11001-03-15-000-2010-01222-00(AC) Sección 2 2011 [Consejo de Estado]

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION B

 

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

 

Bogotá, D.C, veinte (20) de enero de dos mil once (2011)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2010-01222-00(AC)

 

Actor: CATALINA CORREA DE LACOUTURE

 

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE MAGDALENA

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA

 

 

 

Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la actora contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, por haber proferido en segunda instancia la sentencia de 21 de abril de 2010[1] que le negó las pretensiones de la demanda de acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por ella contra el Distrito de Santa Marta – Departamento Administrativo de Salud Distrital “DASD”, quien la retiró del servicio.

 

1. EL ESCRITO DE TUTELA.

 

Catalina Correa de Lacouture, interpuso acción de tutela contra la mencionada Corporación Judicial, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad, vida en condiciones dignas, salud, mínimo vital, debido proceso, trabajo, acceso a la administración de justicia y a la familia.

 

Como fundamento de su acción expuso:

 

Impetró demanda de Nulidad y Restablecimiento a fin de obtener la declaratoria de nulidad de los literales A, B, C, D y F del articulo 1° del Acuerdo N° 005 de marzo 3 de 2002 por medio del cual se le concedieron facultades al Alcalde Mayor del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta por el término de 6 meses para efectuar modificaciones y ajustes a la estructura administrativa del Departamento Administrativo de Salud Distrital “DASD”, así mismo solicitó declarar la nulidad de los artículos 1°,2°,3° y 4° del Decreto N° 170 de junio 7 de 2002 por medio del cual es aprobada la modificación en la planta de personal, igualmente atacó la Resolución N° 583 en la cual se establece la incorporación de personal a la planta de cargos del “DASD”, siendo decidida en primera instancia por el Juzgado 7º Administrativo de Santa Marta, mediante sentencia de 14 de enero de 2008, accediendo de manera parcial a las pretensiones de la demanda.

 

En virtud de lo anterior, la entidad accionada presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de 21 de abril de 2010, revocando el fallo impugnado.

 

Considera la accionante que el Tribunal Administrativo del Magdalena, incurrió en una decisión constitucionalmente ilegitima, por cuanto no se observó en el caso plateado que: i) se violó el principio de la separación de funciones cuando se entregó al Alcalde Distrital, competencias ordinarias del Concejo Distrital en materia de restructuración de la Administración, ii) no se tuvo en cuenta que facultar al Alcalde de manera general para determinar los requisitos y funciones de los cargos públicos y establecer la escala salarial, controvierte las normas constitucionales y legales, pues aquel sólo puede instituir funciones especiales a los empleados de sus dependencias mas no funciones generales las cuales están reservadas al acuerdo respectivo, iii) de conformidad la Ley 344 de 1996 está prohibida la delegación de competencias para reorganizar e iniciar las acciones legales orientadas a poner en marcha las Empresas Sociales del Estado, cuando en atención a la Ley 100 de 1993, se prestan servicios en forma directa en el sector salud.

A consecuencia de la sentencia de segunda instancia, se le ha causado un daño moral y físico irremediable toda vez que al momento de su desvinculación cayó en una profunda depresión, requiriendo tratamiento psiquiátrico.

 

Como consecuencia de lo anterior solicitó, tutelar los derechos fundamentales invocados, revocar la providencia acusada y ordenar al Tribunal Administrativo del Magdalena, proferir un nuevo fallo confirmando la sentencia de primera instancia proferida dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesta contra el Distrito de Santa Marta – Departamento Administrativo de Salud Distrital “DASD”.

 

1. LA PROVIDENCIA ACUSADA

 

En sentencia de 21 de abril de 2010, el Tribunal Administrativo del Magdalena, revocó el fallo proferido por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Santa Marta, que dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por la actora contra el Distrito de Santa Marta – Departamento Administrativo de Salud Distrital “DASD”, había accedido a las pretensiones de la demanda. Basó su decisión en los siguientes argumentos (Fls. 540 a 556):

 

En atención a pronunciamientos del Consejo de Estado, los Concejos Municipales y Distritales pueden habilitar de manera extraordinaria a los alcaldes de precisas facultades pro tempore, para determinar la estructura administrativa de las entidades de nivel territorial, delegación que no es prohibida por la ley ni la Constitución.

