CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION B

 

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

 

Bogotá, D.C. diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2010-01218-01(AC)

 

Actor: ISIDORA CABALLERO ROLON

 

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA - FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA

 

 

 

Se decide la impugnación del fallo de primera instancia de 11 de octubre de 2010 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante el cual DENEGÓ improcedente de tutela presentada por la señora Isidora Caballero Rolón contra el Tribunal Administrativo de Magdalena .

ANTECEDENTES

 

Solicitud y pretensiones

 

La señora Isidora Caballero Rolón, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela solicitó que se protegieran los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la salud, al debido proceso, al trabajo, acceso a la administración de justicia e igualdad que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Magdalena por cuanto en su sentir en el fallo de 21 de abril de 2010, dictado en el proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 47001233100120020105701, no se interpretaron correctamente las normas que facultaban al Alcalde  Mayor del Distrito Turístico y Cultural e Histórico para adelantar el proceso de reestructuración de la planta de personal del Departamento Administrativo de Salud y la conformación y puesta en marcha de la Empresa Social del Estado Distrital. En consecuencia pidió que se revoque el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Magdalena, por medio del cual se revocó la sentencia de  14 de enero de 2008, proferida por el Juzgado Séptimo  Administrativo del Circuito de Santa Marta.

Hechos y consideraciones.

 

Indicó la actora que junto a otros ex empleados del Departamento Administrativo de Salud presentó demanda en ejercicio la acción de nulidad y restablecimiento de derecho en contra de el Distrito  de Santa Marta ante el Juzgado Séptimo  Administrativo del Circuito de Santa Marta, con el fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos: i) Acuerdo No. 005 de 3 de marzo de 2002 ( literales a, b, c, d, y f del artículo 1°) por Medio del cual se le concedieron facultades al Alcalde Mayor del Distrito de Santa Marta, para determinar la estructura administrativa, modificar la planta de personal, establecer el nuevo  plan de cargos del Departamento Administrativo de Salud Distrital de Santa Marta y conformar   la Empresa Social del Estado Distrital, encargada de la prestación de Salud; ii) Decreto 170 de 7 de junio de 2002 (artículos 1, 2, 3 y 4), por medio del cual se aprueba una modificación a la planta de cargos del Departamento Administrativo de Salud Distrital de Santa Marta; iii) Resoluciones 583 proferida por el Director del Departamento Administrativo de Salud Distrital, por medio de la cual se establece la incorporación de un personal a la planta de cargos de la entidad. (fls. 28 a 56 del cuaderno anexo).

 

A título de restablecimiento solicitó  su reintegro al cargo que venia desempeñando, o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración;  el reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones y demás factores de remuneración que a dicho cargo o al que haga  sus veces corresponda, durante todo el tiempo  que permanezca  desvinculado del servicio con el respectivo incremento  desde su retiro hasta su reintegro.

 

Señaló la tutelante que el proceso fue tramitado por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, quien mediante sentencia proferida el 14  de enero de 2008, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; dicha decisión, fue apelada por el apoderado del Ente Territorial acusado.

 

El Tribunal Administrativo de Magdalena, resolvió la apelación y mediante sentencia de 21 de abril de 2010  ( fls. 558 a 575 del cuaderno anexo) revocó la providencia proferida por el A quo y en su lugar negó las pretensiones de la demanda.

 

Del fallo dictado en segunda instancia en el proceso ordinario se destaca que:

 

En atención a pronunciamientos del Consejo de Estado, los Concejos Municipales y Distritales pueden habilitar de manera extraordinaria a los alcaldes de precisas facultades pro tempore, para determinar la estructura administrativa de las entidades de nivel territorial, delegación que no es prohibida por la ley ni la Constitución.

 

Las atribuciones consagradas en el Acuerdo N° 005 de 2002 cumplen con el requisito de la precisión en su otorgamiento, toda vez que definió las materias objeto de delegación, señalando al mismo tiempo sus objetivos: realizar modificaciones y ajustes para poner en marcha esa entidad como Empresa Social del Estado del orden Distrital, las cuales fueron ajustadas al ordenamiento jurídico.

