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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil once (2011)
Radicación número: 11001-03-15-000-2010-01443-00(AC)
Actor: INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Y OTRO
Referencia: ACCION DE TUTELA
- Antecedentes
El apoderado judicial del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES, interpone acción de tutela con el fin de lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, presuntamente vulnerados por el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, al proferir las sentencias de 8 de septiembre de 2009 y 4 de mayo de 2010, respectivamente, dentro del proceso de reparación directa iniciado en su contra, del Ministerio de Educación Nacional y de la Universidad Libre de Colombia, por Janio Fernando Burbano y otros.
Narró que el señor Janio Fernando Ruíz Burbano cursó estudios de derecho en un programa abierto por la Universidad Libre en la Ciudad de Popayán, sin advertir que la citada institución no había cumplido con la obligación legal de registrar previamente este programa en el Sistema Nacional de Información sobre la Educación Superior (SNIE). El señor Burbano comenzó sus estudios en octubre de 1994.
Sostuvo que para la fecha en que culminó sus estudios, la Universidad aún no contaba con el registro del programa, por lo que debió presentar un examen de homologación en la Universidad Pontifica de Medellín para obtener el título.
El Ministerio de Educación inició una investigación a la Universidad Libre por la falta de registro del programa de Derecho, en cuyo marco delegó al ICFES la práctica de un examen de idoneidad y de comprobación de niveles mínimos de aptitudes y conocimientos a aquellos estudiantes que habían adelantado estudios, con el objetivo de no causarles ningún tipo de perjuicio.
Como consecuencia de lo anterior, el señor Ruíz Burbano, Nhora Alicia Rivera García y su hija menor Jennifer Natalia Ruíz Rivera, presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES y la Universidad Libre de Colombia, con el fin de que fueran declaradas responsables por la supuesta “omisión en la función de vigilancia y control”, derivada del ejercicio indebido del Programa de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales en la Universidad Libre de Colombia en Popayán, por no tener el registro respectivo.
Relata que el proceso se tramitó en primera instancia ante el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, el cual mediante fallo de 8 de septiembre de 2009 rechazó la excepción de caducidad propuesta por el ICFES, declaró responsable a esta entidad y al Ministerio de Educación Nacional, y los condenó al pago de perjuicios morales en cuantía de 100 salarios mínimos mensuales vigentes a favor del señor Janio Fernando Ruíz Burbano, y denegó las pretensiones en relación con los otros demandantes, por considerar que no hubo prueba del perjuicio.
Dice que la decisión fue apelada por el ICFES y el Ministerio de Educación Nacional, ante el Tribunal Administrativo del Cauca, Corporación que mediante fallo de 4 de mayo de 2010, confirmó la sentencia de primera instancia en su totalidad.
Sostiene que las sentencias desconocen que la carga de presentar el examen de idoneidad no puede calificarse como daño, mucho menos antijurídico, ni puede indemnizarse con 100 salarios mínimos por ser esta la cuantía que se le paga a quien ha sufrido la muerte de un hijo, de padres o cónyuge por actos u omisiones imputables a un agente Estatal.
De otro lado, desconoce que el daño reclamado no puede imputársele a ningún agente del ICFES, por ende, la Entidad no tiene ningún tipo de responsabilidad, máxime cuando su única actuación fue dar cumplimiento a una resolución del Ministerio de Educación expedida para no causar daño a los estudiantes que se encontraban en la misma situación del demandante.
Precisa que las decisiones controvertidas adolecen de defecto sustantivo en la medida en que fueron proferidas con desconocimiento del ordenamiento jurídico, dado que no es posible declarar la responsabilidad de una entidad estatal por omisión en el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, cuando no cumple ninguna función de este tipo.
De otro lado, arguye que se presenta defecto fáctico, pues la valoración probatoria efectuada “se sale de los causes racionales” y el error en el juicio valorativo es “ostensible, flagrante y manifiesto” (fl-11) porque el perjuicio moral se encontró probado por los operadores jurídicos con base en los testimonios rendidos por los actores; sin embargo, el Tribunal no efectuó ningún análisis que permita inferir por qué razón se está ante un daño antijurídico.
