ACCION DE REPETICION - Competencia del Consejo de Estado en única instancia / SENADOR - Acción de repetición. Competencia / ACCION DE REPETICION - Altos dignatarios del Estado. Unica instancia

 

La competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia de las acciones de repetición se extiende a dos supuestos: (i) que se dirija contra los funcionarios que, al momento de presentación de la demanda, ocupen alguno de los cargos enumerados en el artículo 128 del C. C. A., sin que resulte relevante la época en que sucedieron los hechos que fundamentan la acción; y (ii) cuando la causa que motiva el ejercicio de la acción, la constituyan los hechos o actuaciones que hayan tenido lugar durante el ejercicio de uno de los cargos señalados en la norma mencionada, incluso si al momento de presentación de la demanda, la persona ya no ostenta dicho cargo. En este caso, la Sala reitera ésta última postura para asumir su competencia, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 128 del C. C. A. y 7 de la Ley 678 de 2001, vigentes para la fecha de presentación de la demanda. Así, el Consejo de Estado es la autoridad judicial competente para conocer privativamente y en única instancia de las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los Senadores o Representantes de la República, entre otros. Por consiguiente, a pesar de que los hechos que se debaten tuvieron lugar cuando el señor Navarro se desempeñaba como Alcalde Municipal, lo cierto es que al momento en que se presentó la demanda, estaba investido como Senador de la República, circunstancia que radica la competencia en esta Corporación para tramitar el proceso en única instancia.

 

NOTA DE RELATORIA: Sobre competencia para conocer de las acciones de repetición, sentencias Consejo de Estado, Sección Tercera, Rad. 16887, 4 de diciembre de 2006, MP. Mauricio Fajardo Gómez; Rad. 16335, 13 de noviembre de 2008, MP. Enrique Gil Botero y Rad. 20127, 3 de diciembre de 2008, MP. Ramiro Saavedra Becerra.

 

ACCION DE REPETICION - Elementos / ACCION DE REPETICION - Requisitos de procedencia / ACCION DE REPETICION - Actuar doloso o gravemente culposo / ACCION DE REPETICION - Conducta calificada como dolosa o gravemente culposa / CONDUCTA DOLOSA O GRAVEMENTE CULPOSA - Acción de repetición

 

Con fundamento en el artículo 63 del Código Civil trascrito, la jurisprudencia del Consejo de Estado estudió los conceptos de culpa grave y dolo, al analizar los elementos de fondo de la acción de repetición y la Corte Constitucional se pronunció sobre el tema, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 77 y 78 del C. C. A.. Así, dijo que, para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos. Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones como por ejemplo, contratos, bienes y familia. La Sala ha explicado que, en aras de establecer la responsabilidad personal de los agentes o ex agentes estatales, el análisis de sus actuaciones dolosas o gravemente culposas comporta necesariamente el estudio de las funciones a su cargo y si respecto de ellas se presentó un incumplimiento grave. Igualmente, se requiere establecer si dicho incumplimiento fue debido a una actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas - actuación dolosa –, o si al actuar, pudo prever la irregularidad en la que incurriría y el daño que podría ocasionar, y aún así no lo hizo, o confió en poder evitarlo –actuación culposa-. Es clara entonces, la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta. Dado lo anterior, no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya estipulado expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública.

 

NOTA DE RELATORIA: Sobre los elementos de la acción de repetición, sentencias Consejo de Estado, Sección Tercera, Rad. 8483, 25 de julio de 1994, MP. Carlos Betancur Jaramillo; Rad. 9618, 21 de octubre de 1994, MP. Julio César Uribe Acosta; Rad. 13922, 12 de abril de 2002, MP. German Rodríguez Villamizar; Rad. 23218, 5 de diciembre de 2005, MP. María Elena Giraldo Gómez; Rad. 23049, 27 de noviembre de 2006, MP. Ramiro Saavedra Becerra, y auto  Rad. 23532, 22 de mayo de 2003, MP. Ricardo Hoyos Duque. Sentencias Corte Constitucional, Rad. C-430, 12 de abril de 2000, MP. Antonio Barrera Carbonell y Rad. C –100, 31 de enero 2001, MP. Martha Victoria Sáchica Méndez.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

 

Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 11001-03-26-000-2003-00006-01(25694)

 

Actor: INSTITUTO DE VALORIZACION MUNICIPAL DE PASTO

 

Demandado: ANTONIO NAVARRO WOLFF Y ANDREAS QUAST HAERBERLIN

 

 

Referencia: ACCION DE REPETICION

 

 

Procede la Sala a decidir la acción de repetición ejercida por el Instituto de Valorización Municipal de Pasto, en asunto de única instancia, en atención a la calidad de uno de los funcionarios demandados, quien al momento de presentación de la demanda ostentaba la condición de Senador de la República.

I. Antecedentes

1. Demanda

 

El 11 de junio de 2003, el Instituto de Valorización Municipal de Pasto “INVAP” presentó demanda en ejercicio de la acción de repetición contra los señores Antonio Navarro Wolff y Andreas Quast Haerberlin, por hechos ocurridos cuando ostentaban la calidad de Alcalde Municipal de Pasto y Director del “INVAP”, respectivamente (fols. 2 a 13 c. ppal).

 

1.1. Pretensiones

 

- Que se declare responsable a los demandados por los perjuicios ocasionados a la Nación, porque con su conducta gravemente culposa originaron la condena judicial que le fue impuesta al INVAP: El señor Navarro Wolff profirió los actos administrativos que modificaron la planta de personal y el señor Quast Haeberlin expidió los oficios mediante los cuales se desvinculó de la planta de personal de la entidad a los señores Ibeth Adriana Villarreal, Lucy Janeth Oliveros y José Félix Suárez.

 

- Que se condene a los demandados al pago parcial o total, a favor del “INVAP” de las sumas de dinero que el Instituto canceló a los señores Ibeth Adriana Villarreal, Lucy Janeth Oliveros y José Félix Suárez, con ocasión de la condena judicial.

 

- Que se ordene la actualización del valor de la condena en los términos del artículo 178 del C. C. A..

 

- Que se condene en costas a los demandados (fol. 9 a 10 c. ppal).

 

1.2. Hechos

 

Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante narró los hechos que se sintetizan a continuación:

 

- El 26 de diciembre de 1996, el señor Antonio Navarro Wolff, en su calidad de Alcalde Municipal de Pasto, profirió los Decretos que se relacionan a continuación, mediante los cuales reglamentó aspectos privativos y de competencia exclusiva de la Junta Directiva del “INVAP”: (i) 0520, que estableció las funciones generales de las dependencias del INVAP; (ii) 0521, que fijó el sistema de clasificación, nomenclatura, grados y requisitos mínimos para los empleados del INVAP; (iii) 0522, que fijó las escalas de remuneración de los servidores del INVAP; (iv) 0523, que fijó la planta de personal del INVAP; (v) 0524, contentivo del m anual de funciones para los empleados del INVAP; y (vi) 0525, por el que estableció la equivalencia de los cargos del INVAP.

 

- Con fundamento en los anteriores Decretos, el señor Andreas Quast Haeberlin, en su condición de Director del INVAP, expidió los Oficios del 30 de diciembre de 1996, por medio de los cuales informó a los empleados del Instituto, entre ellos, los señores Ibeth Adriana Villarreal (Auxiliar de Presupuesto Código 31906), Lucy Janeth Oliveros (Delineante Código 30508) y José Félix Suárez (Jefe de la Sección de Facturación Código 40711), que los cargos que venían desempeñando se suprimieron y que, por lo tanto, desempeñarían sus funciones hasta el 31 de diciembre siguiente; les anunció además, que tenían 5 días calendario para manifestar expresamente si elegían la revinculación o la indemnización respectiva.

 

- Los señores Ibeth Adriana Villarreal, Lucy Janeth Oliveros y José Félix Suárez, presentaron individualmente demandas ante el Tribunal Administrativo de Nariño, contra el INVAP, con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos de desvinculación, procesos judiciales que finalizaron con las sentencias judiciales que se relacionan a continuación:

 

• Proceso 8515; Actor, Ibeth Adriana Villarreal:

Sentencia del 8 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que anuló el Oficio de retiro del servicio del 30 de diciembre de 1996 y ordenó el reintegro y el pago de los sueldos, primas, bonificaciones y demás emolumentos.

 

• Proceso 8518; Actor, Lucy Janeth Oliveros:

Sentencia del 8 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que anuló el Oficio de retiro del servicio del 30 de diciembre de 1996 y ordenó el reintegro y el pago de los sueldos, primas, bonificaciones y demás emolumentos.

 

• Proceso 8514; Actor, José Félix Suárez Rosero:

Sentencia del 15 de septiembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que anuló el Oficio de retiro del servicio del 30 de diciembre de 1996 y ordenó el reintegro y el pago de los sueldos, primas, bonificaciones y demás emolumentos.

 

- Las anteriores decisiones encontraron sustento en la falta de competencia del Alcalde Municipal para expedir los Decretos que regulaban la planta de personal del INVAP, funciones que estaban a cargo de la Junta Directiva de dicha entidad, y en el pronunciamiento del Consejo de Estado del 8 de junio de 1998, mediante el cual confirmó la sentencia que declaró la nulidad de los Decretos Municipales 0520, 0521, 0522, 0523, 0524 y 2025 del 26 de diciembre de 1996.

 

- En cumplimiento de las providencias judiciales, el INVAP pagó las condenas judiciales, a cuotas, así:

 

• El 11 de mayo de 2001, $10’000.000 a favor de Ibeth Villarreal y José Suárez, a título de abono;

 

• El 10 de septiembre de 2002, los 3 beneficiarios y el INVAP celebraron un acuerdo de pago.

 

• El 17 de diciembre de 2002, los 3 beneficiarios y el INVAP aclararon y modificaron el acuerdo de pago del 10 de septiembre de 2002. Ese mismo día, suscribieron el Acta mediante la cual se señaló que el INVAP cumplió con todas las obligaciones y quedó a paz y salvo con dichos funcionarios (fols. 2 a 6 c. ppal)..

 

1.3. Fundamentos de derecho

 

Se invocaron los artículos 90 de la Constitución Política; 26 del Decreto Legislativo 1050 de 1968; y 24 del Acuerdo Municipal 027 de 1996. La parte demandante consideró que la conducta de los demandados es gravemente culposa, por cuanto infringieron de forma inexcusable y manifiesta, la normativa vigente a la fecha de expedición de los actos de desvinculación, y extralimitaron las funciones que tenían a cargo. Explicó:

 

“El Dr. NAVARRO desconoció en forma manifiesta e inexcusable las normas propias del régimen municipal y entre otras concretamente lo dispuesto en el literal b del art. 26 del Decreto legislativo 1050 de 1968 donde se prescribe que una función de las juntas directivas de los Establecimientos públicos es la de adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca; igualmente lo previsto en el Decreto 3130 de 1960 donde se contempla que la estructura interna de los establecimientos públicos es determinada por su respectiva junta o consejo directivo y lo previsto en el art. 24 del Acuerdo Municipal 027 de 1996 donde se prevé que la junta directiva ha de fijar la nomenclatura, clasificación y remuneración de cargos del INVAP.