 

La tutelante argumentó su  solicitud de amparo señalando que el Tribunal Administrativo del Magdalena, incurrió en una decisión constitucionalmente ilegitima, por cuanto no se observó en el caso plateado que:

 

1. Se violó el principio de la separación de funciones cuando se entregó al Alcalde Distrital, competencias ordinarias del Concejo Distrital en materia de restructuración de la Administración, ii) no se tuvo en cuenta que facultar al Alcalde de manera general para determinar los requisitos y funciones de los cargos públicos y establecer la escala salarial, controvierte las normas constitucionales y legales, pues aquel sólo puede instituir funciones especiales a los empleados de sus dependencias mas no funciones generales las cuales están reservadas al acuerdo respectivo, iii) de conformidad con la Ley 344 de 1996 está prohibida la delegación de competencias para reorganizar e iniciar las acciones legales orientadas a poner en marcha las Empresas Sociales del Estado, cuando en atención a la Ley 100 de 1993, se prestan servicios en forma directa en el sector salud.

Contestación de la parte accionada.

 

Mediante el auto de 7 de octubre de 2010 se notificó a la parte accionada y se puso en conocimiento la admisión de la demanda de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso (fl. 25).

 

El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante escrito visible a folios  30 a 48,  manifestó frente a los hechos de la demanda que en el libelo de amparo no se explica porqué razón se considera que el asunto posee relevancia constitucional, pues carece de argumentación y en los hechos narrados no se infiere tal requisito. Respecto de la inmediatez, se tiene que la accionante dejó transcurrir un plazo de más de 5 meses entre la fecha de la sentencia de segunda instancia y la acción de tutela, el cual no resulta proporcional ni razonable.

 

El Tribunal resaltó, que la parte actora no identifica razonablemente los hechos que generaron la supuesta vulneración de los derechos invocados, y tampoco se observa que haya imputado a la sentencia cuestionada alguna irregularidad procesal que repercuta en la decisión de segunda instancia, más aun cuando cuenta con otro mecanismo de defensa judicial como es el recurso extraordinario de revisión, que es el único medio capaz de establecer si la sentencia cuestionada en realidad no se ajusta al ordenamiento jurídico.

 

Destacó el Tribunal  que en la providencia atacada no se incurrió en defecto orgánico alguno, pues la Corporación Judicial que la expidió es competente para resolver el asunto, igualmente no existe defecto fáctico, por cuanto aquella se encuentra soportada en pruebas legales, regular y oportunamente allegadas al proceso, no se observa defecto material ni sustantivo, pues se aplicaron a cabalidad las normas pertinentes y se efectuó un análisis jurisprudencial adecuado al caso, tampoco se demuestra error inducido ni violación directa de la Constitución pues la decisión cuestionada es una clara manifestación del principio de independencia y autonomía funcional en la interpretación y aplicación del derecho.

 

El Distrito de Santa Marta, por medio de apoderado, presentó contestación a la solicitud de tutela. Señaló que la presente acción no es procedente como quiera que el asunto expuesto por la actora no se encuentra en aquellas situaciones que la misma Corte Constitucional ha establecido para que proceda la tutela contra providencia judicial. ( fls. 63 a 68)

 

La Providencia Impugnada.

 

La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 11 de octubre  de 2010, denegó por improcedente la solicitud de tutela.

 

Sostuvo el A quo que por tratarse de un asunto en el cual se controvierte una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, la acción de tutela es improcedente en los términos expresados por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, pronunciamiento del cual se predica la cosa juzgada constitucional y que ha sido reiterado en varias oportunidades por la Sala Plena del Consejo de Estado.

 

Agregó que, no obstante, ha admitido la procedencia eventual de  la acción de tutela contra providencias judiciales cuando con éstas se vulnere de manera ostensible el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, derecho que en el presente caso no encontró vulnerado.

 

La impugnación.

 

La actora impugna la decisión de primera  instancia reiterando los argumentos expuestos en la demanda que en síntesis, pretenden obtener la revocatoria de la sentencia de 21 de abril de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena , por la vulneración de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la salud, al debido proceso, al trabajo, acceso a la administración de justicia e igualdad  ( fls. 1001 y  113 a 115).

