Vencido el plazo aprobado en el Plan de Cumplimiento se incluirá en la lista de establecimientos registrados. (Parágrafo 1.°)

 

Si el plan gradual de cumplimiento no fuere aprobado por el INVIMA, las plantas de beneficio, desprese, densote y derivados cárnicos tendrán un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la notificación del respectivo acto administrativo para presentar las correcciones respectivas y lograr su aprobación. Si no es corregido, no podrán desarrollar actividad alguna, y se les impondrán las sanciones del caso. Una vez hechas las correcciones tiene un plazo de dos (2) meses para aprobarlo o no. (Artículo 24).

 

Requisitos específicos de la inspección ante y post mortem.

 

Todos los animales o lotes de animales que ingresen a la planta de beneficio, serán sometidos a una inspección ante-mortem y sus partes, al final del proceso, serán objeto de una inspección post-mortem de acuerdo con los términos señalados en el presente capítulo.

 

1. La inspección ante-morten

 

La inspección ante-mortem la realizará el inspector oficial y los inspectores auxiliares para verificar las condiciones de todos los animales o lotes de animales según la especie, que ingresan a la planta de beneficio, respaldando la inspección post-mortem mediante la aplicación de una variedad específica de procedimientos y pruebas que tengan en cuenta el comportamiento, el porte y el aspecto, así como los síntomas de enfermedad del animal vivo.

 

1. Requisitos para su ingreso:

 

1. Identificar el animal o lotes de animales de acuerdo con lo dispuesto en la legislación sanitaria vigente.
2. Contar con la guía sanitaria de movilización, según la reglamentación expedida por el ICA para garantizar que en las plantas de beneficio de animales para consumo humano no se sacrifiquen animales provenientes de predios objeto de medidas sanitarias de control. Las especies silvestres nativas o exóticas deberán provenir de zoocriaderos o caza comercial que cuenten con licencia ambiental y el respectivo salvoconducto para su movilización. Para las aves de corral y otras especies, se exigirán los requisitos expedidos y regulados por el mencionado instituto.
3. Provenir de predios debidamente registrados y autorizados para la producción primaria y haber sido transportados en vehículos autorizados.
4. Estar vivos y sanos.
5. Cumplir con el período de ayuno de acuerdo con cada especie.
6. No deben ser sospechosos de padecer enfermedades zoonóticas, ni hacer parte de un grupo de animales con restricción de cuarentena o que tengan diagnóstico de portadores de enfermedades.

 

1. Criterios para realizar las actividades para el desarrollo de la inspección ante-mortem.

 

1. Oportunidad en el desarrollo de la inspección ante-mortem.
2. Verificación de la información recibida de la producción primaria.
3. Verificación de las condiciones sanitarias del animal mediante procedimientos y pruebas establecidas para cada especie.
4. Disponibilidad del registro de los resultados de la inspección ante-mortem para el personal que realiza la inspección postmortem.
5. El animal o lote de animales que en desarrollo de la inspección ante-mortem resulte sospechoso de padecer cualquier enfermedad que pueda ser causa para su decomiso parcial o total, se identificará claramente como tal, utilizando una marca de dicha condición que deberá mantenerse hasta la conclusión de la inspección post mortem.
6. El animal o lote de animales que en la inspección ante-mortem sean identificados como sospechosos, serán conducidos a observación hasta determinar su destino final. La autoridad sanitaria podrá disponer que un animal o lote de animales para consumo humano sea sometido a sacrificio bajo condiciones especiales.
7. El animal o lotes de animales decomisados como consecuencia de la inspección ante-mortem, deberán conservar la marca que los  identifique como tales hasta el momento de su inutilización, la cual sólo podrá ser removida por la autoridad sanitaria competente, quien controlará y supervisará las operaciones de destrucción, inutilización o desnaturalización a que haya lugar, así como su disposición final.
8. Los animales que incumplan los requisitos sanitarios, serán objeto de controles, procedimientos u operaciones especiales reglamentadas de manera que cumplan con los objetivos en materia de salud pública y sanidad animal.
9. Los resultados de la inspección ante-mortem y las categorías de dictamen a que hubiere lugar serán reglamentados por el Ministerio de la Protección Social.