 

Las atribuciones consagradas en el Acuerdo N° 005 de 2002 cumplen con el requisito de la precisión en su otorgamiento, toda vez que definió las materias objeto de delegación, señalando al mismo tiempo sus objetivos: realizar modificaciones y ajustes para poner en marcha esa entidad como Empresa Social del Estado del orden Distrital, las cuales fueron ajustadas al ordenamiento jurídico.

 

III. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA

 

El Despacho de la Consejera, Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez,  admitió la demanda de tutela y ordenó notificarla al Tribunal Administrativo del Magdalena. Por haber sido negada en Sala la ponencia inicial, fue remitido el expediente al Despacho que seguía en turno donde se ordenó vincular al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, Departamento Administrativo de Salud Distrital, por cuanto podría verse afectado con el fallo de tutela, dado que fue parte dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho donde fue proferida la providencia acusada.

 

1. INFORME RENDIDO EN EL PROCESO

 

Tribunal Administrativo del Magdalena

 

El Dr. Luís Ernesto Arciniegas Triana, en su condición de Presidente del Tribunal Administrativo del Magdalena, y los Honorables Magistrados Adonai Ferrari Padilla y Maria Victoria Quiñones, en Oficio visible a folios 39 a 57, presentaron informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, con los siguientes argumentos:

 

En el libelo de amparo no se explica porqué razón se considera que el asunto posee relevancia constitucional, pues carece de argumentación y en los hechos narrados no se infiere tal requisito. Respecto de la inmediatez, se tiene que la accionante dejó transcurrir un plazo de más de 5 meses entre la fecha de la sentencia de segunda instancia y la acción de tutela, el cual no resulta proporcional ni razonable.

 

La parte actora no identifica razonablemente los hechos que generaron la supuesta vulneración de los derechos invocados, y tampoco se observa que haya imputado a la sentencia cuestionada alguna irregularidad procesal que repercuta en la decisión de segunda instancia, más aun cuando cuenta con otro mecanismo de defensa judicial como es el recurso extraordinario de revisión, que es el único medio capaz de establecer si la sentencia cuestionada en realidad no se ajusta al ordenamiento jurídico.

 

En la providencia atacada no se incurrió en defecto orgánico alguno, pues la Corporación Judicial que la expidió es competente para resolver el asunto, igualmente no existe defecto fáctico, por cuanto aquella se encuentra soportada en pruebas legales, regular y oportunamente allegadas al proceso, no se observa defecto material ni sustantivo, pues se aplicaron a cabalidad las normas pertinentes y se efectuó un análisis jurisprudencial adecuado al caso, tampoco se demuestra error inducido ni violación directa de la Constitución pues la decisión cuestionada es una clara manifestación del principio de independencia y autonomía funcional en la interpretación y aplicación del derecho.

 

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

Delimitación del Caso

 

 

Del escrito de tutela, observa la Sala que la inconformidad de la demandante, se circunscribe a la sentencia de 21 de abril de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual se revocó la sentencia de 14 de enero de 2008 proferida por el Juzgado 7° Administrativo de Santa Marta, que había declarado la nulidad del Acuerdo N° 5 de 3 de marzo de 2002 proferido por el Concejo Distrital de Santa Marta (por el cual se otorgaron facultades extraordinarias al Alcalde del Distrito de Santa Marta para adoptar una nueva estructura de la planta de personal del Departamento Administrativo de Salud Distrital), el Decreto N° 170 de 2002 por el cual el Alcalde del mencionado Distrito aprueba la modificación de la planta de personal y la Resolución N° 583 de 2002 por la cual se realizan incorporaciones a la nueva planta de personal sin incluir a la ahora demandante.

 

Bajo la anterior perspectiva, es necesario analizar previamente los requisitos de procedibilidad de la acción contra providencias judiciales para en el caso de ser viable proceder al estudio de fondo.

 

La acción de tutela contra providencias judiciales

 

Esta Sala en líneas generales comparte la tesis, según la cual, en el Estado Social de Derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de las autoridades públicas, incluidas las de los Jueces de la República, por ello si bien esta acción resulta procedente contra providencias judiciales, ella es absolutamente excepcional en tanto que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones, ni la existencia de la tutela como última instancia de todos los procesos y acciones.