 

En igual actuar gravemente culposo incurrió el Ing. ANDREAS QUAST HAEBERLIN, al concretar lo dispuesto en los decretos anulados desvinculando mediante un oficio a los funcionarios del INVAP, puesto que como Director del INVAP y al tener el deber de conocer la normatividad que rige en el establecimiento por él dirigido debió tener presente que esos actos administrativos se encontraban viciados de nulidad y siendo así a través de su oficina jurídica desplegar los mecanismos judiciales pertinentes a fin de corregir tal situación”  (fols. 6 a 9 c. ppal).

 

2. Trámite

 

2.1. Mediante providencia del 15 de agosto de 2003, el Tribunal Administrativo de Nariño, remitió las actuaciones ante esta Corporación, con fundamento en la calidad de uno de los demandados, quien para la fecha de presentación de la demanda ostentaba la calidad de Senador de la República (fols. 28 a 31 c. ppal).

 

2.2. La Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la demanda, por auto de Ponente del 17 de octubre de 2003, que se notificó personalmente al señor Agente del Ministerio Público el día 21 siguiente, y a los demandados los días 31 de mayo de 2005 y 10 de agosto de 2006 (fols. 38 a 39, 39 vto., 77 y 121 c. ppal).

 

2.3. Los demandados contestaron oportunamente la demanda, en los siguientes términos:

 

- ANDREAS QUAST HAEBERLIN se opuso a las pretensiones de la demanda dado que no incurrió en dolo o culpa grave. Explicó que el Alcalde de Pasto, en uso de las atribuciones conferidas en el Acuerdo 027 del 24 de agosto de 1996, emanado del Concejo Municipal, adoptó la nueva planta de personal del INVAP, para lo cual suprimió varios cargos; que con fundamento en esa decisión, se limitó a comunicar la misma a los funcionarios del Instituto cuyos cargos se suprimieron, a través de un acto que no es administrativo, tal como lo explicó el Consejo de Estado en sentencia del 27 de mayo de 1999, mediante la cual confirmó la anulación de los Decretos Municipales y en la cual aclaró que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 24 y 38 del Decreto 3130 de 1968 y 22 del Decreto 0519, la estructura interna de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado está a cargo de la respectiva Junta Directiva; que, por lo tanto, los asuntos contenidos en el Decreto Municipal 0523 de 1996, son funciones que están a cargo de la Junta Directiva, sin que el Concejo Municipal las hubiera podido reglamentar directamente ni mediante delegación al Alcalde.

 

Señaló que si bien se desempeñaba como Director del INVAP, lo cierto es que es Ingeniero Civil y, por consiguiente, era imposible que conociera todos los aspectos legales, máxime cuando no está autorizado para interpretar la normativa vigente y está asesorado por abogados, quienes “técnicamente le informan sobre lo que debe hacer”.

 

Concluyó, finalmente, que la inaplicación de los actos administrativos que contrarían normas superiores es una facultad que está asignada únicamente a la jurisdicción contencioso administrativa y, al respecto, agregó:

 

“(…) no hay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejercicio de la excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los particulares o las autoridades administrativas, por fuera de un contexto del proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse de la obligación de acatar los actos administrativos, sino que la Carta puso en manos de una jurisdicción especializada, la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos, ilegalidad que debe ser decretada en los términos que indica el legislador.

 

(…). Por las razones anteriores, la conducta asumida por mi representado, se ajustó no sólo a los criterios señalados en la ley, sino que además, en el marco de sus funciones como servidor público, mal podría no haber actuado en cumplimiento de los actos administrativos que manifestaban la voluntad de la administración, por cuanto, no estaba dentro del alcance de sus atribuciones, el dejar de dar cumplimiento a un Acto que se presume legal, que es obligatorio y que solo fue declarado nulo con posterioridad a su actuación como resultado de la acción contenciosa administrativa, cuando incluso, mi representado ni siquiera se desempeñaba en el cargo de Director del INVAP, es decir dos años y medio más tarde”(fols. 90 a 102 c. ppal).

 

- ANTONIO NAVARRO WOLFF también se opuso a las pretensiones. Manifestó que el Concejo Municipal expidió el Acuerdo 027 del 24 de agosto de 1996, contentivo del estatuto básico de la organización y funcionamiento del INVAP, a través del cual, además, facultó al Alcalde Municipal de Pasto para efectuar los ajustes pertinentes; que en desarrollo de dicha delegación, expidió los Decretos 0520, 0521, 0522, 0523, 0524 y 0525, todos del 26 de diciembre de 1996, que posteriormente fueron anulados.

 

Resaltó que las razones de anulación del Consejo de Estado, se contrajeron a afirmar que el Concejo Municipal estaba facultado para delegar temporalmente el ejercicio de tales funciones al Alcalde de Pasto, pero que como esas atribuciones no fueron precisas, el ejercicio de ellas no se ajustó a la Carta Política ni a la Ley.

 

Señaló que la alegada violación manifiesta de normas superiores no era tan clara, puesto que los abogados asesores de la Gobernación y de la Alcaldía, el Tribunal Administrativo de Nariño y el Consejo de Estado interpretaron de diversas formas la ley, para concluir si el Alcalde era o no competente para expedir tales actos, siendo relevante aquella efectuada por el Consejo de Estado, según la cual, el problema no era de competencia, sino que las facultades otorgadas no se precisaron.

 

Adujo que su conducta no fue gravemente culposa, en consideración a que actuó bajo el convencimiento de su legalidad, con la certeza que le brindaba la revisión previa por parte de los asesores jurídicos de la Alcaldía.

 

Propuso, finalmente, la excepción de falta de competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia el asunto, en consideración a que ostentaba la calidad de Alcalde Municipal para la época de la expedición de los actos administrativos y su condición de Senador de la República fue posterior. Agregó:

 

“(…) si comparamos el texto trascrito por el H. tribunal con el artículo 7 de la Ley 678 de 2001, tenemos que el parágrafo primero del mismo no tienen un solo inciso, sino dos y que en el segundo dispone que dicha competencia se mantendrá contra (sic) cuando la acción se siga contra esos altos funcionarios aunque se hayan desvinculado del servicio ‘…y siempre y cuando el daño que produjo la reparación a cargo del Estado se haya ocasionado por su conducta dolosa o gravemente culposa durante el tiempo que hayan ostentado tal calidad” (Resaltado del texto; fols. 123 a 131 c. ppal).

 

2.3. El proceso se abrió a pruebas el 11 de septiembre de 2006 y, al vencimiento de dicho período, se ordenó el traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus escritos finales, mediante providencia del 14 de mayo de 2008 (fols. 134 a 135 y 252 c. ppal):

 

- LOS DEMANDADOS se limitaron a reiterar los argumentos expuestos en la contestación de la demanda (fols. 253 a 259 c. ppal).

 

- EL PROCURADOR CUARTO DELEGADO ANTE EL CONSEJO DE ESTADO emitió concepto mediante el cual solicitó declarar la responsabilidad personal del señor Antonio Navarro Wolff en consideración a que se demostró su conducta gravemente culposa al expedir los Decretos Municipales sin tener competencia para ello, y al arrogar las funciones de la Junta Directiva del INVAP. Afirmó que si el Concejo Municipal lo delegó para tal efecto, esa no es excusa de su falta de cuidado y diligencia, máxime si se tiene en cuenta que “fue a iniciativa suya como Alcalde del Municipio de Pasto el presentar a consideración del Concejo Municipal el proyecto del precitado acuerdo”, circunstancia que muestra que el tema no le era totalmente desconocido, con mayor razón si estaba obligado a explicar ante el Concejo Municipal las razones legales que ameritaban el otorgamiento de la facultad de efectuar los ajustes pertinentes para la reforma del INVAP; que al momento de la sanción de los Decretos por parte del Alcalde, éste no manifestó objeción alguna por motivos de inconveniencia o ilegalidad y omitió el sometimiento de los mismos a la revisión del Gobernador de Nariño, tal como lo señala el artículo 82 de la Ley 134 de 1994.

 

Resaltó que el señor Navarro tuvo la oportunidad de advertir los errores contenidos en el acto de delegación, dado que el trámite ante el Concejo Municipal se efectuó a iniciativa suya, lo que evidencia que debió estudiar y profundizar previamente sobre la materia, omisión en la que también incurrió al momento de sancionar dichos Decretos; que tampoco resulta de recibo el argumento relativo a que actuó con pleno convencimiento de la legalidad de los Decretos, en consideración a la revisión por parte de los asesores jurídicos, toda vez que lo único que se demostró es que los actos fueron expedidos y suscritos únicamente por el Alcalde Municipal, sin que exista prueba que acredite que fueron objeto de revisión por parte de tales funcionarios.

 

Todo lo anterior condujo al señor Agente del Ministerio Público a concluir que el señor Navarro vulneró las normas del Régimen Municipal, y se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, conducta reprochable a la luz de lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política.

 

En relación con el otro demandado, consideró que su conducta no puede considerarse gravemente culposa, por cuanto se limitó a comunicar la decisión que previamente había adoptado el Alcalde, que en ese momento gozaba de presunción de legalidad.

 

Finalmente, agregó:

 

“(…) el único de los demandados que se encuentra llamado a responder dentro de la presente acción de repetición, es (…) ANTONIO NAVARRO WOLF, Alcalde del Municipio de Pasto para la época de los hechos, pues su actuación fue constitutiva de culpa grave en cuanto no advirtió las falencias que en materia de delegación de funciones se indicaban en el artículo 26 del Acuerdo 027 de 1996, del que además se sabe fue tramitado ante esta Corporación Administrativa por iniciativa suya, con el agravante que tampoco hizo lo propio al momento de sancionarlo, y bajo la omisión manifiesta de no haberlo sometido a revisión del Gobernador, en cuya instancia, muy seguramente se hubieran podido detectar las falencias que en materia de delegación de funciones indicaba el Acuerdo No. 027 de 1996, (…)”. (fols. 261 a 282 c. ppal).

 

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sección Tercera del Consejo de Estado procede a proferir sentencia, previas las siguientes,

 

 

1. CONSIDERACIONES:

 

La Sala es competente para conocer en única instancia de la demanda interpuesta por el Instituto de Valorización Municipal de Pasto contra los señores Antonio Navarro Wolff y Andreas Quast Haerberlin, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 128[1] del C. C. A., y para fallar en esta oportunidad por la prelación de fallo acordada por la Sala en sesión del 5 de mayo de 2005.