 

Métodos humanitarios de sacrificio: Los animales deben ser sacrificados por métodos no crueles, que garanticen que estos queden sin sentido o conocimiento antes de ser sacrificados. El sacrifico debe ceñirse a las técnicas correctas de aplicación, evitando riesgos innecesarios para el operador y sufrimiento del animal y el método deberá ser autorizado por el INVIMA, de conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio de la Protección Social. Con el fin de preservar la libertad de culto, la única excepción permitida para el sacrificio sin insensibilización, será en el caso de que los rituales religiosos así lo requieran. Esta práctica deberá ser supervisada y aprobada por el INVIMA.

 

1. Inspección post mortem.

 

El inspector oficial y los inspectores auxiliares serán responsables de realizar la inspección post mortem de la canal y otras partes del animal que sea sacrificado en la planta de beneficio, las cuales podrán ser reinspeccionadas cuando el inspector oficial lo considere necesario.

 

 

1. Requisitos para el proceso en las plantas de beneficio:

 

1. Mantener un sistema para identificar la canal o lote, según la especie y todas las partes del animal, el cual se deberá mantener a lo largo de todo el proceso, para garantizar en cualquier etapa la identificación de todas las partes de un mismo animal de forma inmediata e inequívoca. Cuando la sangre se destine para consumo humano o para elaboración de medicamentos, deberá ser identificada de acuerdo con lo establecido en la reglamentación que para el efecto expedirá el Ministerio de la Protección Social para cada especie.
2. Contar con instalaciones, equipos y los utensilios necesarios en los puntos de inspección, para realizar la inspección post-mortem.
3. Disponer de un lugar exclusivo para manejo de canales retenidas y las partes del animal que requieran una inspección más detallada, antes de realizar el dictamen sobre inocuidad y aptitud, de manera que se evite la contaminación cruzada de otras canales y otras partes del animal.
4. Los demás que se reglamenten por el Ministerio de la Protección Social para el desarrollo de la inspección post-mortem.

 

 

 

1. B) Procedimientos, pruebas de inspección y el dictamen post-mortem.

 

1. El Ministerio de la Protección Social teniendo en cuenta los objetivos de salud pública, inocuidad alimentaria y la sanidad animal los reglamentará por especie.
2. El inspector oficial marcará las canales y las partes comestibles del animal con la leyenda «Aprobado» cuando sean aptas para consumo humano, la cual se mantendrá a lo largo de toda la cadena incluso en el expendio.
3. El inspector oficial marcará como «rechazado», las canales y las partes comestibles del animal cuando no sean aptas para el consumo humano y se dejará constancia de la causal del decomiso y su disposición final.
4. Cuando se dictaminen enfermedades de declaración obligatoria durante la inspección se deberá dar aviso inmediato a la autoridad competente nacional y enviar la información al productor primario, con el fin de lograr una mejora continua de la inocuidad del producto y la sanidad de los animales.

 

Destino final. El Ministerio de la Protección Social para cada una de las especies animales de que trata el presente decreto. En todos los casos está actividad será verificada por el INVIMA. (Artículo 31)

 

Reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios y de inocuidad de carne y productos cárnicos comestibles de las especies bovina y bufalina destinados para el consumo humano y las disposiciones para su beneficio, desposte, almacenamiento, comercialización, expendio, transporte, importación o exportación.

 

Por la Resolución 2905 de 2007 (22 de agosto) [7], el Ministerio de la Protección Social adoptó el reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios y de inocuidad de la carne y productos cárnicos comestibles de las especies bovina y bufalina destinados para el consumo humano y las disposiciones para su beneficio, desposte, almacenamiento, comercialización, expendio, transporte, importación o exportación.

 

Son estándares de ejecución sanitaria de la planta de beneficio:

 

1. Localización y accesos.
2. Diseño y construcción.
3. Sistemas de drenajes.
4. Ventilación.
5. Iluminación.
6. Instalaciones sanitarias.
7. Control integrado de Plagas.
8. Manejo de residuos líquidos y sólidos.
9. Calidad del agua.
10. Operaciones sanitarias.
11. Personal manipulador.
12. Instalaciones, equipos y utensilios. (Artículo 4.°)

 

Son requisitos exigibles a las instalaciones, equipos y utensilios de las áreas en las plantas de beneficio:

 

1. Área de ingreso
2. Área de corrales
3. Área de sacrificio y faenado
   • Área de insensibilización y sangría.
   • Área intermedio de procesamiento.
   • Área de terminación o salida
4. Área de refrigeración y congelación.
5. Área de desposte.
6. Área de despacho.
7. Otras instalaciones.