Comenta que lo que ocurrió fue que el demandante debió presentar un examen de convalidación de estudios por haber cursado una carrera de derecho en una universidad que no contaba con registro, lo cual no obstó para que en octubre de 2003, obtuviera su título de abogado, hecho que no fue tenido en cuenta en la sentencia, por lo que no es posible afirmar que se frustró su proyecto de vida y que se le afectó anímicamente por haber tenido que presentar un examen de convalidación.
Aduce que el Tribunal actuó con arbitrariedad en la sentencia al otorgar a los demandantes 100 SMMLV como perjuicios morales, los cuales corresponden a la máxima condena reconocida por la Jurisprudencia del Consejo de Estado, y desconoció la obligación de motivar razonada y seriamente las decisiones judiciales y de respetar el precedente judicial como garantía del derecho a la igualdad.
Afirma que es procedente la acción de tutela en el caso sub lite toda vez que el asunto reviste relevancia constitucional, se agotaron todos los recursos judiciales previamente a acudir a la acción, se cumple el requisito de la inmediatez, y las decisiones controvertidas vulneran los derechos al debido proceso y a la igualdad que le causan un perjuicio al patrimonio público de la Entidad.
- Objeto de tutela
Como consecuencia de la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad, solicita que se dejen sin efecto las providencias judiciales proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, el 8 de septiembre de 2009 y el 4 de mayo de 2010, respectivamente, y que en su lugar, se absuelva al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES, de las pretensiones de la demanda.
- Actuación procesal
La demanda de tutela fue admitida por el ponente mediante auto de 30 de noviembre de 2010, en el que también se denegó la medida provisional elevada por la actora, de suspensión de los efectos de las providencias controvertidas y se ordenó la notificación de los demandados, Tribunal Administrativo del Cauca y Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, y a los terceros interesados en las resultas del proceso, actores en el proceso de reparación directa radicado No. 2003-002319-01.
- Informe del Tribunal Administrativo del Cauca
La Presidenta del Tribunal Administrativo del Cauca, mediante oficio de 15 de diciembre de 2010, se opone a las pretensiones de la demanda de tutela y solicita su desestimación, en cuanto no ha ocurrido vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados.
Aduce que se pretende desvirtuar la responsabilidad que fuera declarada en sede de reparación directa, hecho que es ajeno a la instancia constitucional.
Agrega que el recurso de apelación tuvo como fundamento la inconformidad de la parte actora respecto del monto de la condena por perjuicios morales, que fueron modificados; y reitera que la decisión adoptada se acompasó con los elementos de juicio obrantes en el expediente y la normatividad vigente aplicable al caso concreto.
Finalmente, aduce que no se presentan los requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales, por lo cual no existe mérito para acceder a la petición de tutela.
- Informe del Juzgado Tercero Administrativo de Popayán
Señala que en virtud de que lo pretendido es desvirtuar la responsabilidad que fue declarada en sede de reparación directa, ello es ajeno a esta instancia constitucional.
Informa que el proceso fue tramitado con la observancia debida de todas las garantías constitucionales al contar, los sujetos procesales, con la posibilidad de ejercitar el derecho de contradicción y defensa, mediante la proposición de excepciones, de incidentes y en general, de las instancias procesales de rigor que concluyeron mediante sentencia de segunda instancia de 4 de mayo de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.
3.- Informe del señor Janio Fernando Ruíz Burbano.
Consideró que las autoridades judiciales accionadas fueron respetuosas en la observancia de los principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución y la Ley, al considerar que todas las etapas procedimentales se cumplieron dentro de los términos legales, otorgando la oportunidad de controvertir los argumentos de las partes.