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

 

Generalidades de la acción de tutela

 

Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.

 

La acción de tutela contra decisiones judiciales.

 

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

 

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, es el principio que inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

 

De ahí que salvo eventos sumamente excepcionales, la acción de tutela contra decisiones judiciales es improcedente, en razón a que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones. Además, porque el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia son órganos de cierre de sus respectivas jurisdicciones, de modo que sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables.

 

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, indicando que ésta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (1) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y, (4) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

 

Esta doctrina constitucional ha sido precisada y reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las cuales se encuentran las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.

 

En la referida sentencia SU-1184 de 2001, la Corte Constitucional precisó el ámbito de la vía de hecho por defecto fáctico y señaló que la violación al debido proceso ha de ser grave porque el juez de tutela tiene el deber de respetar, en el  mayor grado posible, la valoración que del material probatorio hace el juez natural.

 

De ahí que se fijaron las siguientes pautas para constituir el anterior defecto:

 

“cuando se omite la práctica o consideración de pruebas decisivas[1], las pruebas existentes se valoran de manera contra-evidente[2], se consideran pruebas inadmisibles[3] o cuando la valoración resulta abiertamente contraria a los postulados constitucionales. Empero, tal como lo sostuvo la Corporación en la sentencia T-025 de 2001[4], las pruebas omitidas o valoradas indebidamente, “deben tener la capacidad inequívoca de modificar el sentido del fallo”, de suerte que si las pruebas en cuestión no son determinantes para la decisión, al juez de tutela le está vedado entrar a analizar la valoración que de ellas hizo el juez”.

 

Y en la sentencia SU -159 de 2002 se dijo:

 

“Finalmente, la Corte debe advertir, en concordancia con su propia jurisprudencia, que sólo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”[5].

 

En otros de los apartes de la sentencia anterior, se efectúa la distinción entre el debido proceso de alcance constitucional del simplemente legal para referir que el primero de ellos comprende no solamente las garantías previstas en el artículo 29 de la C.P. sino agrupa todos los derechos constitucionales fundamentales:

 

“El constituyente no abordó todas las posibles violaciones al debido proceso, de carácter legal, si no sólo aquellos elementos que forman parte del ámbito de protección constitucional”.

 

El ámbito del debido proceso constitucional acorde a la referida sentencia, comprende “las formalidades legales esenciales”. En ese sentido, se adujo que correspondía al juez constitucional examinar si a pesar de la irregularidad que presente una prueba, pueden subsistir otras con fundamento en las cuales pudo adoptarse la decisión; vale decir, siempre que no haya sido determinante para la misma, a la prueba irregular se le resta importancia.

 

Igualmente aplicando los estrictos términos del artículo 86 de la C.P., es pertinente examinar la procedencia de la acción de tutela cuando aún existiendo medios de defensa judicial, aquélla se utilice como MECANISMO TRANSITORIO para evitar un perjuicio irremediable.

 

La evolución jurisprudencial, condujo a proferir la sentencia C-590/05, en la cual la Corte Constitucional resaltó el carácter sumamente excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de forma protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.  La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la anterior providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.

 

En otro aparte la mencionada decisión, precisó:

 

“…22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales…”.

 

En ese orden, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de establecer si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional  o si la misma no alcanza a vulnerar tales derechos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

 

Tales presupuestos son: (a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional: lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (b) Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable: señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (c)  Que se cumpla el requisito de la inmediatez: es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.  (d) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora: con fundamento en este presupuesto, se precisa que la irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad; la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. (e). Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible: indica la Corte que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. (f). Que no se trate de sentencias de tutela: lo anterior se justifica bajo el riguroso proceso de selección que hace la Corporación.

 

Igualmente, bajo el rótulo de las CAUSALES DE PROCEDIBILIDAD se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales, superando la noción de VÍA DE HECHO por la de DECISIÓN ILEGÍTIMA con la finalidad de resaltar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.