 

Procedimientos Operativos Estandarizados de Saneamiento –POES

 

Cada establecimiento debe desarrollar e implementar los POES para reducir al máximo la contaminación directa o indirecta de la carne y los productos cárnicos comestibles, asegurando la limpieza y desinfección las instalaciones y los equipos, antes de dar comienzo a las operaciones y durante éstas. (Artículo 29)

 

Para su desarrollo e implementación se debe tener en cuenta lo siguiente:

 

1.     La descripción de todos los procedimientos que se llevan a cabo diariamente, antes y durante las operaciones, los cuales deben ser suficientes para evitar la contaminación o adulteración directa de los productos, clasificándoles como operativo o preoperativo y contendrá las indicaciones para la limpieza y desinfección de las superficies de contacto con alimentos existentes en las instalaciones, equipos y utensilios.
   2. Tendrán fecha y firma de la persona con mayor autoridad en el sitio o la de un funcionario de alto nivel en el establecimiento y la fecha y firma de inicie de su implementación y el momento en que se efectúe cualquier modificación de los mismos.
   3. La especificación de la frecuencia con que cada procedimiento debe llevarse a cabo e identificar a los responsables de la implementación y la conservación de dichos procedimientos. (Artículo 30).

 

Se llevarán a cabo así: (1) los procedimientos pre-operativos se realizarán antes de comenzar las operaciones en el establecimiento. (2) Los demás procedimientos se llevarán a cabo con las frecuencias especificadas. (3) Todo establecimiento monitoreará diariamente la implementación de tales procedimientos. (4) Cada establecimiento deberá recurrir a métodos directos o muestreo para la verificación microbiológica de los POES. (Artículo 31)

 

Incumplimiento del estándar. En cuanto a los estándares de desempeño el INVIMA adelantará las siguientes acciones:

 

1.     Solicitar a la planta de beneficio que tome las medidas necesarias para cumplir con el estándar de desempeño.
2.    Recepcionar dentro de los treinta (30) días siguientes a la anterior solicitud, un plan de cumplimiento con las medidas correctivas presentado por la planta de beneficio.
3.     Iniciar el muestreo de la segunda serie de pruebas para el producto y si la planta de beneficio falla nuevamente en el cumplimiento del estándar en esta serie, solicitar reevaluar su plan de sistema de análisis peligrosos y puntos críticos de control –HACCP y tomar las medidas correctivas.
4.     Iniciar otra serie de pruebas para el producto, inmediatamente después de que la planta de beneficio concluya con sus medidas correctivas y preventivas o en un plazo de sesenta (60) días contados a partir de la conclusión de la toma de muestras para la primera serie.
5.     Iniciar el muestreo de la tercera serie de pruebas para el producto después de que la planta concluya con sus medidas correctivas y preventivas o dentro del plazo de noventa (90) días después de haber finalizado la toma de muestras para la segunda serie.
6.     Imponer las medidas sanitarias y demás a que hubiere lugar si la planta falla nuevamente en el cumplimiento del estándar. (Artículo 53)

 

El INVIMA adoptará los manuales correspondientes a las actividades, procedimientos y requerimientos necesarios para determinar el cumplimiento de los requisitos establecidos para el estándar de desempeño de Salmonella. (Parágrafo).

 

En la circular DG100-004-08 de 2008 (4 de enero) el Director General del INVIMA comunicó a los Gobernadores y Alcaldes el siguiente cronograma para aplicar esta normativa:

 

ACTIVIDAD	FECHA
1. Entrada en vigencia del Decreto 1500 y la Resolución 2905 reglamento carne bovina (infraestructura, procedimientos operativos, control de medicamentos, control de patógenos, actividades de higiene)	27 de agosto de 2007
2. Expedición por parte del INVIMA de la Resolución 2007018119 con la guía para la presentación de Plan Gradual de Cumplimiento y los procesos de inscripción, Autorización sanitaria y Registro de estos establecimientos	28 de agosto de 2007
3. Inscripción y presentación del Plan Gradual de Cumplimiento (PGC) ante el INVIMA: Oficina central en Bogotá o en las oficinas de grupo de trabajo territorial (Bogotá, Barranquilla, Montería, Medellín, Bucaramanga, Cali, Neiva y Villavicencio) QUIEN NO PRESENTE EL PGC SE ENTIENDE QUE NO ESTÁ INTERESADO EN PERTENECER AL SISTEMA OFICIAL DE PLANTA DE BENEFICIO Y POR LO TANTO NO PODRÁ OPERAR.	Hasta el 27 de febrero de 2008
4. Aprobación del Plan Gradual de Cumplimiento (PGC): El INVIMA aprobará el Plan Gradual de cumplimiento durante los seis meses siguientes a la presentación del mismo, prorrogables por seis meses más, para lo cual se requerirá visita del INVIMA a cada una de las plantas con el objeto de otorgar la autorización de funcionamiento y la comercialización de la carne para mercado local, nacional o de exportación	Máximo 27 de agosto de 2008 y 27 de febrero de 2009.