 

1. La excepción de falta de competencia propuesta por uno de los demandados

 

El señor Antonio Navarro Wolff alegó la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer el asunto en única instancia, en consideración a que ostentaba la calidad de Alcalde Municipal para la época de la expedición de los actos administrativos anulados que dieron lugar a la condena judicial del INVAP, y que su condición de Senador de la República fue posterior. Señaló que, por tanto, el Tribunal Administrativo es la autoridad competente para tramitar el asunto en primera instancia. Invocó lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 678 de 2001, según el cual, la competencia se determina según la calidad que ostentaba el demandado para la época de los hechos que dieron lugar a la acción de repetición, sin importar la condición posterior del mismo.

 

El Código Contencioso Administrativo atribuye la competencia a los jueces administrativos, a los Tribunales y al Consejo de Estado, atendiendo al tipo de asunto (objetivo) y a la calidad de los sujetos (subjetivo).

 

Así, el artículo 128 del C. C. A. señala los asuntos que son de competencia del Consejo de Estado en única instancia:

 

“ARTÍCULO 128. Modificado. Decr. 597 de 1988, art. 2º. Modificado Ley 446 de 1998, art. 36. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá privativamente y en única instancia:

 

( ). 12. De las acciones de repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del Despacho, Directores de Departamento Administrativo, Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, de los Tribunales Administrativos y del Tribunal Penal Militar”.

 

Por su parte, el artículo 86 ibídem que consagra la acción de reparación directa, señala que las Entidades Públicas deben acceder a la administración de justicia cuando sean condenadas o concilien como consecuencia de la conducta calificada de uno de sus agentes o ex agentes:

 

“ARTÍCULO 86. Modificado Decr. 2304 de 1989, art. 16. Modificado Ley 446 de 1998, art. 31. ( ).

 

Las Entidades Públicas deberá promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra Entidad Pública”.

 

Y la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, aplicable respecto de la competencia[2], dispone en el capítulo II titulado “Aspectos Procesales” lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 7. JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. La jurisdicción contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición.

 

( ). PARÁGRAFO 1º. Cuando la acción de repetición se ejerza contra .... Senadores y Representantes....., conocerá privativamente y en única instancia la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

 

( ). Igual competencia se seguirá cuando la acción se interponga en contra de estos altos funcionarios aunque se hayan desvinculado del servicio y siempre y cuando el daño que produjo la reparación a cargo del Estado se haya ocasionado por su conducta dolosa o gravemente culposa durante el tiempo en que hayan ostentado tal calidad. ( )”.

 

Al interpretar las anteriores disposiciones, la Sala[3] consideró inicialmente que para establecer la competencia del Consejo de Estado en única instancia, era necesario constatar que los demandados hubieran tenido la investidura a que se refiere el artículo 128 del C. C. A., para la época en que ocurrieron los hechos, así ya no la ostentaran al momento de presentación de la demanda, o tuvieran alguna otra de mayor envergadura.

 

La anterior posición varió mediante providencia del 4 de diciembre de 2006[4], reiterada en sentencias del 13 de noviembre[5] y 3 de diciembre de 2008[6], en la que se avocó el conocimiento en única instancia, de la acción de repetición ejercitada por el Distrito Capital de Bogotá contra Andrés Pastrana Arango, por hechos acaecidos cuando éste último ostentaba la calidad de Alcalde Mayor de Bogotá. Se explicó que la competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia de las acciones de repetición se extiende a dos supuestos: (i) que se dirija contra los funcionarios que, al momento de presentación de la demanda, ocupen alguno de los cargos enumerados en el artículo 128 del C. C. A., sin que resulte relevante la época en que sucedieron los hechos que fundamentan la acción; y (ii) cuando la causa que motiva el ejercicio de la acción, la constituyan los hechos o actuaciones que hayan tenido lugar durante el ejercicio de uno de los cargos señalados en la norma mencionada, incluso si al momento de presentación de la demanda, la persona ya no ostenta dicho cargo.

 

Con fundamento en lo anterior, en esas oportunidades la Sala concluyó que si bien los hechos que daban lugar al ejercicio de la acción de repetición habían ocurrido cuando el señor Pastrana Arango se desempeñaba como Alcalde Mayor de Bogotá, lo cierto es que al momento en que el Distrito Capital presentó la demanda, el señor Pastrana ostentaba la calidad de Presidente de la República, circunstancia que daba lugar a la aplicación de la norma.

 

En este caso, la Sala reitera ésta última postura para asumir su competencia, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 128 del C. C. A. y 7 de la Ley 678 de 2001, vigentes para la fecha de presentación de la demanda. Así, el Consejo de Estado es la autoridad judicial competente para conocer privativamente y en única instancia de las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los Senadores o Representantes de la República, entre otros.

 

Por consiguiente, a pesar de que los hechos que se debaten tuvieron lugar cuando el señor Navarro se desempeñaba como Alcalde Municipal, lo cierto es que al momento en que se presentó la demanda, estaba investido como Senador de la República, circunstancia que radica la competencia en esta Corporación para tramitar el proceso en única instancia.

 

Cabe precisar finalmente, que la Sala también es competente para estudiar la conducta del señor Andreas Quast Haeberlin en su condición de Director del INAP, por fuero de atracción, tal como lo señala el parágrafo 2º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001[7].

 

En consecuencia, se declarará no probada la excepción de falta de competencia propuesta por el demandado.

 

2. Elementos de la acción de repetición

 

2.1. Calidad del agente y de su conducta determinante de la condena

 

La actuación u omisión de los agentes del Estado es materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado.

 

2.2. Condena judicial u obligación de pagar una suma de dinero

 

La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada la condena impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada[8].

 

2.3. Pago

 

La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial o en la conciliación, a través de prueba que generalmente[9] es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.

 

El pago, en los términos del artículo 1.626 del Código Civil, es la prestación de lo que se debe y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1.757 ibídem. Conforme a lo anterior, no basta que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación.

 

En efecto, en los juicios ejecutivos, según la ley procesal civil, las obligaciones de pago requieren de demostración documental que provengan del acreedor, circunstancia que en esos casos, permite la terminación del proceso por pago. Tal exigencia resulta procedente en los juicios de repetición, en consideración a que al ser su fundamento el reembolso de la suma de dinero pagada a un tercero, se parte de la base de la existencia previa de una deuda cierta ya satisfecha.

 

2.4. La conducta calificada de dolosa o gravemente culposa

 

Para determinar la culpa grave o dolo, se debe acudir a las normas vigentes para la época de los hechos contenidas en el Código Civil que, además de definir los calificativos de dolo y de culpa grave[10], clasifica las especies de culpa que existen, entre ellas la grave:

 

“ARTÍCULO 63. CLASES DE CULPA Y DOLO. La ley distingue tres especies de culpa o descuido.

 

Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materia civil equivale al dolo.

 

Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone al a diligencia o cuidado ordinario o mediano.

 

El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.

 

Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpas se opone a la suma diligencia o cuidado.

 

El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro” (Resaltado por fuera del texto original).

 

Conforme a las anteriores definiciones, se evidencia que para el legislador no todas las conductas descuidadas de las personas deben tratarse de la misma forma, y por ello consideró necesario graduarlas, dependiendo de lo que en cada caso se pueda exigir de la actuación del individuo; en estas condiciones, la culpa grave representa una menor exigencia frente al comportamiento del operador jurídico, es decir que, cuando se consagra este tipo de culpa, el examen de la conducta resulta menos riguroso, puesto que sólo incurrirá en culpa grave quien actúa con un grado máximo de imprudencia o negligencia, cuando no observa el comportamiento mínimo que aún una persona descuidada observaría; es por ello que, según la norma, esta clase de culpa en materia civil equivale al dolo; la culpa grave o negligencia grave es descrita por la jurisprudencia alemana como “...una conducta que infringe, en una medida desacostumbradamente desproporcionada, a la diligencia requerida; sería pasar inadvertido ‘lo que en un caso dado, a cualquiera, debe ser evidente’...”; es decir, que esa  “...negligencia grave sería ‘la vulneración de un deber especialmente grave y también subjetivamente inexcusable sin más, que excede considerablemente la medida acostumbrada en la negligencia”[11].

 

Con fundamento en el artículo 63 del Código Civil trascrito, la jurisprudencia del Consejo de Estado estudió los conceptos de culpa grave y dolo, al analizar los elementos de fondo de la acción de repetición[12] y la Corte Constitucional se pronunció sobre el tema, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 77[13] y 78[14] del C. C. A.. Así, dijo[15] que, para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.

 

Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política[16] y en la ley, a propósito de algunas instituciones como por ejemplo, contratos, bienes y familia.

 

La Sala ha concluido la existencia de conducta dolosa, entre otros, en los siguientes eventos:

 

- Cuando el superior jerárquico, prevalido de tal condición, acosa a sus subalternos en una muestra de abuso de poder y de extralimitación en el ejercicio de sus funciones, pues “desconoce abiertamente los deberes que su condición de agente estatal le impuso; más aún, lejos de ser una conducta desprevenida y aislada, fue intencional, querida y permanente, ya que sometió a la señora ... a un trato degradante, discriminatorio y humillante, y ni siquiera vaciló en hacer públicas sus intenciones”[17].

 

- Cuando un soldado asesinó a otro compañero con el intercambio de palabras y la riña previa “que constituyó el detonante del hecho funesto, las conductas tan dicientes del victimario, parte integrante del iter criminis, en fase preparatoria, como haber hecho amague de terminar la pelea para inmediatamente retornar armado y en actitud de persecución silenciosa y soez contra la víctima”[18].

 

- Cuando un agente de policía empleó un medio de fuerza, que si bien está autorizado por la Constitución Política y la Ley, en esa situación no era de aquellos con los que se pretende causar el menor daño a la integridad de la personas. La reacción desproporcionada del policía permitió inferir que su conducta fue dolosa, con fundamento en que conocía las normas y reglamentos que lo regían y aún así, utilizó su arma de dotación oficial contra una persona desarmada[19].

 

La Sala ha encontrado configurada la culpa grave, entre otros, en los siguientes eventos:

 

- Cuando los Agentes del Estado incurrieron en negligencia e incumplimiento frente a las instrucciones de seguridad impartidas por las autoridades de la fuerza pública en relación con el control de ingreso de personas y vehículos al Palacio de Justicia en la época de la toma guerrillera[20].

 

- Cuando un funcionario público no sólo desconoció flagrantemente una prohibición de tránsito, sino que dadas las circunstancias particulares que rodearon el caso no evitó el daño pudiendo hacerlo[21];

 

- Cuando el médico tratante, quien frente a los signos y síntomas que presentaba el paciente, no lo dejó en observación durante el tiempo necesario para descartar alguna enfermedad grave, ni lo remitió oportunamente a otro hospital, de mejor nivel, donde habría podido recibir el tratamiento adecuado[22].

 

- Cuando una entidad recibe una suma de dinero como producto de un fideicomiso y al momento de hacer la entrega del dinero a su propietario, el paquete en que se depositaba el dinero no contenía la suma que en él se indicaba, existiendo un faltante, situación que demuestra el incumplimiento de la obligación de custodia sobre dichos valores[23].