 

Al respecto, indica los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga: (a) Defecto orgánico: que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia (b) Defecto procedimental absoluto: que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. (c) Defecto fáctico: que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. (d) Defecto material o sustantivo: como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. (e) Error inducido: que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. (f)  Decisión sin motivación: que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. (g) Desconocimiento del precedente: según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado (h) Violación directa de la Constitución: procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

 

La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional respecto de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, no porque considere que deba seguir estrictamente sus criterios interpretativos, sino por otras importantes razones:

 

La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado Social de Derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de “cualquier autoridad pública” (C. P. artículo 86) incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos y sus respectivos órganos de cierre.

 

En segundo lugar, se trae a colación la jurisprudencia constitucional respecto de la tutela contra decisiones judiciales por cuanto muestra que ha sido la misma jurisdicción constitucional la que se ha encargado de destacar, que si bien la acción resulta procedente, ella es absolutamente excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico.

 

Finalmente, estima la Sala que la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

 

Análisis del caso concreto

 

Al analizar los argumentos expuestos por la accionante en el escrito de tutela, observa la Sala que en síntesis se plantea un defecto sustantivo, por errónea interpretación de la normatividad aplicable al caso particular y concreto, contra la providencia dictada por el  Tribunal Administrativo de Magdalena dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto consideró que era indelegable por parte del Concejo Distrital la facultad para modificar la estructura de la administración y la facultad para reorganizar e iniciar las acciones legales orientadas a poner en marcha las Empresas Sociales del Estado.

 

En este orden, el problema jurídico se contrae a determinar si el Juez de segunda instancia en el fallo proferido en el proceso de acción  de nulidad y restablecimiento del derecho No. 47001233100320020105701 incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo  al interpretar erróneamente la normatividad aplicable al caso concreto  y por ende vulnero los derechos fundamentales invocados por la actora.

 

Previo a cualquier análisis, debe la Sala señalar en primer lugar, que acogiendo la tesis reiterada por la jurisprudencia, la acción de tutela no puede constituirse en un mecanismo en el que se sometan a debate aspectos que son  propios de definir por el juez ordinario y no el juez constitucional.

 

La Sala debe reiterar en esta ocasión, los argumentos expuestos en la sentencia de tutela de 9 de diciembre de 2010 dictada dentro del proceso radicado con el número 11001031500020100120500, los cuales se realizaron con ocasión al estudio de la solicitud de tutela de la señora Marta Josefina Fernández González[6], quien fungía junto con la señora Isidora Caballero Rolón y otros como parte actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se profirió el fallo acusado.

 

“Para esta Corporación es claro que no tienen asidero alguno de los cargos presentados por la demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, y al contrario los argumentos esgrimidos por aquel juzgador no sólo resultan coherentes con la normatividad vigente sino también con la jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo.

 

Así, de conformidad con el artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital puede “Autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”.

 

Ahora bien, teniendo presente que dentro de las múltiples funciones que la Constitución otorgó en el mencionado artículo a los Concejos Municipales y Distritales, se encuentran las descritas en el numeral 6 del referido artículo superior, a saber, “determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias” así como “las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos” y “crear a iniciativa del alcalde establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”, es fácil concluir que este tipo de potestades si puede ser entregada por el Consejo distrital al alcalde distrital, más aún cuando este último de conformidad con el artículo 315 numeral 7 de la Constitución Política quien une dentro de sus funciones inherentes así como señalarle función especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes, tal y como ocurrió en este caso.

 

En este orden de ideas, teniendo presente que el mencionado Acuerdo Distrital concedió facultades al alcalde del distrito de Santa Marta para determinar la estructura administrativa, modificar la planta de personal, establece el nuevo plan de cargos del departamento administrativo de salud distrital y la conformación y puesta en marcha de la empresa social del estado distrital, debe observarse que dichas entidades de salud al tenor de los artículos 194 y 197 de la Ley 100 de 1993 constituye una categoría especial de entidad pública descentralizada creada por la ley, las asambleas o los consejos según el caso, las cuales hacen parte de la estructura de la administración municipal y en consecuencia pueden ser suprimidas o fusionadas con otras entidades de la administración y modificados suprimidos o creados los empleados de dicha dependencia, en atención a la facultad pro tempore que para esos efectos puede ser otorgada al alcalde por el consejo respectivo, de conformidad con el artículo 91 de la Ley 136 de 1994.

