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CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ
Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil once (2011)
Radicación número: 17001-33-31-003-2009-01596-01(AP)
Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Y OTRO
Referencia: ACCION POPULAR
La parte accionante mediante escrito visible a folio 25, solicita la eventual revisión de la sentencia de 2 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, que confirmó el fallo de 6 de septiembre de 2010, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, por medio del cual se denegaron las súplicas de la demanda incoada por Javier Elías Arias Idarraga contra la Superintendencia de Notariado y Registro y el Municipio de Aguadas - Caldas.
LA DEMANDA
El accionante actuando en nombre propio y en ejercicio de la Acción Popular, instauró demanda contra la Superintendencia de Notariado y Registro y el Municipio de Aguadas - Caldas, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, y del patrimonio público.
Como consecuencia de lo anterior solicitó declarar que la accionada vulneró por omisión los derechos colectivos invocados como conculcados; ordenarle ejecutar las acciones tendientes a la construcción de rampas para el uso de la comunidad minusválida; reconozca el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos:
En el Municipio de Aguadas existe la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la cual no tiene acceso seguro (rampas) para los ciudadanos que se desplacen en silla de ruedas y que quieran ingresar a la edificación.
La Administración Municipal no ha tomado las medidas necesarias para garantizar el libre acceso a las instalaciones del edificio donde funciona el Concejo, proceder que es violatorio de lo dispuesto en el literal d) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998; la Ley 361 de 1997, por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación; y el Decreto 1538 de 2005
CONTESTACION DE LA DEMANDA
Mediante Auto de 22 de octubre de 2009 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, admitió la acción popular y ordenó notificar a las partes.
El Municipio de Aguadas - Caldas mediante apoderado dio contestación a la presente acción, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones.
Aduce que las afirmaciones realizadas por el accionante en la demanda deben ser probadas y al no existir vulneración de derechos colectivos, las pretensiones de la demanda deberán ser denegadas.
Propuso la excepción de falta de legitimación por activa, dado que si bien el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 prevé como titular de la acción popular a toda persona natural o jurídica, también lo es que dicho precepto no puede interpretarse de manera ilimitada, pues los individuos que solicitan la protección a los derechos colectivos invocados deben pertenecer a la comunidad, situación que no acontece en el presente caso, pues el accionante reside en el Municipio de Dosquebradas (Risaralda).
La Superintendencia de Notariado y Registro, se atiene a lo que resulte probado en el proceso y propuso como excepciones la indebida escogencia de la acción, porque la acción que procedente es la de cumplimiento y no la popular; y la de falta de legitimación por activa, advirtiendo que el señor Arias Idarraga no es vecino del Municipio de Aguadas, sino de Dosquebradas (Risaralda) factor que resulta determinante para establecer le legitimación en la causa.
Sostuvo que la utilización del servicio registral por parte de las personas discapacitadas no es de un conglomerado en donde se pueda decir que se trate de una colectividad para aludir la violación de derechos colectivos.
PRIMERA INSTANCIA
El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia de 6 de septiembre de 2010, negó las súplicas de la demanda, con la siguiente fundamentación.
Declaro no probadas las excepciones y luego de analizar los presupuestos procesales y la naturaleza de la acción popular; una vez analizado el expediente advirtió la falta de material probatorio que confirme las aseveraciones consignadas por el demandante en el escrito contentivo de la acción y conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado,[1] le compete probar la vulneración de los derechos colectivos invocados.
Concluye manifestando que, el funcionario judicial no podrá suplir las falencias probatorias del demandante, a menos que éste haya desplegado cierta actividad al respecto, pues la carga de la prueba corresponde a él y en el presente caso la actividad probatoria desplegada por el demandante fue nula, en consecuencia niega las súplicas de la demanda y el reconocimiento del incentivo.
SEGUNDA INSTANCIA
El Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 2 de diciembre de 2010, resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la providencia de 6 de septiembre de 2010, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, confirmándola en su integridad. (Fls. 7-21 C-2)
El accionante no aportó ni solicitó pruebas que demostraran de alguna manera la violación de los derechos colectivos a la que hizo alusión en los hechos de la demanda, dejando en manos del Juez que decretara de oficio las que considerara pertinentes.