 

Mediante el Decreto 559 de 2008 (26 de febrero) [8] se modificaron los artículos 20 y 21 del Decreto 1500 de 2007 en cuanto dispuso que las plantas de beneficio, desposte y desprese de las especies bovinas, bufalina, porcina, y aves de corral que se encuentran en funcionamiento al 27 de agosto de 2007 deberá realizar ante el INVIMA la inscripción el 30 de mayo de 2008 y como plazo máximo el 31 de julio de este año.

 

Conviene aclarar que para el año 2005, cuando se surtió la primera instancia del proceso, aún no habían entrando en vigencia la Ley 1122, el Decreto 1500 y la Resolución 2905 de 2007, normas éstas que crean el sistema Oficial de inspección, vigilancia y control de carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos destinados al consumo humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que deben cumplir en su desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación.

 

En esas condiciones, los trámites tendientes a obtener autorización sanitaria y registro de los establecimientos de beneficio se guiarán por la normativa aplicable para ese momento, es decir el Decreto 2278 de 1982.

 

Lo probado en el proceso.

 

A folios 1 y 2 del expediente aparece un oficio suscrito por el Secretario de Salud Departamental, en respuesta a la petición presentada por el actor, en donde se le informa sobre la inspección técnico ocular que se realizó a los 25 mataderos públicos municipales del Departamento del Cesar, encontrando que en el municipio de la Paz, sacrifican los animales en el suelo, no cuentan con una red de colgado, el personal no cuenta con indumentaria adecuada, los residuos líquidos se vierten en el alcantarillado y los residuos sólidos se vierten a campo abierto, es decir, no tiene el matadero las condiciones mínimas de higiene.

 

A folio 42 obra una certificación expedida por el funcionario delegado para asuntos jurídicos de la Secretaría de Salud Departamental del Cesar donde manifiesta que el matadero del municipio de la Paz – Cesar no cumple con los requisitos establecidos en el estatuto orgánico del sistema general social en salud, ni en el Decreto 2278 de 1982.

 

Para la Sala, esta prueba resulta suficiente para demostrar la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el ambiente sano, la seguridad y la salubridad pública, la existencia del equilibrio ecológico y los derechos de los consumidores y usuarios con relación al no cumplimiento de los requisitos sanitarios en el matadero del municipio de la Paz.

 

La responsabilidad del Municipio de La Paz en la vulneración de los derechos colectivos.

 

El fallo de primera instancia declaró probada de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva por cuanto el llamado a responder por la vulneración de los derechos colectivos no es la Secretaría de Salud Departamental sino el municipio de la Paz que no fue demandado.

 

En esta instancia se ordenó la notificación al ente territorial porque es éste el encargado de ejercer la vigilancia y el control en materia de agua potable y saneamiento ambiental.

 

Así lo dispuso el artículo 2 de la Ley 60 de 1993:

 

“ARTICULO 2 COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a la ley, a las normas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales así:

1...

2...

3. En el sector de agua potable y saneamiento básico, asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano, y saneamiento básico rural, directamente o en asociación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, o mediante contratación con personas privadas o comunitarias. Ejercer la vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos públicos o privados; así como ejercer la vigilancia y control del saneamiento ambiental, y de los factores de riesgo del consumo, las cuales podrán realizarse en coordinación con otros municipios y con el departamento.” (negrillas y subrayas fuera del texto original)

 

Del acervo probatorio se puede concluir claramente la responsabilidad del municipio de la Paz como encargado de ejercer el control y la vigilancia sobre el funcionamiento del matadero municipal.