 

Lo anterior concuerda con la jurisprudencia del Consejo de estado la cual tanto los consejos municipales como distritales pueden delegar de manera extraordinaria los alcaldes de precisas funciones pro tempore, para que determinen la estructura administrativa de las entidades nivel territorial, toda vez que aun cuando se trata de una atribución radicada en esas corporaciones públicas de elección popular, la constitución lo prohíbe su otorgamiento[7].

 

De esta misma manera y atendiendo igualmente a la jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[8] debe entenderse que la facultad otorgada al alcalde por el Acuerdo N° 05 de 2002, para  determinar los requisitos y funciones de los cargos públicos y establecer su escala salarial de los empleos del Departamento Administrativo de Salud Distrital y la Empresa Social del Estado en cuestión, es ajustada a derecho toda vez que, aquella está comprendida dentro de los asuntos inherentes al establecimiento y determinación de la estructura administrativa de las entidades públicas de su dependencia, lo cual, como se determinó previamente es una facultad de que le puede se delegada por el Concejo.

 

En este orden de ideas, teniendo presente que la providencia acusada respecto del Acuerdo N° 05 de 2002 proferido por el Consejo Distrital de Santa Marta, ciño sus racionamientos al ordenamiento jurídico vigente al declarar la legalidad de la mencionada norma, resulta en consecuencia acertada la conclusión subsiguiente a la que se arribó, al considerar que también se ajustaban a derecho los demás actos administrativos expedidos con base en aquella disposición, a saber, el Decreto N° 170 de 2002 por medio del cual se aprobó la modificación de la planta de personal se estableció el plan de cargo del departamento administrativo de salud distrital de Santa Marta, y la como la Resolución N° 583 de 2002 por medio del cual se incorpora personal a la planta de cargos de dicho departamento administrativo, pues estos únicamente se circunscribieron a darle cumplimiento al mencionado Acuerdo.”[9]

 

De lo transcrito y retornando al caso que hoy nos ocupa se destaca que el Tribunal Administrativo del Magdalena en el fallo de 21 de abril de 2010, como juez de segunda instancia, contrario a lo manifestado por la actora de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y hoy tutelante, no incurrió en vía de hecho por defecto sustancial por cuanto analizó la normatividad vigente aplicable al caso concreto, como lo es la que regulaba la facultad  del Alcalde del Distrito Turístico e Histórico de Santa Marta para adelantar la reestructuración del Departamento Administrativo de Salud Distrital y a la Empresa  Social del Estado DISTRIMAR.

 

Por  lo anterior, la Sala considera que el Juez de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al tomar la decisión que hoy se cuestiona, no incurrió en defecto alguno y siguió el precedente jurisprudencial del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo  al estudiar casos semejantes.

 

Es dable destacar que leídas las consideraciones expuestas en la decisión objeto de la acción de tutela se concluye que fue proferida conforme a los fundamentos fácticos y jurídicos allegados al proceso. A esta conclusión  llegó la  Sala  en anterior oportunidad concretamente en el fallo de 8 de noviembre de 2010 dictado dentro del trámite de tutela No. 11001-03-15-000-2010-01213-00 promovido por la señora EDITH FÁTIMA MATTOS PADILLA[10], quien también fungió como parte actora dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ya referido.

 

Esta Corporación ha venido participando de la tesis según la cual la autonomía judicial envuelve el respeto por el principio de independencia de los jueces para interpretar el ordenamiento jurídico y por ello, considera que no constituye una vía de hecho, la decisión que de forma razonada exponga los argumentos por las cuales el funcionario judicial la adopta, dado que la exposición del criterio no implica el desconocimiento de la juridicidad.

 

Corolario de lo expuesto, se confirma la sentencia impugnada.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

FALLA

CONFIRMASE  la sentencia de primera instancia de 11 de octubre de 2010 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante el cual DENEGÓ improcedente de tutela presentada por la señora Isidora Caballero Rolón contra el Tribunal Administrativo de Magdalena.