 

En este sentido, con algunas variantes, ha adoptado el test desarrollado por la Corte Constitucional, para determinar:

 

1. a) La procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, cuando: i) La cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, ii) se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, y se dé cumplimiento al requisito de la inmediatez, iii) se trate de una irregularidad procesal, que tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, iv) se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la violación, como los derechos vulnerados y se haya alegado tal infracción en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible y, v) no se trate de providencias judiciales proferidas en acciones de tutela.
2. b) Los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, a saber: i) Orgánico: cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia, ii) procedimental absoluto: cuando el Juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido, iii) fáctico: cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, iv) material o sustantivo: cuando se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, v) inducido: cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros el cual lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales, vi) sin motivación: que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, vii) por desconocimiento del precedente: para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado, viii) por violación directa de la Constitución: cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

 

Lo anterior con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una providencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional.

 

Para la Sala el escrito de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad antes expuestos, pues la cuestión debatida comporta relevancia constitucional dentro marco de las facultades otorgadas a los Concejos Distritales y Municipales y su delegación a los alcaldes de los respectivos municipios, se agotaron todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, se dio cumplimiento al requisito de la inmediatez por cuanto entre la providencia acusada y la presentación de la demanda sólo trascurrieron 7 meses, se identificaron razonablemente tanto los hechos que generaron la presunta violación como los derechos supuestamente vulnerados y la sentencia enjuiciada no fue expedida dentro de acciones constitucionales.

 

Análisis del caso en concreto

 

De conformidad con lo expuesto en el escrito de tutela y los informes rendidos dentro del proceso, entiende la Sala que el presente litigio se circunscribe a determinar, si fue acertado el argumento deprecado por la Corporación Judicial acusada para revocar la sentencia de primera instancia y reafirmar la presunción de legalidad de los actos administrativos que fueron demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado contra el Distrito de Santa Marta, por el mencionado proceso de reestructuración.

 

Para la Sala los cargos planteados por la actora, descritos previamente se pueden resumir en la siguiente premisa, a saber, la supuesta indelegabilidad por parte del Concejo Distrital, de la facultad para: i) modificar la estructura de la administración y ii) reorganizar e iniciar las acciones legales orientadas a poner en marcha las Empresas Sociales del Estado.

 

Para esta Corporación es claro que no tienen asidero alguno los cargos presentados por la demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, y al contrario los argumentos esgrimidos por aquel juzgador no sólo resultan coherentes con la normatividad vigente, sino también, con la jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.

 

Así, de conformidad con el con el artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital puede “Autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”.

 

Ahora bien, teniendo presente que dentro de las múltiples funciones que la Constitución otorgó en el mencionado artículo a los Concejos Municipales y Distritales, se encuentran las descritas en el numeral 6 del referido artículo superior, a saber, “determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias” así como “las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos” y “crear a iniciativa del alcalde establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”, es fácil concluir que este tipo de potestades si puede ser entregada por el Concejo Distrital al Alcalde Distrital, más aún cuando este último, de conformidad con el artículo 315 numeral 7 de la Constitución Política, tiene dentro de sus funciones inherentes señalar las funciones especiales y fijar los emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes, tal y como ocurrió en este caso.

 

En este orden de ideas, teniendo presente que el mencionado Acuerdo Distrital concedió facultades al Alcalde del Distrito de Santa Marta, para determinar la estructura administrativa, modificar la planta de personal, establecer el nuevo plan de cargos del Departamento Administrativo de Salud Distrital y la conformación y puesta en marcha de la Empresa Social del Estado Distrital, debe observarse que dichas entidades de salud al tenor de los artículos 194 y 197 de la Ley 100 de 1993 constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada creada por la ley, las Asambleas o los Concejos según el caso, las cuales hacen parte de la estructura de la administración municipal y en consecuencia pueden ser suprimidas o fusionadas con otras entidades de la administración y modificados, suprimidos o creados los empleados de dicha dependencia, en atención a la facultad pro tempore que para esos efectos puede ser otorgada al Alcalde por el Concejo respectivo, de conformidad con el artículo 91 de la Ley 136 de 1994.

 

Lo anterior concuerda con la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, tanto los Concejos Municipales como Distritales pueden delegar de manera extraordinaria en los alcaldes precisas funciones pro tempore, para que determinen la estructura administrativa de las entidades nivel territorial, toda vez que, aún cuando se trata de una atribución radicada en esas Corporaciones Públicas de elección popular, la Constitución no prohíbe su otorgamiento[2].