Recuerda que la carga de la prueba siempre estará en cabeza del actor, pudiéndose exonerar en algunos casos aportar los medios probatorios que considera necesarios para demostrar la vulneración de los derechos colectivos por razones de orden económico o técnico, caso en el cual, el Juez impartirá las ordenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir el fallo de merito, ya sea solicitándolas a la Entidad Pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella, u ordenando su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Interese Colectivos.
No obstante en el sub iudice, nunca se alegó por el demandante razones técnicas o económicas para no cumplir con el deber de aportar las pruebas que pretendía se tuvieran en cuenta dentro del proceso y que el Juez procediera a tomar medidas necesarias con el fin de recaudarlas.
En reiteradas ocasiones la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que para la procedencia del incentivo, además de la evidencia de la vulneración o amenaza de derechos colectivos, debe aparecer de manera irrefutable que las gestiones y acciones de la Entidad Pública acusada son consecuencia directa de la acción promovida por el actor popular, pues en ausencia de estos presupuestos el incentivo debe ser negado.
SOLICITUD DE REVISION
El demandante a folio 15 del cuaderno principal, solicitó la eventual revisión de la Acción Popular “con el fin de que se acceda a sus pretensiones y se reconozca el incentivo económico al cual dice tener derecho“
CONSIDERACIONES
Competencia
El mecanismo eventual de revisión en las Acciones Populares y de Grupo, fue establecido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que adicionó como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, con el siguiente contenido literal:
"(…) La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)”[2] (Se resalta)
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante Auto de 17 de febrero de 2010, expediente AP-2007-00325-02, M.P. Dra. María Nohemí Hernández Pinzón, resolvió asumir el conocimiento del referido asunto por importancia jurídica y declaró la nulidad de lo actuado por la Sección Tercera, por considerar:
“(…) Pues bien, según la norma anterior, para esta Corporación es totalmente claro que la decisión sobre la selección o no para revisión eventual es de la exclusividad de ‘la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo’, de suerte que la decisión de seleccionar o no las acciones populares para revisar los fallos dictados por los Tribunales Contencioso Administrativos sobre el particular, compete únicamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, como máxima autoridad en temas jurisdiccionales dentro del Consejo de Estado.
Lo dicho también se sustenta en el numeral 13 del artículo 128 del C.C.A. (Mod. Dto. 597/1988 art. 2º; Ley 446/1998 art. 36), y en el numeral 2º del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 –EAJ-, que reconocen la competencia residual en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, (…)
Así las cosas, es incuestionable que en la acción popular, conocida en primera instancia por el Juzgado Administrativo del Circuito de Montería y en segunda instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, al no haber sido seleccionada por la Sala Plena, única competente para ello, sino por la Sección Tercera para unificar jurisprudencia en la materia a través del nuevo mecanismo de la revisión eventual, se incurrió en evidente falta de competencia por parte de la mencionada Sección, configurándose así la causal de nulidad prevista en el numeral 2º del artículo 140 del C. de P.C. (…) y además conduce a la violación directa del ordenamiento constitucional, por la afrenta al debido proceso, que reclama la presencia de un juez competente para asumir el conocimiento de los asuntos judiciales. Por tanto la Sala Plena declarará la nulidad de todo lo actuado en este asunto a partir del Auto del 21 de octubre de 2009, inclusive. (…)
Finalmente, como consecuencia de la posición asumida por la Sala Plena en esta providencia, en torno a su competencia para decidir lo atinente a la selección de las acciones populares y de grupo para aplicar el nuevo mecanismo de revisión eventual, queda revaluada la tesis sostenida por la misma en el fallo del 14 de julio de 2009, dictado dentro del proceso 2001-23-31-000-2007-00244-01 (IJ) AG. (…)”[3] (Se resalta)
El criterio referido fue modificado por el Acuerdo No. 0117 de 12 de octubre de 2010, mediante el cual la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó un Parágrafo al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, en el sentido de que la selección para la eventual revisión de las sentencias y demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, será de todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación.
El mismo Acuerdo estableció que si el asunto es seleccionado para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidirá sobre la misma y de la insistencia de que trate el artículo 11, in fine, de la Ley 1285 de 2009, conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero, la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla.