 

Para la Sala se encuentra probado que la actividad de faenado que se desarrolla en el municipio de la Paz – Cesar no se ajusta al contenido de la normatividad aplicable a la época de los hechos como pasa a explicarse a continuación:

 

En desarrollo del artículo 78 de la Constitución Nacional, el Decreto 2278 de 1982 reglamentó parcialmente el Título V de la Ley 9.^a de 1979 en cuanto al sacrificio de animales de abasto público para el consumo humano, procesamiento, transporte y comercialización de su carne. Entre otros aspectos, desarrolla sus elementos básicos y las características esenciales de sus dependencias. El Decreto 1036 de 1991, subrogó el Capítulo 1.° del Decreto 2278 de 1982, y en sus artículos 31 y siguientes clasificó los mataderos como clase I, II, III, IV, y Mínima, según su capacidad de sacrificio, disponibilidades técnicas y de dotación fijándoles como requisito disponer de determinadas áreas, dependencias y equipos.

 

No obra en el expediente prueba que permita asegurar el cumplimiento de la norma respecto de la ubicación y estructura de los corrales. Nada se dijo en el material probatorio sobre las zonas de almacenamiento. No se probó que los mataderos contaran con recipientes de almacenamiento y transporte de vísceras rojas y blancas y escalado de porcinos, detergentes y desinfectantes en cantidad suficiente a la unidad sanitaria y el sistema para el calentamiento de agua. No se observa que el municipio haya tomado las medidas que contengan la acumulación de desechos, hedores, proliferación de vectores producto del vertimiento de desechos sólidos y líquidos a las fuentes hídricas del sector. No se probó que se realizaron los controles ante y post mortem.

 

En este orden de ideas, es claro que la responsabilidad atribuida al municipio de la Paz se origina en el incumplimiento de las funciones de vigilancia y control a los establecimientos que se dedican a la comercialización de productos cárnicos, sean estos de origen privado o público, como lo establece la precitada Ley 60 de 1993.

 

Adicionalmente, se probó que el matadero no reúne los requisitos mínimos de higiene; su estructura no es acorde con la requerida y el mantenimiento de sus fluidos líquidos y sólidos no recibe el tratamiento adecuado. Esta situación vulnera abiertamente los derechos colectivos invocados por el actor.

 

Lo anterior impone a la Sala revocar la sentencia apelada comoquiera que han sido vulnerados los derechos colectivos a un ambiente sano, a la seguridad y la salubridad pública, la existencia del equilibrio ecológico y los derechos de los consumidores y usuarios por parte del municipio de la Paz – Cesar.

 

La inasistencia de las partes a la audiencia de pacto de cumplimiento.

 

Al respecto, el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 dispone que la inasistencia de los funcionarios competentes a la audiencia de pacto de cumplimiento genera causal de mala conducta, la cual es sancionable con destitución del cargo.

 

En ese orden de ideas, comoquiera que la parte demandada no asistió a la mencionada audiencia se compulsarán copias a la Procuraduría General de la Nación para que adelante la investigación que considere pertinente.

 

Por otra parte, se instará al Tribunal para que en adelante aplique las sanciones correspondientes que prevé la ley por la inasistencia de la parte actora a la audiencia de pacto de cumplimiento.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

 

FALLA

 

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 28 de julio de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y, en su lugar:

 

AMPÁRANSE los derechos colectivos al ambiente sano, a la seguridad y la salubridad pública, a la existencia del equilibrio ecológico y los derechos de los consumidores y usuarios.

 

SEGUNDO: ORDÉNASE al alcalde del municipio de La Paz - Cesar que en un plazo de tres (3) meses siguientes a la notificación del presente fallo, adopte las siguientes medidas:

 

2.1. Adelante las medidas necesarias para la adaptación de la infraestructura del matadero a lo dispuesto por el Decreto 1500 de 2007 y la Resolución 2905 de 2007.

 

 

2.2. En asocio con la Corporación Autónoma del Cesar formulen un plan de manejo de los residuos sólidos y líquidos y ejecuten las acciones sanitarias y de descontaminación que se requieran para evitar riesgos a la salud de los habitantes hasta cuando funcionen eficazmente el sistema de tratamiento de residuos sólidos y líquidos, para evitar su vertimiento directo al alcantarillado y para el almacenamiento adecuado de estiércol que cese la proliferación de plagas y malos olores.

 

 

2.3. Adapte el depósito para decomisos de tal forma que no se propaguen malos olores ni se atraigan insectos, roedores y otras plagas e implemente constantemente el uso de plaguicidas, insecticidas  y desinfectantes que contrarresten la proliferación de plagas en el matadero.