 

- Cuando los Magistrados del Tribunal de Distrito Superior, a quienes se les exige conocimientos en derecho para ocupar dichos cargos, adoptaron la decisión de nombrar a otros jueces sin tener en cuenta las normas vigentes para ese momento y sin atender las peticiones del funcionario afectado con la decisión, conducta imprudente y descuidada que configura la culpa grave; declararon una insubsistencia desconociendo las normas legales que claramente regían la carrera judicial, incurriendo en un error inexcusable, toda vez que no previeron los efectos nocivos de su actuación, habiendo podido hacerlo, y porque su calidad de Magistrados hace que sus omisiones y errores se consideren graves, en los términos de los artículos 6 y 121 de la C. P., que permiten deducir que cuentan con un alto nivel profesional, gran experiencia en el trámite de los asuntos a su cargo y, por ende, en el manejo de las normas que regulan el debido proceso y el derecho de defensa[24].

 

En consideración a lo anterior, la Sala[25] ha explicado que, en aras de establecer la responsabilidad personal de los agentes o ex agentes estatales, el análisis de sus actuaciones dolosas o gravemente culposas comporta necesariamente el estudio de las funciones a su cargo y si respecto de ellas se presentó un incumplimiento grave. Igualmente, se requiere establecer si dicho incumplimiento fue debido a una actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas - actuación dolosa –, o si al actuar, pudo prever la irregularidad en la que incurriría y el daño que podría ocasionar, y aún así no lo hizo, o confió en poder evitarlo –actuación culposa-.

 

Es clara entonces, la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.

 

Dado lo anterior, no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya estipulado expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública.

 

3. Responsabilidad personal en el caso concreto

 

 

3.1. Calidad del agente

 

La parte demandante demostró la calidad de Alcalde Municipal de Pasto del señor Antonio Navarro Wolff por el período constitucional 1995 - 1997, y su participación en la expedición de los Decretos mediante los cuales se modificó la estructura del INVAP y, en consecuencia, se suprimieron varios cargos de dicho Instituto (Acta de Posesión, fol. 53 c. 3; Decretos 0519, 0520, 0521, 0522, 0523, 0524 y 0525 del 26 de diciembre de 1996, fols. 79 a 91, 92 a 102, 103 a 112, 113 a 114, 115 a 118, 119 a 161 y 162 a 164 c. 3).

 

Se encuentra igualmente acreditado que el señor Andreas Quast Haeberlin, ingeniero mecánico de profesión, se desempeñó como Director del INVAP desde el 6 de mayo de 1996, y expidió los Oficios del 30 de diciembre de 1996, mediante los cuales informó a los funcionarios del INVAP sobre la supresión de los cargos que ocupaban (certificado expedido por la Secretaría de Educación, fol. 103 c. ppal; Acta de Nombramiento, fol. 54 c. 3; Oficios del 30 de diciembre de 1996, fols. 24 a 25 c. 3 y 23 a 24 c. 6).

 

3.2. Obligación de pagar una suma de dinero a cargo de la entidad pública

 

La parte demandante demostró las condenas impuestas en su contra, por autoridad judicial competente, con los siguientes documentos aportados en estado de valoración:

 

- Sentencia del 8 de noviembre de 2000, ejecutoriada el 30 de marzo siguiente[26], mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió el proceso 8518 tramitado por la señora Lucy Janeth Oliveros Díaz contra el Municipio de Pasto, así:

 

“PRIMERO.- DENIÉGANSE las excepciones de falta de los presupuestos sustanciales para demandar y de indebida representación del demandante, propuestas por los Entes demandados.

 

SEGUNDO.- Estése a lo resuelto por el H. Consejo de Estado en la sentencia de 27 de mayo de 1999 proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección ‘B’, expediente No. 1947.

 

TERCERO.- Declárase nula la decisión de la Administración Municipal  de Pasto de retirar del servicio a LUCY JANETH OLIVEROS DÍAZ, comunicado mediante oficio de 30 de diciembre de 1996, suscrito por el Director del Instituto de Valorización Municipal.

 

CUARTO.- Condénase al Instituto de Valorización Municipal del Pasto INVAP a reintegrar a LUCY JANETH OLIVEROS DÍAZ al cargo de Jefe de Sección de Facturación, código 40711, que venía ocupando al momento de su retiro, o a otro de igual o superior categoría.

 

QUINTO.- Condénase al Instituto de Valorización Municipal de Pasto INVAP a pagar al LUCY JANETH OLIVEROS DÍAZ o a quien sus derechos represente, la totalidad de los sueldos, primas, bonificaciones, reajustes y demás emolumentos dejados de percibir por causa del retiro del servicio. (…)” 8fols. 468 a 493 c. 3).

 

- Fallo del 8 de noviembre de 2000, ejecutoriado el 30 de enero de 2001, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió el proceso 8515 tramitado por la señora Ibeth Adriana Villarreal Zúñiga contra el Municipio de Pasto, así:

 

“PRIMERO.- DENIÉGANSE las excepciones de falta de presupuestos sustanciales para demandar y de indebida representación del demandante, propuestas por los Entes demandados.

 

SEGUNDO.- Estése a lo resuelto por el H. Consejo de Estado en la sentencia de 27 de mayo de 1999 proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección ‘B’, expediente No. 1947.

 

TERCERO.- Declárase nula la decisión de la Administración Municipal de Pasto de retirar del servicio a IBETH ADRIANA VILLARREAL ZÚÑIGA, COMUNICADO MEDIANTE OFICIO DE 30 DE DICIEMBRE DE 1996, SUSCRITO POR EL Director del Instituto de Valorización Municipal de Pasto ‘INVAP’.

 

CAURTO.- Condénase al Instituto de Valorización Municipal de Pasto INVAP a reintegrar a IBETH ADRIANA VILLARREAL ZÚÑIGA al cargo de Auxiliar de Presupuesto, Código 31906, que venía ocupando al momento de su retiro, o a otro de igual o superior jerarquía.

 

QUINTO.- Condénase al Instituto de Valorización Municipal de Pasto INVAP a pagar a IBETH ADRIANA VILLARREAL ZÚÑIGA o a quien sus derechos represente, la totalidad de los sueldos, primas, bonificaciones, reajustes y demás emolumentos dejados de percibir por causa del retiro del servicio.

 

SEXTO.- Para todos los efectos legales se considera que no ha existido solución de continuidad en a prestación del servicio. (…)” (fols. 479 a 501 c. 6).

 

- Sentencia del 15 de septiembre de 2000, ejecutoriada el 18 de octubre de 2000, por la que el Tribunal Administrativo de Nariño se pronunció dentro del proceso 8514, tramitado por el señor José Félix Suárez Rosero contra el Municipio de Pasto, en los siguientes términos:

 

“PRIMERO. Estar a lo resuelto por el H. Consejo de Estado mediante providencia del 27 de mayo de 1999.

 

SEGUNDO. Como consecuencia de la nulidad del Decreto No. 0523 de 1996, diciembre 26, por medio del cual se estableció la planta de personal del Instituto de Valorización Municipal de Pasto INVAP, y en el caso particular, del ARTÍCULO TERCERO, por medio del cual se suprimió, entre otros cargos, el de Delineante Código 30508 que desempeñaba el demandante; se ordena al Instituto de Valorización Municipal de Pasto INVAP, reintegrar a JOSÉ FÉLIX SUÁREZ ROSERO al cargo que venía desempeñando, o a otro de igual o superior jerarquía y en las mismas condiciones que lo venía haciendo.

 

TERCERO. Condénase al Instituto de Valorización Municipal de Pasto INVAP, a pagar al señor JOSÉ FÉLIX SUÁREZ ROSERO  o a quien sus derechos represente, la totalidad de los sueldos, primas, bonificaciones, reajustes y demás emolumentos dejados de percibir por causa de su retiro por supresión del cargo.

 

CUARTO. Para todos los efectos legales se considera que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio.

 

QUINTO. Este fallo se cumplirá dentro del término y en las condiciones señaladas por los artículos 176, 177 y 178 del C. C. A.

 

Ejecutoriada la presente providencia se enviarán copias al Instituto de Valorización Municipal de Pasto INVAP y al respectivo Agente del Ministerio Público para lo de su cargo” (fols. 145 a 159 c. ppal).

 

3.3. Pago de la condena por parte de la entidad pública

 

El INVAP acreditó el pago de las sumas de dinero a favor de los señores Ibeth Adriana Villarreal, José Félix Suárez y Lucy Janeth Oliveros, impuestas en condena judicial. En efecto:

 

- El 20 de abril de 2001, el INVAP pagó $5’000.000 a favor de cada uno de los señores José Félix Suárez e Ibeth Adriana Villarreal, por concepto de abono a la condena judicial impuesta dentro de los procesos 8514 y 8515, respectivamente (Órdenes de Pago, con constancia de recibo a satisfacción por parte de los beneficiarios, fols. 182 y 184 c. ppal).

 

- El 21 de diciembre de 2001, el INVAP pagó $5’808.426 a favor de la señora Lucy Janeth Oliveros, por concepto de abono a la condena judicial impuesta dentro del proceso 8518 (Orden de Pago, con constancia de recibo a satisfacción por parte del beneficiario, fols. 187 c. ppal).

 

- El 10 de septiembre de 2002, el INVAP y los señores Ibeth Adriana Villarreal Zúñiga, Lucy Janeth Oliveros Díaz y José Félix Suárez Rosero, celebraron el Acta de Arreglo Directo respecto del cumplimiento de las condenas impartidas por la jurisdicción contencioso administrativa a través de las sentencias del 8 de noviembre de 2000 y 15 de septiembre de 2000, proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro de los procesos 8515, 8518 y 8514. En dicha acta, se relacionaron los valores adeudados a los beneficiarios, previa liquidación, y se dejó constancia de que al 26 de junio de 2002, la deuda asciende a $242’634.903,66, que se discriminan así:

 

 

IBETH ADRIANA VILLARREAL
Concepto	Valor
Salarios, prestaciones sociales, intereses de plazo y mora, intereses de cesantía	$60’612.119,95
Fondo de cesantía y pensiones	$6’721.247,71
Deuda a favor de la señora Villarreal	$67’333.367,66
JOSÉ FÉLIX SUÁREZ ROSERO
Concepto	Valor
Salarios, prestaciones sociales, intereses de plazo y mora, intereses de cesantía	$36’032.999,97
Fondo de cesantía y pensiones	$2’093.548,60
Deuda total a favor del señor Suárez	$38’126.548,57
LUCY JANETH OLIVEROS DÍAZ
Concepto	Valor
Salarios, prestaciones sociales, intereses de plazo y mora, intereses de cesantía	$124’809.993,09
Fondo de cesantía y pensiones	$12’364.994,31
Deuda total a favor de la señora Oliveros	$137’174.987,40
TOTAL DEUDA A CARGO DEL INVAP	$242’634.903,66

 

Con fundamento en lo anterior, las partes llegaron al siguiente acuerdo:

 

“PARA CUBRIR LO ADEUDADO A LOS SEÑORES ADRIANA VILLARREAL Y JOSÉ SUÁREZ QUE SUMADO ASCIENDE A $105’459.916,20:

 

- A más tardar dentro de los dos días siguientes a la suscripción del presente documento, cancelará de contado la suma de SETENTA MILLONES DE PESOS M CTE ($70’000.000), según disponibilidad presupuestal número 240 de 10 de septiembre de 2002.