Para resolver, se
- Considera
Se pretende a través del presente medio constitucional que se dejen sin efecto las providencias de 8 de septiembre de 2009 y 4 de mayo de 2010, proferidas respectivamente por el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, que declararon administrativamente responsable al ICFES dentro del proceso de reparación directa iniciado por el señor Janio Fernando Ruíz Burbano y otros.
Con base en la naturaleza de la pretensión relatada, es pertinente efectuar, en primer término, un recuento de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
- Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
El artículo 86 de la Carta Política establece la posibilidad de instaurar la acción de tutela para reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, este mecanismo sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la referida acción se utilice como un instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse.
Asimismo, ha sido copiosa la jurisprudencia de la Corte Constitucional en manifestar que las acciones de tutela contra providencias judiciales son improcedentes cuando el demandante tenga a su alcance otro medio de defensa judicial o cuando teniéndolo no lo haya utilizado.
Por ello es preciso advertir que la acción de tutela no tiene por objeto revivir términos judiciales expirados, ni constituye una instancia más dentro de un proceso ordinario, máxime cuando la persona afectada ha tenido a su disposición los recursos de ley y ha agotado las instancias existentes.
Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando su improcedencia[1] fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto No. 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C - 543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos.
Ha dicho la Sala que de aceptar la procedencia podrían quebrantarse pilares fundamentales del Estado Social de Derecho, como la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela.
Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta Subsección. No obstante, es aceptable acudir mediante acción de tutela para controvertir una providencia judicial, cuando con ella se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, caso en el cual se podrían tutelar los derechos vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión.
Dicha posición es procedente en tanto los pilares que se pretenden proteger con la improcedencia de la tutela en el caso de providencias judiciales, no han sido afectados por no haber sido adelantado el proceso, caso en el cual no es posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica, etc.
En atención a lo expuesto, estima la Sala necesario precisar que la procedencia de la acción de tutela, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 238), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza.
- El caso concreto
Expone el apoderado del ICFES que sus derechos al debido proceso y a la igualdad están siendo vulnerados por parte del Juzgado Tercero Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, al proferir las sentencias de 8 de septiembre de 2009 y de 4 de mayo de 2010, a través de las cuales fue declarado administrativamente responsable dentro del proceso de reparación directa radicado No. 2003-02319-01, por el incumplimiento de su deber de vigilancia y control, y consecuencialmente condenado al pago del equivalente a 100 SMMLV, por concepto de perjuicios morales, a favor del señor Janio Fernando Ruíz Burbano.
En sentir del actor, no existió daño antijurídico, y las providencias controvertidas adolecen de defectos sustantivo, en tanto el ICFES no debió ser declarado responsable por la naturaleza de sus funciones, y fáctico, toda vez que la condena impuesta no estuvo sustentada en una adecuada valoración probatoria, y esta es muy elevada para el daño reclamado.
Según da cuenta el plenario, el señor Ruíz Burbano inició demanda de reparación directa contra el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES, con el fin de que fuera declarada su responsabilidad y se les condenara al pago de los perjuicios morales por la omisión de su deber de vigilancia y control para el funcionamiento de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre – Popayán, en tanto cursó y aprobó toda la citada carrera y al finalizarla le fue negado el título respectivo, por cuanto la Facultad de Derecho de la Universidad Libre no contaba con registro del ICFES, por lo que tuvo que someterse a un programa de homologación en la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín para obtener el título, hecho que le generó además de la espera de dos años, problemas de intranquilidad y afectaciones de tipo moral.
La demanda fue avocada en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán el cual mediante sentencia de 8 de septiembre de 2009 declaró administrativamente responsable a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES, por la omisión de la función de inspección y vigilancia a la Universidad Libre; en consecuencia, las condenó a pagar por concepto de perjuicios morales a favor de Janio Fernando Ruíz Burbano la suma equivalente a 100 SMMLV y exoneró de responsabilidad a la Universidad Libre.