En ese orden de ideas ésta Corporación determinó los criterios bajo los cuales debe regirse la decisión sobre la eventual revisión de las sentencias o demás providencias que conllevan la finalización o el archivo del respectivo proceso en el caso de las Acciones Populares y de Grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos del País, destacándose en primer lugar que la competencia para la selección de las providencias referidas es de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo y la decisión de la Sala Plena y, en segundo lugar, que su único fin es la unificación de la jurisprudencia.
Requisitos de Procedibilidad
De conformidad con lo dispuesto en el Inciso 1º del artículo 11 de la Ley 1285, la procedencia del mecanismo de revisión de providencias judiciales, tiene los siguientes presupuestos:
1º. Debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público dentro de los 8 días siguientes a la notificación de la providencia.
2º. La sentencia o providencia debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso.
3º. Que la sentencia o providencia hubiere sido dictada por el Tribunal Administrativo.
4º. El propósito lo constituye la unificación de jurisprudencia.
5º. Es necesaria la sustentación de la solicitud respectiva.
Una vez señalados los presupuestos requeridos para que proceda la selección eventual de una sentencia, en instancia de revisión, debe la Sala a verificar si éstos se cumplen en el caso concreto.
Caso concreto:
La petición de eventual revisión fue presentada por el actor el 15 de diciembre de 2010 (Fls. 25 y 29 C-2), contra la sentencia de 2 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas en segunda instancia, la cual quedó ejecutoriada el día 16 de diciembre de la misma anualidad (Fls. 24 C-2), es decir, que la solicitud se elevó dentro del término legal, de los 8 días siguientes a la notificación de la providencia.
El Ad-quem confirmó la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, por considerar que en el presente el demandante no aportó ninguna prueba que demostrara la vulneración de los derechos colectivos invocados, además que se limitó a presentar la acción popular y la dejó en un completo abandono.
Empero, la Sala observa que, no obstante haber cumplido algunos de los presupuestos previamente señalados, no debe accederse a la solicitud de revisión, por las siguientes razones:
La petición de eventual revisión de la Acción Popular fue presentada por el actor a folio 25, en la que se limita a expresar argumentos que no contienen elementos de índole fáctico, ni jurídico, que resultan indispensables para la procedencia de esta acción y no expone las razones por medio de las cuáles considera que la providencia definitiva objeto de la petición puede ser seleccionada para el cumplimiento del fin unificador previsto en la Ley, toda vez que no se trata de un recurso más, como equivocadamente lo entiende el accionante.
Si bien la sentencia objeto de inconformidad proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas es de las que finaliza la instancia, y la petición de revisión se presentó oportunamente, el actor no cumplió con el deber de explicar al menos en forma sumaria las razones por las que a su juicio, resulta necesaria la selección del fallo con miras a dar cumplimiento a la finalidad de unificar la Jurisprudencia del Consejo de Estado, por existir criterios contradictorios respecto a la construcción de rampas que faciliten el desplazamiento de los discapacitados.
En esas condiciones la Sala estima que en el sub-examine no se satisfacen los requisitos generales del mecanismo de la eventual revisión de las providencias decisorias de la acción popular, debiéndose en consecuencia negar la solicitud elevada por la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
R E S U E L V E:
1º. NO SELECCIONAR para su revisión la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, que confirmó el fallo de 6 de septiembre de 2010, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, por medio del cual se denegaron las súplicas de la demanda incoada por el señor Javier Elías Arias Idarraga contra la Superintendencia de Notariado y Registro y el Municipio de Aguadas - Caldas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
2º. Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese, cúmplase y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha.
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
[1] CONSEJO DE ESTADO, sentencias de 11 de mayo de 2006, expediente AP-2004-00896-02 y 24 de marzo de 2004, expediente AP-2003-00166-01.
[2] La Corte Constitucional, mediante sentencia C-713 de 15 de julio de 2008, M.P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández, declaró INEXEQUIBLE la expresión “el Consejo de Estado también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa.”, del parágrafo segundo del artículo 11 del proyecto de Ley Estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo parágrafo.
[3] Mediante Auto de 4 de mayo de 2010, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativos resolvió los recursos interpuestos, así como la nulidad propuesta contra la precitada decisión, negando la prosperidad de los mismos.
Publicado Por: junio 26, 2015