 

- En un plazo máximo de un mes contado a partir de la suscripción del presente acuerdo, la suma de CUARENTA MILLONES ($40’000.000), dinero que será el resultante de la venta de un lote de propiedad de este Instituto a favor del Municipio de Pasto, de allí que la fecha de pago dentro del plazo estipulado queda condicionado a la negociación con el señor Alcalde de Pasto.

 

PARA CUBRIR LO ADEUDADO A LUCY JANETH OLIVEROS O SEA LA SUMA DE $137’174.987,40

 

En un plazo máximo de dos meses contados a partir de la suscripción del presente se le cancelará la suma de CIENTO TREINTA Y SIETE MILLONES CIENTO SETENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS CON CUARENTA CENTAVOS ($137’174.987,40), esto de acuerdo con el trámite de crédito Bancario, de allí que el pago dependerá del desembolso del crédito” (fols. 17 a 19 vto. c. ppal).

 

- El 11 de septiembre de 2002, el INVAP pagó a favor de los señores José Félix Suárez y Adriana Villarreal la suma de $70’000.000, por concepto de la liquidación y pago de las condenas judiciales impuestas (Orden de Pago con constancia de recibo a satisfacción por parte de los beneficiarios, fol. 190 c. ppal).

 

- El 26 de noviembre de 2002, el INVAP pagó a favor de la señora Lucy Janeth Oliveros la suma de $124’809.999,09, por concepto de la liquidación de pago de la condena judicial impuesta (Orden de Pago con constancia de recibo a satisfacción por parte de los beneficiarios, fol. 194 c. ppal).

 

- El 11 de diciembre de 2002, el INVAP y los señores Ibeth Adriana Villarreal Zúñiga, Lucy Janeth Oliveros Díaz y José Félix Suárez Rosero suscribieron el Acta de Aclaración al Acta de Arreglo Directo del 10 de septiembre de 2002, documento a través del cual aclararon que el INVAP había abonado $5’000.000 a la deuda de los señores Villarreal y Suárez, para un total abonado de $10’000.000, y corrigieron los errores advertidos en las liquidaciones, las cuales quedaron así:

 

IBETH ADRIANA VILLARREAL
Concepto	Valor
Salarios, prestaciones sociales, intereses de plazo y mora, intereses de cesantía	$57’186.832,97
Fondo de cesantía y pensiones	$6’721.247,71
Deuda a favor de la señora Villarreal	$63’908.080,68
JOSÉ FÉLIX SUÁREZ ROSERO
Concepto	Valor
Salarios, prestaciones sociales, intereses de plazo y mora, intereses de cesantía	$36’032.999,97
Fondo de cesantía y pensiones	$2’459.666,42
Deuda total a favor del señor Suárez	$38’492.666,39
LUCY JANETH OLIVEROS DÍAZ
Concepto	Valor
Salarios, prestaciones sociales, intereses de plazo y mora, intereses de cesantía	$124’809.993,09
Fondo de cesantía y pensiones	$12’364.994,31
Deuda total a favor de la señora Oliveros	$137’174.987,40
TOTAL DEUDA A CARGO DEL INVAP	$239’575.734,47

(fols. 20 a 21 c. ppal).

 

Ese mismo día, el INVAP pagó a favor de la señora Lucy Janeth Oliveros la suma de $12’364.994,31, por concepto de cesantías y aporte de pensiones (Orden de pago con constancia de recibo a satisfacción por parte de la beneficiaria, fol. 202 c. ppal).

 

- El 16 de diciembre de 2002, el INVAP pagó al señor José Félix Suárez la suma de $2’459.666,42 y a la señora Ibeth Adriana Villarreal $6’721.247,71, por concepto de cesantías y aporte a pensiones, en cumplimiento de la condena judicial impuesta (Órdenes de Pago con constancia de recibo de los beneficiarios a satisfacción, fols. 196 y 198 c. ppal).

 

Ese mismo día, el INVAP también pago $23’219.532,94 a favor de los señores José Félix Suárez e Ibeth Adriana Villarreal, en cumplimiento de la condena judicial impuesta (Orden de Pago con constancia de recibo a satisfacción por parte de los beneficiarios, fol. 200 c. ppal).

 

- El 17 de diciembre de 2002, el INVAP y los señores Ibeth Adriana Villarreal Zúñiga, Lucy Janeth Oliveros Díaz y José Félix Suárez Rosero suscribieron el Acta de Pago y paz y salvo por todo concepto, documento en el que se relacionaron los pagos efectuados, así:

 

“Certificado de compromiso presupuestal No. 080 de abril 20 de 2001, a favor de José Félix Suárez, por valor de $5’000.000, cancelados mediante cheque No. 6401804 de Banco de Colombia, concepto abono sentencia judicial.

 

Certificado de compromiso presupuestal No. 080 de abril 20 de 2001, a favor de Ibeth Adriana Villarreal Zúñiga, por valor de $5’000.000 cancelados mediante cheque No. 6401803 de Banco de Colombia, concepto abono sentencia judicial.

 

Certificado de compromiso presupuestal No. 240 de septiembre 10 de 2002, a favor de Dra GRACIELA ZÚÑIGA ORTEGA, por valor de $70’000.000, para pago sentencias judiciales de José Félix Suárez y Adriana Villarreal según acta de arreglo directo cancelados mediante cheque No. 056301 del Banco Superior el 11 de septiembre de 2002.

 

Certificado de compromiso presupuestal No. 305 de noviembre 26 de 2002, a favor de la Dra GRACIELA ZÚÑIGA ORTEGA, opr valor de $124’809.999,09, para pago sentencia judicial de Lucy Janeth Oliveros cancelados mediante cheque No. L3861220 del Banco de Bogotá el 26 de noviembre de 2002.

 

Certificado de compromiso presupuestal No. 318, a favor de Lucy Janeth Oliveros, por valor de $12’364.994,31, para pago de cesantías y aportes de pensiones, cancelados mediante cheque No. L 5202480 de Banco de Bogotá, el 17 de diciembre de 2002.

 

Certificado de compromiso presupuestal No. 324 de diciembre 16 de 2002, a favor de Ibeth Adriana Villarreal Zúñiga, por valor de $6’721.247,71, para pago de cesantías y aporte de pensiones, cancelados mediante cheque No.  L 5202479 del Banco de Bogotá, el 17 de diciembre de 2002.

 

Certificado de compromiso presupuestal No. 325 de diciembre 16 de 2002, a favor de José Félix Suárez, por valor de $2’459.666,42 para pago de cesantías y aporte de pensiones, cancelados mediante cheque No. L 5202478 del Banco de Bogotá, el 17 de diciembre de 2002.

 

Certificado de compromiso presupuestal No. 326 de diciembre 16 de 2002, a favor de Dra Graciela Zúñiga Ortega, por valor de $23’219.532,94 para pago de cesantías judiciales, de José Suárez y Adriana Villarreal, cancelados mediante cheque No. L 5202477 del Banco de Bogotá, el 17 de diciembre de 2002”. (fols. 22 a 23 c. ppal).

 

Con fundamento en lo anterior, cabe precisar que la acción de repetición se ejercitó oportunamente, en consideración a que la entidad pública contaba con el término máximo de 18 meses para efectuar el pago, a cuyo vencimiento se empiezan a contar los dos años.

 

En este caso, las sentencias que impusieron las condenas judiciales quedaron ejecutoriadas los días 18 de octubre de 2000, 30 de enero de 2001 y 30 de marzo de 2001, momento a partir del cual empieza a correr el término de 18 meses, que venció los días 18 de marzo de 2002, 30 de julio de 2002 y 30 de septiembre de 2002, respectivamente.

 

Estas últimas fechas son el punto de partida para el conteo del término de caducidad. Como la demanda se presentó el 11 de junio de 2003, es evidente que la acción no está caducada.

 

3.4. Calificativo de conducta gravemente culposa o dolosa del agente del Estado

 

El material probatorio está integrado en su totalidad por las documentales aportadas y solicitadas con la demanda (prueba trasladada), relativas a los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos por los señores Ibeth Adriana Villarreal, José Félix Suárez y Lucy Oliveros contra el Municipio de Pasto y el INVAP, remitidas por el Tribunal Administrativo de Nariño en copia auténtica, que cumplen con los requisitos exigidos por la ley para su valoración.

 

Los hechos probados se relacionan a continuación:

 

- Mediante el Decreto 1025 del 26 de noviembre de 1993, se adoptó la estructura del INVAP, dentro de la cual, el Director del Instituto, que tiene la naturaleza de empleado público, está a cargo de la representación legal, y tiene asignadas, entre otras, las siguientes funciones:

 

“(…).4. Suscribir todos los actos administrativos, en materia de nominación y movilidad del personal que labora en el ‘INVAP’, así como también, los de contratación, ordenación de pagos, los contentivos de sanciones, liquidación de prestaciones sociales y en general, todos los requeridos para el normal funcionamiento del Instituto, de conformidad con los requisitos exigidos por la Ley” (fols. 104 a 109 c. ppal).

 

- El 24 de agosto de 1996, el Concejo Municipal de Pasto expidió el Acuerdo 027 de 1996, contentivo del Estatuto Básico que rige la organización y funcionamiento del INVAP.

 

Definió la naturaleza y patrimonio de la entidad, como un establecimiento público de carácter descentralizado del orden municipal, adscrito al Despacho del Alcalde, dotado de personería jurídica, patrimonio público e independiente, autonomía administrativa y autogestión financiera (art. 1), cuyo objeto principal consiste en la administración, liquidación y recaudación de la contribución de valorización (art. 2).

 

Uno de los órganos del INVAP es la Junta Directiva, compuesta por el Alcalde Municipal de Pasto o su delegado, 2 representantes de los contribuyentes designados por el Alcalde, 2 delegados del Concejo Municipal y el Director (art. 15). La Junta Directiva está a cargo, entre otras, de las siguientes funciones:

 

“2.- Adoptar los Estatutos del Instituto y cualquier reforma que a ellos se introduzca, someterlos a la aprobación del Concejo, a través del Alcalde Municipal.

 

3.- Expedir los manuales y reglamentos para el funcionamiento interno del Instituto tales como: Estatuto de Personal, Contabilidad, Presupuesto, Almacén y todo cuanto fuere necesario para el buen funcionamiento del Instituto”. (Resaltado por fuera del texto original).