 

Envíese a la CORTE CONSTITUCIONAL para su eventual revisión.

 

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

 

 

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

 

 

 

GERARDO ARENAS MONSALVE

 

 

 

 

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

[1] Sobre el particular ver, entre otras, sentencias SU-477 de 1997, T-329 de 1996.  Sobre la omisión de práctica de pruebas decisivas ver sentencias T-488 de 1999, T-452 de 1998, T-393 de 1994, entre otras

[2] Sobre el particular ver, entre otras, la sentencia T-452 de 1998:

“en relación con la valoración que hacen los jueces de la pruebas dentro de un proceso, la posible configuración de una vía de hecho en la misma requiere de un comportamiento del funcionario que la adelanta, claramente irregular, en donde se impone su voluntad, en contravía de lo que puede arrojar objetivamente el cuaderno de pruebas allegado o solicitado para su práctica...”

[3] El artículo 29 de la Carta dispone que “[E]s nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.  En la sentencia T-008 de 1998 la Corte señaló al respecto:

 

“Esta Sala no puede menos que indicar que sólo en aquellos casos en los cuales la prueba nula de pleno derecho constituya la única muestra de culpabilidad del condenado, sin la cual necesariamente habría de variar el juicio del fallador, procedería la tutela contra la decisión judicial que la tuvo en cuenta, siempre y cuando se cumplan, por supuesto, los restantes requisitos de procedibilidad de la acción.”

[4] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.  En similar sentido T-329 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[5]Cfr. sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

[6] Posición reiterada por esta Sección en la sentencia de 20 de enero  de 2011 Exp. No. 2010-01222-00. Actora Catalina Correa de Lacouture y en la sentencia de 27 de enero de 2011. Exp. No. 2010-01214-00. Actora Misslee María Castañeda.

[7] Consejo de Estado, Sección Segunda. Consejero Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero. Sentencia de 4 de octubre de 2001. Radicado N° 6840. Actor: Sociedad Colombiana de Ingenieros.

Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 7 de  febrero de 2008. Radicado N° 00965-01. Actor: Faustino Cárdenas Borda. “debe la Sala analizar las atribuciones de la Constitución Política otorgadas a los Consejos Municipales, según los numerales 3° y 6° del artículo 313. (…).  Si se analizan los dos numerales en cita, se concluye que la facultad de reestructurar la administración municipal inicialmente está en cabeza del Consejo, pero una obsta para que ella sea otorgada de forma temporal al Alcalde, sin más requisitos que la solicitud de éste en tal sentido(parágrafo 1° del artículo 71 de la Ley 136 de 1994).”.

[8] Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de 25 de noviembre de 1998. Radicado N° 1573. “dicha potestad (se refiere a la facultad de determinar la estructura de una entidad pública) comprende todos los aspectos orgánicos de la administración correspondiente al nivel central, y por contera, la planta de personal departamental. La que a su turno se podrá ver afectada total o parcialmente por las ordenanzas de reestructuración, ya por adición o fusión de cargos, ora por simple supresión de algunos. Y es que no sería factible hablar del proceso de reestructuración o de reestructuración in abstracto esto es, sin referencia los empleos, pues como bien se puede advertir, la estructura orgánica de la administración sólo puede realizarse merced al desarrollo práctico de los empleos, ya que a su vez se erigen como vínculos del circuito funcional que informan la misión de los órganos de la administración. Por ello mismo, ¿qué efecto práctico podría tener una elaboración estructural de la administración que sólo diera razón de sus dependencias, oficinas e instancias, vale decir con absoluta prescindencia de los empleos? En verdad sería tanto como hablar de la importancia domiciliaria de una casa tiernamente deshabitada.”

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia de 9 de diciembre de 2010. Expediente Nº 11001-03-15-000-2010-01205-00.

 

[10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “A”. Consejero Ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón, sentencia de 8 de noviembre de 2010 . Radicación número: 11001-03-15-000-2010-01213-00. Posición reiterada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A   en la sentencia de 24 de noviembre de 2010. Exp. No. 2010- 1210 -00. Actora Maribel del Pilar Robinson Pimienta  y otro.