El entonces a quo encontró, con base en el acervo probatorio allegado, que al actor, al tener que homologar sus estudios en una universidad diferente a la que cursó su carrera, se le impuso una carga que no estaba obligado a soportar, hecho que quebranta los principios de confianza legítima y buena fe.
Indicó que se presentó una falla en el servicio, al omitirse el deber mancomunado entre el Ministerio de Educación y el ICFES de vigilancia y control a la Universidad Libre, teniendo en cuenta que la apertura de la extensión del Programa de Derecho fue ofertada en la época en que la Universidad se encontraba intervenida por el citado Ministerio.
Y frente a los perjuicios solicitados, determinó que el señor Janio Fernando Ruíz Burbano sufrió perjuicios de carácter moral por haber tenido que postergar su graduación y homologar sus estudios, los cuales se acreditaron con base en los testimonios, como plena prueba.
La decisión reseñada fue objeto de recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de 4 de mayo de 2010, que confirmó en su integridad los argumentos del a quo .
Adujo el ad quem que con base en la prueba documental estaba debidamente acreditado que el ICFES y el Ministerio de Educación Nacional incumplieron sus obligaciones de vigilancia y control, y que en desviación de esa potestad propiciaron el incumplimiento de las normas que rigen la educación superior, en especial en lo que tiene que ver con el deber de inscripción en el Sistema Nacional de Información del Programa de Derecho ofrecido por la Universidad Libre – sede Popayán, debido a que la decisión de ofertar el programa fue adoptada por el Rector Interventor designado por el ICFES y el Ministerio, durante el periodo de intervención decretado por estas.
Finalmente indicó que, como lo evidenció la juez de instancia, con base en las declaraciones practicadas se encontraba probado el daño moral, y que como la tasación de la reparación del daño es discrecional del juez, la indemnización debía ser ajustada a la cuantía de 100 SMMLV.
- Análisis de la Sala
Vistas las circunstancias del caso concreto, la Sala evidencia la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que se adelantó el proceso de reparación directa, con observancia de las dos instancias consagradas en la ley, en el que finalmente, el Tribunal Administrativo del Cauca, como tribunal de cierre, dictó sentencia conforme a los elementos fácticos, jurídicos y probatorios proporcionados, efectuando un análisis del material probatorio recaudado, con desarrollo de todas las etapas procesales consagradas por el ordenamiento jurídico.
En efecto, la entidad tutelante pudo ejercer su derecho de contradicción, contestando la demanda, solicitando pruebas, alegando de conclusión, apelando la decisión adversa a sus intereses, entre otras actuaciones, procedimientos estos que una vez llevados a cabo no pueden ser revividos a través de la tutela, por cuanto no puede convertirse la sede constitucional en una instancia adicional para estudiar los argumentos del juez natural, dictaminados en razón a lo probado dentro de ese proceso y bajo unas consideraciones que le sirvieron de soporte.
En ese orden, la parte actora contó con las herramientas procesales para exponer al juez de conocimiento, en el marco de los términos y procedimientos judiciales, sus argumentaciones como instrumentos para fallar; no se vulneraron entonces, los derechos que le asisten de acceder a la administración de justicia, con observancia del debido proceso y el derecho de defensa, circunstancias que hacen improcedente la acción de tutela, conforme al decantado criterio sostenido por la Sala.
Ahora bien, la disconformidad del tutelante frente a la tasación de perjuicios efectuada por el ad quem, a juicio de la Sala no puede ser discutida en el marco de un proceso de esta naturaleza, toda vez que ello compete al juez natural, por lo que su decisión debidamente fundamentada frente a ese aspecto, para esta Sala de Decisión, no puede enmarcarse en una actuación judicial de hecho frente a la que proceda la acción de tutela.
Por virtud de todo lo anterior, y con base en el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, se concluye la improcedencia de la acción sub lite, por consiguiente, se impone su rechazo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
- Falla
RECHÁZASE por improcedente la acción de tutela interpuesta por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES contra el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán.
Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
[1] Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado.
Publicado Por: junio 25, 2015