 

El Director del INVAP, que es el representante legal y nominador del Instituto, está a cargo de dirigir y coordinar la planeación, programación, organización y control de todas las actividades del INVAP para el cumplimiento de su objeto (art. 21), y tiene asignadas, entre otras, de las siguientes funciones:

 

“1.- Dirigir la acción administradora del Instituto, suscribiendo los actos administrativos en materia de nominación y movilidad del personal, contratación, ordenación de pagos, imposición de sanciones, liquidaciones de prestaciones y pensiones, y todos los demás requeridos para el normal funcionamiento, conforme a los requisitos de ley”.

 

En cuanto al personal del INVAP, el Acuerdo establece lo siguiente:

 

“ARTÍCULO VEINTICUATRO.- Las personas que prestan sus servicios en el Instituto de Valorización de Pasto, son empleados públicos, sin embargo, quienes actúan en las labores operativas y relacionadas con las obras que lleva a cabo el Instituto podrán vincularse por contrato de trabajo.

 

Al efecto, la Junta Directiva en el acuerdo que fije la nomenclatura de clasificación y remuneración de cargos determinará aquellos cargos desempeñados por trabajadores oficiales.

 

ARTÍCULO VEINTICINCO.- Los empelados públicos del Instituto se rigen por las normas de la ley y las disposiciones que en desarrollo de esta determine la Junta Directiva mediante la expedición del Estatuto de Personal. Además de las cláusulas del respectivo contrato en los casos de los trabajadores oficiales.

 

ARTÍCULO VEINTISÉIS.- Para efectos de aplicación de la presente reforma administrativa, se faculta el Ejecutivo por un término máximo de seis (6) meses para hacer los ajustes pertinentes”. Resaltado por fuera del texto original (fols. 56 a 69 c. 3).

 

- El 6 de septiembre de 1996, el Alcalde Municipal de Pasto sancionó el Acuerdo 027 de 1996, que se publicó el 13 de septiembre de 1996 en un medio de comunicación masiva (fol. 71 c. 3).

 

- Por medio del Acuerdo 044 del 28 de noviembre de 1996[27], el Concejo Municipal de Pasto modificó algunos artículos del Acuerdo Municipal 027 de 1996, contentivo del Estatuto Básico que rige la organización y funcionamiento del INVAP, dentro de los cuales se destaca el siguiente:

 

“ARTÍCULO DÉCIMOPRIMERO.- Facúltase al Alcalde para recopilar mediante un Decreto el contenido actual del Estatuto Básico que rige la organización y funcionamiento del Instituto de Valorización de Pasto con las modificaciones indicadas en el presente Acuerdo por un término de seis (6) meses”.  Resaltado por fuera del texto original (fols. 72 a 76 c. 3).

 

- El 26 de diciembre de 1996, el Alcalde Municipal de Pasto, en uso de las atribuciones legales y en especial de las conferidas en los Acuerdos 027 y 044 de 1996, expidió los siguientes Decretos:

 

• DECRETO 0519, por medio del cual recopiló el Estatuto Básico del INVAP:

Se definió la naturaleza y patrimonio del Instituto (art. 1); se señalaron los objetivos y funciones (arts. 2 a 5); se describió su estructura, organización y funciones, dentro de las cuales, al Director le corresponde “normar, remover y administrar personal, de acuerdo con las disposiciones legales, estatutarias y reglamentarias vigentes”, y a la Junta Directiva “Adoptar los Estatutos del Instituto y cualquier reforma que a ellos se introduzca, someterlos a la aprobación del Concejo, a través del Alcalde Municipal; y expedir los manuales y reglamentos para el funcionamiento interno del Instituto tales como: Estatutos de Personal, Contabilidad, Presupuesto, Almacén y todo cuanto fuere necesario para el buen funcionamiento del Instituto” (arts. 6 a 23). El artículo 24, mantuvo la delegación al Ejecutivo para las reformas necesarias por el término de 6 meses (fols. 79 a 91 c. 3).

 

• DECRETO 0520, por el cual el Alcalde estableció las funciones generales de las dependencias que hacen parte de la estructura básica del INVAP:

Señaló las funciones generales de cada dependencia del INVAP, dentro de las que se resalta una de las asignadas al Director:

 

“ARTÍCULO 2º. FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN: El Despacho de la Dirección del INVAP tendrá entre otras las siguientes funciones (Artículo 23 del Acuerdo Municipal No. 027 de 1996):

 

(…). 6. Nombrar, remover y administrar personal, de acuerdo con las disposiciones legales, estatutarias y reglamentarias vigentes”. (fols. 92 a 102 c. 3).

 

• DECRETO 0521, por el cual estableció el sistema de clasificación, nomenclatura, grados y requisitos mínimos para los empleos del INVAP, con el fin de determinar los niveles salariales de los cargos:

Modificó la planta de personal, estableció el nuevo sistema de niveles y suprimió otros, así:

 

“ARTÍCULO 2º. SISTEMA DE NIVELES: Atendiendo la naturaleza general de las funciones, el mayor o menor grado de responsabilidad y los requisitos exigidos para cada desempeño, los empleos del Instituto de Valorización Municipal de Pasto ‘INVAP’ a que se refiere el presente decreto se clasifican en los siguientes niveles:

 

1. DIRECTIVO
2. ASESOR
3. PROFESIONAL
4. TÉCNICO
5. ASISTENCIAL

 

Con base en la nueva estructura del INVAP SE ELIMINAN los Niveles Ejecutivo, Administrativo y Operativo. En lo sucesivo se seguirá con los cinco (5) niveles antes indicados para conformar el Sistema de Clasificación, Nomenclatura, Graduación y Requisitos Mínimos de Cargo” Resaltado por fuera del texto original (fols. 103 a 112 c. 3).

 

• DECRETO 0522, a través del cual fijó la escala de remuneración de los empleos del INVAP (fols. 113 a 114 c. 3).

 

• DECRETO 0523, por el que estableció la planta de personal del INVAP:

Como consecuencia de la nueva planta de personal, se suprimieron varios cargos, así:

 

“ARTÍCULO TERCERO: Como consecuencia de la fijación de la anterior planta de cargos, suprímase de la planta de personal del INVAP los siguientes cargos:

 

CARGO	CÓDIGO
Auditor interno	50111
Jefe Contabilidad y presupuesto	40311
Jefe de Proyecciones Económicas	51911
Jefe de Sección Interventoría	51111
Jefe Sección Suelos	42211
Jefe Sección de Facturación	70711
Jefe de Sección de Cobranzas y Cartera	50311
Jefe de Personal	51911
Archivista	20103
Secretaria Ejecutiva	22209
Secretaria Dpto. Financiero	22204
Secretaria Dpto. Técnico	22204
Secretaria Dpto. Factorización e Informática	22204
Secretaria Oficina Jurídica	22204
Auxiliar de Presupuesto	31906
Auxiliar de Tesorería	32306
Delineante	30508
Topógrafo	32308
Mecanógrafa Oficina de Personal	21502
Mecanógrafa Sección de Proyecciones Económicas	21502
Mecanógrafa de Auditoría Interna	21502
Mecanógrafa Sección de Suelos	21502
Mecanógrafa Sección de Interventoría	21502
Mecanógrafa de Cobranzas y Cartera	21502
Mecanógrafa de Sección de Facturación	21502
Conductor	10305
Cadenero	10301

 

(…). ARTÍCULO QUINTO: El personal cuyo cargo hubiere sido suprimido podrá ser vinculado a un empleo de mayor jerarquía siempre y cuando reúna los requisitos para su desempeño.

 

(…). ARTÍCULO NOVENO: La planta de personal definida por este Decreto empezará a regir el primero de Enero de 1997, por lo cual se adelantará de manera previa las diligencias para su formalización” Resaltado por fuera del texto original (fols. 115 a 118 c. 3).

 

• DECRETO 0524, mediante el cual expidió el manual de funciones específicas y requisitos de los empleos del INVAP (fols. 119 a 161 c. 3).

 

• DECRETO 0525, por el que estableció la equivalencia de los cargos del INVAP:

Respecto de los cargos suprimidos, señaló:

 

“ARTÍCULO 10º. Los funcionarios que ocupan cargos suprimidos de libre nombramiento y remoción o que estuvieren en provisionalidad en cargo suprimido de carrera, cesarán de manera definitiva sus funciones para cuyo efecto se le remitirá la respectiva comunicación.

 

ARTÍCULO 11º. Para los cargos de carrera que se supriman se seguirá el procedimiento establecido en el decreto 1223 de 1993.

 

ARTÍCULO 12º. Una vez efectuado el proceso de equivalencias conforme a este Decreto y las normas vigentes respectivas los empleados que no hubieren podido ser reubicados directamente, se podrán ubicar en otro empleo disponible en la planta de persona en el cual acredite los requisitos del cargo correspondiente”  (fols. 162 a 164 c. 3).

 

- Mediante el Oficios del 30 de diciembre de 1996, el Director del INVAP informó a la Jefe de la Sección de Facturación del INVAP, señora Lucy Janeth Oliveros Díaz, y a la Auxiliar de Presupuesto, señora Ibeth Adriana Villarreal Zúñiga, que los cargos que venían desempeñando fueron suprimidos a través del Decreto 0523 de 1996, expedido por el Alcalde de Pasto, por el cual estableció la nueva planta de personal. Explicó:

 

“El Concejo Municipal de Pasto mediante Acuerdo No. 027 de Agosto de 1996 estableció una nueva estructura orgánica para el Instituto de Valorización Municipal del Pasto ‘INVAP’ y al mismo tiempo facultó al Ejecutivo para realizar los ajustes pertinentes para aplicación de la Reforma Administrativa.

 

El 26 de Diciembre  de 1996 el Ejecutivo Municipal expidió el Decreto 0523 por medio del cual se estableció la Nueva Planta de Personal del IVNAP y en su Artículo Tercero determinó los cargos suprimidos a partir del 1 de enero de 1997.

 

Con base en lo anterior le informo que el cargo que Usted venía desempeñando y que se identificaba con el código 40711, ha sido suprimido y por lo tanto, Usted desarrollará las funciones inherentes al mismo hasta el 31 de Diciembre de 1996”.

 

El Director del INVAP requirió además a las señoras Oliveros y Villarreal, para que, dentro de los 5 días siguientes a la fecha de la comunicación, manifestaran expresamente si elegían ser vinculadas nuevamente u obtener la respectiva indemnización (fols. 24 a 25 c. 3 y 23 a 24 c. 6).

 

- El 23 de enero de 2007, los señores Sonia Palacios Moncayo[28] y Yuri Jair Suárez Unigarro[29], rindieron testimonio ante el Juzgado Cuarto Contencioso Administrativo de Pasto, comisionado por el Tribunal Administrativo de Nariño.