 

De esta misma manera y atendiendo igualmente a la jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[3] debe entenderse que la facultad otorgada al Alcalde por el Acuerdo N° 05 de 2002, para  determinar los requisitos y funciones de los cargos públicos y establecer la escala salarial de los empleos del Departamento Administrativo de Salud Distrital y la Empresa Social del Estado en cuestión, es ajustada a derecho toda vez que, aquella está comprendida dentro de los asuntos inherentes al establecimiento y determinación de la estructura administrativa de las entidades públicas de su dependencia, lo cual, como se determinó previamente es una facultad que puede ser delegada por el Concejo.

 

En este orden de ideas, teniendo presente que la providencia acusada respecto del Acuerdo N° 05 de 2002 proferido por el Concejo Distrital de Santa Marta, ciñó sus racionamientos al ordenamiento jurídico vigente al declarar la legalidad del mencionado acto administrativo, resulta en consecuencia acertada la conclusión subsiguiente a la que se arribó, al considerar que también se ajustaban a derecho los demás actos administrativos expedidos con base en aquella disposición, a saber, el Decreto N° 170 de 2002 por medio del cual se aprobó la modificación de la planta de personal y se estableció el plan de cargos del Departamento Administrativo de Salud Distrital de Santa Marta, así como la como la Resolución N° 583 de 2002 por medio de la cual se incorpora el personal a la planta de cargos de dicho Departamento Administrativo, pues estos únicamente se circunscribieron a darle cumplimiento al mencionado Acuerdo.

 

1. DECISIÓN

 

En atención a las consideraciones expuestas, entiende la Sala que providencia acusada no vulneró los derechos fundamentales invocados, motivo por el cual es necesario negar el amparo presentado la demandante.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

VII. FALLA

 

Niégase, por las razones expuestas en esta providencia, el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Catalina Correa de Lacouture dentro de la acción de tutela incoada por ella contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, al haber proferido en segunda instancia la sentencia de 21 de abril de 2010 que revocó la sentencia de 14 de enero de 2008 por la cual el Juzgado 7° Administrativo de Santa Marta, había accedido a sus pretensiones dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra el Distrito de Santa Marta.

 

Cópiese, notifíquese y, si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.

 

 

La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.

 

 

 

 

 

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ              GERARDO ARENAS MONSALVE

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA.

 

 

 

 

[1] Por medio de la cual se revocó la Sentencia de 14 de Enero de 2008 proferida por el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Santa Marta, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra el Distrito de Santa Marta.

[2] Consejo de Estado, Sección Segunda. Consejero Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero. Sentencia de 4 de octubre de 2001. Radicado N° 6840. Actor: Sociedad Colombiana de Ingenieros.

Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 7 de  febrero de 2008. Radicado N° 00965-01. Actor: Faustino Cárdenas Borda. “debe la Sala analizar las atribuciones de la Constitución Política otorgadas a los Consejos Municipales, según los numerales 3° y 6° del artículo 313. (…).  Si se analizan los dos numerales en cita, se concluye que la facultad de reestructurar la administración municipal inicialmente está en cabeza del Consejo, pero una obsta para que ella sea otorgada de forma temporal al Alcalde, sin más requisitos que la solicitud de éste en tal sentido(parágrafo 1° del artículo 71 de la Ley 136 de 1994).”.

[3] Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de 25 de noviembre de 1998. Radicado N° 1573. “dicha potestad (se refiere a la facultad de determinar la estructura de una entidad pública) comprende todos los aspectos orgánicos de la administración correspondiente al nivel central, y por contera, la planta de personal departamental. La que a su turno se podrá ver afectada total o parcialmente por las ordenanzas de reestructuración, ya por adición o fusión de cargos, ora por simple supresión de algunos. Y es que no sería factible hablar del proceso de reestructuración o de reestructuración in abstracto esto es, sin referencia los empleos, pues como bien se puede advertir, la estructura orgánica de la administración sólo puede realizarse merced al desarrollo práctico de los empleos, ya que a su vez se erigen como vínculos del circuito funcional que informan la misión de los órganos de la administración. Por ello mismo, ¿qué efecto práctico podría tener una elaboración estructural de la administración que sólo diera razón de sus dependencias, oficinas e instancias, vale decir con absoluta prescindencia de los empleos? En verdad sería tanto como hablar de la importancia domiciliaria de una casa tiernamente deshabitada.”