 

 

2.4 Por conducto de la Secretaría de Salud efectúe una campaña de educación sanitaria que instruya a los funcionarios del matadero sobre las pautas que deben observar para realizar correctamente el tratamiento de desechos, alimentos y basuras, para evitar enfermedades y riesgos a la salud, principalmente de la población.

 

 

2.5 Por conducto de la Secretaría de Salud realice programas de fumigación de plagas en el sector del matadero para contrarrestar los efectos de insectos y roedores.

 

 

2.6 Implemente un reglamento de trabajo y programas de salud ocupacional incluyendo medicina preventiva y saneamiento básico y protocolos higiénico-sanitarios para cada una de las actividades y procesos propios del matadero.

 

 

2.7 Provea de dotación técnica y de carnés de manipulación de alimentos a todos los operarios del matadero.

 

 

TERCERO: CONFÓRMASE el Comité para la Verificación del Cumplimiento de la Sentencia con el Tribunal Administrativo del Cesar, el Personero Municipal, Delegados de la Defensoría del Pueblo, la Secretaría de Salud del Cesar y la Corporación Autónoma Regional del Cesar y el actor.

 

 

CUARTO: RECONÓCESE al actor el incentivo en cuantía de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

 

 

QUINTO: COMPÚLSENSE copias a la Procuraduría General de la Nación para que adelante la investigación que considere pertinente por la inasistencia de la entidad demandada a la audiencia de pacto de cumplimiento.

 

 

SEXTO: ÍNSTASE al Tribunal para que en adelante sancione la inasistencia de la parte actora a la audiencia de pacto de cumplimiento.

 

 

SÉPTIMO: Comuníquese  esta decisión a las partes y envíese el expediente al Tribunal de origen.

 

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera en la sesión de la fecha.

 

 

 

 

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO        RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidenta

 

 

 

 

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN                      MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

 

 

 

 

[1] La Sección Primera en sentencia del 6 de marzo de 2008 con ponencia del Doctor CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, ya había tenido la oportunidad de realizar un estudio pormenorizado de esta normativa. Al respecto ver expediente 2005-495-01. Actor: Uldarico Tejada Montaño.

[2] Política sanitaria y de inocuidad para las cadenas de carne bovina y de leche. Diario Oficial 46618 de 2007 (4 de mayo)

[3] Acuerdo sobre medidas sanitarias y fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio– OMC aprobado por la Ley 170 de 1994; Decisión Andina 515 de 2002 por el cual se adopta el sistema de sanidad agropecuaria, publicada en la Gaceta Oficial; Decisión 562 de 2003 (25 de junio) por el cual se dictan directrices para la elaboración, adopción y aplicación de reglamentos técnicos en los países miembros de la Comunidad Andina y a nivel comunitario, publicado en la Gaceta Oficial.

[4] «Por el cual se adopta una medida transitoria en materia de salud pública» Diario Oficial 46543 de 2007 (15 de febrero)

[5] Por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos, destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación. Dicho reglamento fue notificado a la Organización Mundial del Comercio mediante documento identificado con las signaturas G/TBT/COL/82 de 2006 (22 de diciembre) y G/5PS/N/COL/125 de 2007 (3 de enero).

 

[6] Plan gradual de cumplimiento: Documento técnico presentado por los propietarios, tenedores u operadores de predios de producción primaria, plantas de beneficio, desposte o desprese y de derivados cárnicos, en el cual se especifica el nivel sanitario actual de cumplimiento frente a las disposiciones de este decreto y sus reglamentaciones y los compromisos para realizar acciones que permitan lograr el cumplimiento total de la normatividad sanitaria durante el período de transición. Este documento debe ser presentado siguiendo los lineamientos que establece el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, y el Instituto Nacional de Vigilancia de Alimentos y Medicamentos, Invima, según su competencia, el cual debe ser aprobado por estas y será utilizado como instrumento de seguimiento para vigilancia y control.

[7] Por el cual se establece el reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios y de inocuidad de la carne y productos cárnicos comestibles de las especies bovina y bufalina destinados para el consumo humano y las disposiciones para su beneficio, desposte, almacenamiento, comercialización, expendio, transporte, importación o exportación.

[8] «Por el cual se modifican los artículo 20 y 21 del Decreto 1500 de 2007». Diario Oficial 46914 de 2008 (26 de febrero)