 

La señora Sonia Palacios Moncayo, quien se desempeñó como Asistente Privada del Alcalde Municipal de Pasto para la época de expedición de los actos administrativos, señaló que todos los documentos o actos relacionados con temas jurídicos debían ser revisados previamente por el Jefe de la Oficina Jurídica, señor Francisco Agreda, quien los analizaba y aprobaba para la firma del Alcalde; que los documentos que no tenían el visto bueno del Jefe de la Oficina Jurídica se devolvían para el trámite respectivo; que los proyectos o actos que estaban relacionados con temas del Concejo Municipal eran manejados única y exclusivamente por el Jefe de la Oficina Jurídica, quien se encargaba del proyecto de acuerdo, la exposición de motivos y la sanción del mismo (fols. 34 a 35 c. 1).

 

El señor Yuri Jair Suárez Unigarro, quien se desempeñó como Abogado Sustanciador de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal de Pasto para la época de los hechos, indicó que todos los actos y proyectos de acuerdo eran atendidas por la Oficina Jurídica, dependencia a cargo del señor Francisco Agreda Salazar, quien revisaba y aprobaba los documentos para la firma del Alcalde Municipal; que cuando alguno de los proyectos o actos se pasaran para firma del Alcalde, no tuvieran el visto bueno del Jefe de la Oficina Jurídica, estos eran devueltos sin firma para el respectivo trámite (fols. 35 a 37 c. 1).

 

- El 23 de enero de 2007, la señora Edilma Cecilia Arteaga Ramírez, abogada de profesión, quien se desempeñó como Secretaria de Hacienda Municipal para la época de los hechos, rindió testimonio por certificación jurada[30]. Afirmó que todos los actos administrativos debían contener el nombre de la persona que lo proyectó, así como la constancia de la revisión por el respectivo Jefe del Área o Dependencia y del Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal, con el fin de controlar la calidad y evitar los posibles errores que se pudieran cometer y lograr consenso en cuanto a los criterios jurídicos; que cuando no se cumplía con tal procedimiento, los documentos eran devueltos para efectuar el procedimiento señalado (fols. 38 a 39 c. 1).

 

4. Análisis

 

El Instituto de Valorización de pasto es un establecimiento público descentralizado del orden municipal, adscrito al Despacho del Alcalde, que cuenta con personería jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto consiste en la administración, liquidación y recaudación de la contribución de valorización.

 

De acuerdo con los Estatutos Internos del INVAP, tanto su creación como cualquier reforma a éstos, debe ser adoptada por la Junta Directiva, que a su vez, debe someterla al Concejo Municipal a través del Alcalde Municipal. Con fundamento en esta norma, la parte demandante afirmó que el Alcalde Municipal carecía de competencia para la expedición de los Decretos Municipales a través de los cuales reformó al INVAP y suprimió varios cargos, conducta que calificó de gravemente culposa.

 

El artículo 313 de la Constitución Política le atribuye a los Concejos Municipales, entre otras, las siguientes funciones:

 

“1º) Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

 

(…).3º) Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo.

 

(…) 6º) Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”.

 

El artículo 315 ibídem, asignó a los Alcaldes Municipales, entre otras, la función de “4º) Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos”.

 

Con fundamento en la facultad contenida en el artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal expidió el Acuerdo 027 de 1996, contentivo del Estatuto Básico del INVAP, y autorizó al Alcalde Municipal para hacer los ajustes pertinentes, por el término de 6 meses.

 

De acuerdo con las normas constitucionales que gobiernan el régimen municipal, la Sala advierte que el Concejo Municipal estaba facultado para reglamentar las funciones del INVAP y para delegar al Alcalde por un período determinado, con el fin de que ejercitara “precisas funciones”.

 

En este caso, se advierte que la delegación efectuada por el Concejo Municipal al Alcalde no reunió los requisitos exigidos por el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política, en consideración a que no se señalaron expresamente las funciones delegadas.

 

Este tema fue objeto de análisis por parte de esta jurisdicción, con ocasión del proceso de simple nulidad tramitado por la señora Graciela Zúñiga Ortega contra el Municipio de Pasto, decisión en la que se sustentaron las sentencias que se dictaron dentro de los juicios de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se condenó al INVAP.

 

En sentencia de primera instancia, del 8 de junio de 1998, el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió:

 

“PRIMERO. Denegar la solicitud de nulidad en relación a los ACUERDOS número 027 de 27 de agosto de 1996 y No. 044 de 28 de noviembre de 1996 expedidos por el Concejo Municipal de Pasto, a excepción del artículo 26 del Acuerdo 027 de agosto de 1996 el cual se declara nulo.

 

SEGUNDO. DENEGAR la solicitud de NULIDAD del Decreto Municipal No. 0519 de 26 de Diciembre de 1996.

 

TERCERO. DECRETAR la Nulidad de los Decretos Números 0520, 0521, 0522, 0523, 0524 y 0525 de 26 de diciembre de 1996 por haberse expedido por funcionarios carentes de competencia.

 

CUARTO. INHIBIRSE de hacer pronunciamiento alguno en relación con el Oficio de fecha 30 de diciembre de 1996 dictado por el Director del Instituto de Valorización Municipal de Pasto INVAP”.

 

El Tribunal estudió cada uno de los cargos de ilegalidad de los actos demandados, así:

 

ACUERDO 027 del 24 de agosto de 1996:

Explicó que mediante el Acuerdo 027 de 1996, el Concejo Municipal de Pasto, a iniciativa del Alcalde Municipal, reglamentó el Estatuto Básico del INVAP; que el 6 de septiembre de 1996, el Alcalde Municipal sancionó dicho Acuerdo, que se publicó en un medio de comunicación masiva, con constancia del Secretario Privado de la Alcaldía; que en el artículo 26 de dicho Acuerdo, el Concejo Municipal confirió al Alcalde la facultad de “aplicación de la Reforma Administrativa”, atribución que el Tribunal consideró ilegal, por cuanto dicha función corresponde a la Junta Directiva de acuerdo con los Estatutos. Al respecto señaló:

 

“Este artículo 26 está autorizando el despojo de las funciones de la Junta Directiva la cual es precisamente la que deben, por estatutos, aplicar la Reforma y no una autoridad, para esos efectos extraña, como lo es el Alcalde, quien si bien es cierto preside la Junta no puede reemplazarla.

 

(…) por tanto existen normas de carácter legal, o llamadas Estatutos Básicos de las entidades descentralizadas, con base en la cláusula general de competencia del legislador y que son el fundamento de los reglamentos internos u orgánicos de cada entidad, y que corresponde expedir a los órganos directivos de las respectiva instituciones.

 

Las entidades descentralizadas, con base en las normas legales expiden sus reglamentos internos, que son actos administrativos que rigen propiamente la vida interna de tales entidades.”

 

Con fundamento en lo anterior, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró la nulidad del artículo 26 del Acuerdo 027 de 1996, al concluir que el Alcalde Municipal carecía de competencia para la expedición de los Decretos de reestructuración del INVAP.

 

ACUERDO 044 del 28 de noviembre de 1996:

A través de dicho Acuerdo, el Concejo Municipal de Pasto modificó el artículo 26 del Estatuto Básico del INVAP, contenido en el Acuerdo 027 de 1996. El artículo original, esto es, el 26 del Acuerdo 027 de 1996, disponía:

 

“ARTÍCULO 26. Para efecto de la aplicación de la presente reforma administrativa, se faculta al Ejecutivo por un término máximo de seis (6) meses para hacer los ajustes pertinentes”.

 

Y, con la modificación, dicho artículo quedó en los siguientes términos:

 

“ARTÍCULO UNDÉCIMO.- Facúltase al Alcalde para recopilar mediante un decreto el contenido actual del Estatuto Básico que rige la Organización y funcionamiento del Instituto de Valorización de Pasto con las modificaciones indicadas en el presente Acuerdo por un término de seis (6) meses”.

 

Al comparar la norma modificada con la inicialmente establecida, el Tribunal señaló que las facultades otorgadas fueron desarrolladas por el Alcalde mediante los Decretos 0519, 0520, 0251, 0522, 0523, 0524 y 0525 del 26 de noviembre de 1996. A través del primero, el Alcalde recopiló las normas que conforman el Estatuto Básico del INVAP, determinó el objeto y función de la entidad, los niveles de organización, entre otros, y señaló además las funciones de la Junta Directiva, etc.

 

Respecto de los otros Decretos, el Tribunal indicó que fueron expedidos por el Alcalde Municipal, cuando carecía de competencia para ello, en consideración a que dicha atribución competía exclusivamente a la Junta Directiva del INVAP, en virtud del literal b) del artículo 26 del Decreto 1050 de 1968, según el cual, la Junta Directiva está a cargo de “b) Adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del gobierno”. Agregó:

 

“En efecto todos los temas contemplados en estos Decretos constituyen funciones que el mismo ESTATUTO BÁSICO se los asigna a la JUNTA DIRECTIVA, en cumplimiento de la Ley. Siendo competencia de la Junta Directiva, el Concejo Municipal no podía entrar a reglamentar ni directamente, ni mediante delegación al Alcalde Municipal puesto que estar a (sic) asumiendo las funciones de la Junta Directiva del INVAP y lo despojaría de sus facultades legales y reglamentarias. Estos decretos por tanto fueron dictados por funcionario que no tenía competencia para ello y por ende resultan afectados de nulidad que se declarará en este fallo”.

 

OFICIO del 30 de diciembre de 1996:

El Tribunal consideró que dicho Oficio, expedido por el Director del INVAP no era un acto administrativo objeto de control jurisdiccional, sino una simple comunicación a través de la cual informa a un grupo indeterminado de personas las novedades que se presentarían en la planta de personal (fols. 162 a 178 c. ppal).

 

Al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la anterior providencia, el Consejo de Estado confirmó la decisión, pero por razones diferentes, en consideración a que el Concejo Municipal si podía delegar al Alcalde para esos efectos, pero como no determinó expresamente las funciones en el acto de delegación, ésta resultaba contraria al ordenamiento jurídico.

 

En efecto, por sentencia del 27 de mayo de 1999, la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunció sobre la legalidad del artículo 26 del Acuerdo 27 de 1996. Indicó que si bien el Concejo Municipal delegó al Alcalde de Pasto para ejercitar funciones “pro tempore”, lo cierto es que no precisó con exactitud el alcance de la reforma administrativa, circunstancia que impedía deducir que el Alcalde quedó revestido de funciones identificables, pues el artículo 26 no hizo referencia a los temas concretos de la delegación, razón por la cual dicha norma está viciada de nulidad.

 

Señaló igualmente que el Concejo Municipal sí estaba facultado por la Constitución Política para delegar al Alcalde funciones precisas por un período determinado, pero como el Concejo no las precisó, esa fue la causa de la declaratoria de la nulidad. Explicó:

 

“(…) la Carta Política en el artículo 313 -3, exige que las facultades que le otorgue el Concejo Municipal al Alcalde, sean ‘pro tempore’ y ‘precisas’, y por su parte, otro tanto expresa el Código de Régimen Municipal, Decreto Ley 1333 de 1986, en su artículo 92, numerales 3º, 4º y 7º, cuyo texto reza lo siguiente:

 

‘Art. 92.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: (…)

 

3ª. Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;

 

4ª. Crear, a iniciativa del Alcalde, los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley;

 

(…). 7ª. Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos”.

 

Aunque si bien es cierto el Concejo Municipal estaba facultado por la Carta Política y por la ley para delegar ‘funciones’ en un período determinado para que el Alcalde las desarrollara, lo cierto es que dicho funcionario ejerció aquéllas que estimó conveniente, sin detenerse a examinar si éstas habían sido objeto de precisión en la correspondiente delegación, lo cual motivó a que el Tribunal concluyera que el Alcalde ejerció funciones asignadas a la Junta Directiva.

 

No obstante, la Sala debe aclarar que si bien es cierto varias de las atribuciones que ejerció el Alcalde con los decretos ahora cuestionados, el propio Concejo Municipal las atribuyó a la Junta Directiva del ‘INVAP’ en el estatuto de creación de dicho establecimiento público, era posible que dicha Corporación le atribuyera su ejercicio temporalmente al Alcalde.

 

Lo que se cuestiona es que como las atribuciones no fueron precisas, el ejercicio de ellas no se ajustó a la Carta Política ni a la ley, motivo por el cual habrá de confirmarse el fallo apelado, aunque por las razones expuestas” (fols. 2 a 20 c. 1).

 

Con fundamento en lo anterior, resulta evidente que el motivo de ilegalidad del artículo 26 del Acuerdo 027 de 1996, mediante el cual el Concejo Municipal facultó al Alcalde Municipal para “hacer los ajustes pertinentes”, no obedeció a la falta de competencia del Concejo o del Alcalde para tal efecto, sino a la ambigüedad de la delegación, por cuanto no se precisaron las funciones delegadas.

 

En consideración a lo anterior, la causa eficiente y determinante de la condena impuesta al INVAP no fue la conducta del Alcalde Municipal ni del Director de la entidad, quien se limitó a comunicar a los funcionarios sobre la supresión de los cargos, sino a la falta de precisión en la delegación de funciones al Alcalde Municipal, error que solo podría ser atribuible al Concejo Municipal.

 

Para la Sala no son de recibo los argumentos de la entidad demandante y del Ministerio Público, que imputan la responsabilidad personal a los demandados con fundamento en la extralimitación de las funciones a su cargo, al expedir y comunicar actos que contenían decisiones frente a las cuales carecían de competencia. Como se explicó, las razones de ilegalidad de los actos que dieron lugar a la condena contra el INVAP no consistieron en la falta de competencia, sino en la indeterminación de la delegación de funciones.

 

No se observa que el señor Antonio Navarro Wolff hubiera incurrido en una conducta gravemente culposa, pues al expedir los Decretos Municipales, no existían elementos para prever los efectos nocivos de su actuación, toda vez actuó en uso de las atribuciones conferidas por el Concejo Municipal que, en el evento de haber quedado perfectamente precisadas, no se hubiera producido la nulidad de los Decretos.

 

Si bien el Concejo Municipal expidió el Acuerdo 027 de 1997 a iniciativa del Alcalde, lo cierto es que no se puede predicar negligencia alguna de éste último, en consideración a que el proyecto emanó del Concejo, que fue la autoridad delegante en este caso, sin que sea posible atribuir los errores de esa entidad al señor Navarro, por extralimitación de las funciones que le fueron asignadas puesto que, como se explicó, el Concejo Municipal sí podía delegar la reestructuración de la planta del INVAP al Alcalde.

 

La Sala tampoco puede deducir que la conducta del señor Andreas Quast Haebrlin fue gravemente culposa, toda vez que se limitó a informar a los funcionarios sobre la decisión de la supresión de los cargos, en su calidad de Director del INVAP, la cual estaba amparada en actos que en su momento gozaban de presunción de legalidad.

 

Cabe resaltar igualmente que sobre el tema existieron diversos criterios jurídicos. En efecto, el Tribunal Administrativo de Nariño consideró que la ilegalidad del Acuerdo 027 de 1996 y de los Decretos Municipales, consistió en la falta de competencia del Concejo Municipal y del Alcalde para realizar la reforma del INVAP; por otro lado, el Consejo de Estado aclaró que la razón de la nulidad de dichos actos recayó en la falta de precisión de la delegación efectuada, por cuanto el Concejo Municipal estaba constitucional y legalmente facultado para delegar al Alcalde Municipal en dicha materia.

 

En consecuencia, si bien se constató la presencia de una irregularidad en la expedición de los actos, la nulidad declarada no da lugar a inferir la conducta gravemente culposa de los demandados, porque el vicio de ilegalidad no fue protuberante y porque la acción de repetición no da lugar a una responsabilidad objetiva en la que baste constatar la nulidad del acto, sino que es necesario acreditar que el funcionario obró con dolo o culpa grave.

 

Como el tema dio lugar a varias interpretaciones, no es dable entender que los señores Navarro y Quast actuaron de forma deliberada, a sabiendas de que su participación en la expedición y comunicación de los actos, daría lugar a la declaratoria de nulidad y aún así no evitaron ese resultado.

 

En este caso se debe concluir que la conducta de los demandados fue desplegada bajo los postulados de la buena fe, principio general del derecho consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, la cual se presume en todas las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas. Si bien dicha presunción admite prueba en contrario, lo cierto es que la parte demandante no logró desvirtuarla.

 

El material probatorio conduce a la Sala a deducir que los demandados no actuaron con la impericia propia de una persona negligente en el manejo de sus negocios, ni con la intención de causar el daño y, por lo tanto, como no se acreditó la conducta gravemente culposa de los señores Navarro y Quast, es dable concluir que no se configura en este caso la responsabilidad personal de dicho agente estatal en los términos del artículo 90 de la Constitución Política de 1991, razón por la cual se negarán las súplicas de la demanda.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

F A L L A:

 

PRIMERO: NEGAR las súplicas de la demanda.

 

SEGUNDO: Sin condena en costas.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE.

 

 

 

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

PRESIDENTE

 

 

RUTH STELLA CORREA PALACIO                   MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

 

 

ENRIQUE GIL BOTERO                        MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

[1] El Consejo de Estado conoce de manera privativa y en única instancia, entre otras, de las acciones de repetición que el Estado ejerza contra Senadores y Representantes de la República, entre otras autoridades.

[2] Publicada en el Diario Oficial 44.509 del 4 de agosto de 2001. El artículo 31 de la misma, relativa a la vigencia, dispone: “La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias”.

[3] Autos del 20 de octubre de 2000. Exp: 18.440. Consejero Ponente: Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros; 12 de octubre de 2006. Exp: 16.972. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

[4] Sentencia del 4 de diciembre de 2006. Exp: 16.887. Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

[5] Sentencia del 13 de noviembre de 2008. Exp: 16.335. Consejero Ponente: Dr. Enrique Gil Botero.

[6] Sentencia del 3 de diciembre de 2008. Exp: 20.127. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

[7] “PARÁGRAFO 2. Si la acción se intentara en contra de varios funcionarios, será competente el juez que conocería el proceso en contra del de mayor jerarquía”.

[8] La Ley 678 de 2001 agregó que la obligación de pago también puede surgir de una conciliación aprobada legalmente.

[9] El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia de todas las personas que acostumbran utilizar en sus relaciones jurídicas.

[10] “Respecto de este tipo de culpa, los hermanos Mazeaud señalan, que si bien es cierto no es intencional, es particularmente grosera. ‘Su autor no ha querido realizar el daño, pero se ha comportado como si lo hubiera querido. De acuerdo con jurisprudencia citada por estos autores incurre en culpa grave aquel que ha ‘obrado con negligencia, despreocupación o temeridad especialmente graves. ...’ (Derecho Civil, Parte II, vol. II, pág. 110)” Apartes de la sentencia del 10 de noviembre de  2005. Exp. 19.376. Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

[11] MEDICUS, Dieter; Tratado de las Relaciones Obligacionales, Edic. española de Angel Martínez Sarrión. Vl. I. Bosch, Casa Editorial S.A., Barcelona. 1ª ed., 1995;  pg. 152.

[12] Al respecto pueden consultarse las sentencias que dictó la Sección Tercera: 25 de julio de 1994; Exp: 8483. Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo; 21 de octubre de 1994. Exp: 9.618. Consejero Ponente: Dr. Julio César Uribe Acosta; 12 de abril de 2002. Exp: 13.922. Consejero Ponente: Dr. German Rodríguez Villamizar; 5 de diciembre de 2005. Exp: 23.218. Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez; y auto de 22 de mayo de 2003. Exp. 23.532. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque.

[13] Sentencia C –100 que dictó la Corte Constitucional el 31 de enero de 2001.Magistrada Ponente: Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez.

[14] Sentencia C – 430 que dictó la Corte Constitucional el 12 de abril de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell.

[15] Sentencia del 31 de agosto de 1999. Exp. 10.865. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque.

[16] El artículo 83 Constitucional reza: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.

[17] Sentencia del 10 de noviembre de 2005. Exp. 26977. Consejero Ponente: Dr. Alier Hernández Enríquez.

[18] Sentencia del 5 de diciembre de 2005. Exp. 23.218. Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez.

[19] Sentencia del 6 de diciembre de 2006. Exp: 22.189. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

[20] Sentencia del 19 de diciembre de 1995. Exp. 10.773. Consejero Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández.

[21] Sentencia del 31 de agosto de 1999. Exp. 10865. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque.

[22] Sentencia del 27 de abril de 2006. Exp.15.655. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

[23] Sentencia del 25 de julio de 1994. Exp. 8483. Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo.

[24] Sentencia del 27 de noviembre de 2006. Exp: 18.440. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

[25] Sentencia del 27 de noviembre de 2006. Exp: 23.049. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

[26]  La sentencia fue apelada por la parte demandante, recurso frente al cual desistió la parte actora, solicitud aceptada por auto del 23 de marzo de 2001 (fols. 219 a 520 c. 3).

[27] Sancionado por el Alcalde de Pasto el 6 de diciembre de 1996, publicado en un medio de comunicación masiva el 9 de diciembre de 1996 (fol. 78 c. 3).

[28] Administradora Pública de profesión, quien afirmó laborar en CORPOCARNAVAL a la fecha del testimonio, y quien se desempeñó desde el 1º de enero de 1995 hasta el final del período del Alcalde como Asistente Privada de la Alcaldía Municipal (fol. 34 c. 1).

[29] Abogado de profesión, quien se desempeñó como Abogado Sustanciador en la Alcaldía Municipal de Pasto para la época de los hechos y, a la fecha de su declaración, afirmó continuar laborando en dicha dependencia (fol. 35 c. 1).

[30] Para el 23 de enero de 2007, la señora Edilma Cecilia Arteaga Ramírez se desempeñaba como Juez Secta Administrativa del Circuito de Pasto (fol. 38 c. 1).