CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00105-00(36180)

 

Actor: MARTHA CASTRO DE CAMPO

 

Demandado: NACION-MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA

 

 

 

Procede la Sala a considerar la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida, en única instancia, por la señora Martha Castro de Campo contra las siguientes Resoluciones: 181101 y 181105 de julio 10 de 2008; 181797 y 181801 de octubre 22 del mismo año, expedidas por la Nación–Ministerio de Minas y Energía, respecto de las cuales se solicitó, además, su suspensión provisional.

 

1. A N T E C E D E N T E S :

 

1. La demanda.

 

En escrito presentado ante la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el día 26 de noviembre de 2008, la señora Martha Castro de Campo, actuando por medio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación–Ministerio de Minas y Energía, con el fin de obtener las siguientes declaraciones:

 

“PRIMERA. Que es NULA la Resolución N° 181101 del 10 de julio de 2.008, por medio de la cual se declara la expropiación de un predio, EL DESCANSO, expedida por el señor Ministro de Minas y Energía.

 

SEGUNDA. Que también es NULA la Resolución N° 181797 del 22 de octubre de 2.008, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución N° 181101 de 10 de julio de 2.008, expedida de igual manera por el señor Ministro de Minas y Energía.

 

TERCERA. Que es NULA la Resolución N° 181105 del 10 de julio de 2.008, por medio de la cual se declara la expropiación de un predio, EL DESCANSO NUMERO 2, expedida por el señor Ministro de Minas y Energía.

 

CUARTA. Que también es NULA la Resolución N° 181801 del 22 de octubre de 2.008, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución N° 181105 de 10 de julio de 2.008, expedida de igual manera por el señor Ministro de Minas y Energía.

 

QUINTA. Que se condene al MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA,  a restablecer a mi poderdante en el derecho que le ha sido vulnerado por los actos administrativos demandados, obligándolos a reiniciar el proceso administrativo de expropiación con tal apego a los postulados de la Ley 685 de 2.001, las sentencias C-153 de 1.994 y C-476 de 2.007 proferidas por la Corte Constitucional y demás normas que han sido quebrantadas con la expedición de los actos demandados.

 

SEXTA. Que se condene al Ministerio de Minas y Energía a reparar los daños causados a la demandante como consecuencia de los actos administrativos materia de la declaración de nulidad solicitada, consistentes en los daños materiales de carácter extrapatrimonial, consistentes en el deterioro de la imagen y el buen nombre de la demandante, especialmente por el reconocimiento social del que es objeto en la ciudad de Valledupar, cuya cuantía se estima en cincuenta millones de pesos ($50.000.000,oo), o lo que resulte probado en el proceso, lo mismo que los daños de carácter moral causados, los que se estiman en la suma equivalente a CIEN SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, sumas todas estas respecto de las cuales debe hacerse el respectivo reajuste monetario, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor (IPC), certificado por la autoridad competente, desde el momento de la presentación de esta demanda hasta que se produzca el pago total de la indemnización reclamada.

 

SEPTIMA. Que se condene al Ministerio de Minas y Energía a pagar las costas del proceso y las agencias en derecho, que deberán ser liquidadas de acuerdo con las tarifas aprobadas por el Consejo Superior de la Judicatura”. (Negrillas del original).

 

1. C O N S I D E R A C I O N E S :

 

En primer lugar, procederá la Sala a establecer la competencia del Consejo de Estado, específicamente de esta Sección, para conocer, de manera privativa y en única instancia, de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho citada en la referencia; luego se determinará si se cumplen tanto los requisitos procesales de dicha acción, como las exigencias formales de la demanda y, en caso de que se encuentren satisfechos, se abordará, finalmente, la solicitud de suspensión provisional formulada de manera separada a la demanda cuya resolución es la que determina la competencia de esta Sala para proferir la presente decisión (art. 154 del C.C.A.).

 

1. Competencia privativa del Consejo de Estado para conocer de la presente acción.

 

En el sub lite, la parte actora pretende, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, obtener la nulidad de unos actos administrativos por medio de los cuales se expropiaron unos predios de su propiedad, así como la nulidad de los actos a través de los cuales se desataron los recursos de reposición interpuestos contra las primeras decisiones.

 

En relación con la competencia para conocer de esta clase de acciones, el artículo 128 del C.C.A., en su numeral 6°, establece que el Consejo de Estado conocerá –en única instancia–, de los siguientes asuntos:

 

“6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales”.

 

A su turno, el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, contentiva del Código de Minas vigente, dispone:

 

“Artículo 295. Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”. (Se destaca).

 

En el caso concreto, los actos administrativos acusados se profirieron para expropiar, a favor del Consorcio DRUMMOND LTD – DRUMMOND COAL MINING L.L.C. –por razones de utilidad pública e interés social–, dos predios de propiedad de la demandante, con el propósito de que tal consorcio pudiere ejecutar el contrato de concesión 144-97 celebrado con la Nación para la exploración y explotación minera.

 

Por lo anterior, considera la Sala que si bien la pretensión se ha encaminado a obtener, por vía judicial, la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos por medio de los cuales se expropiaron unos predios de la actora requeridos para la ejecución de un contrato de concesión para la explotación y exploración minera, lo cierto es que la controversia no es de índole contractual y, por tanto, no se encuadra dentro de las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico vigente, para que no sea competente esta Corporación en única instancia.

 

Ahora bien, como se dijo, la demanda que aquí se analiza se ejerció con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos por medio de los cuales se expropiaron unos predios de la actora para la ejecución de un contrato de concesión para la explotación y exploración minera, cuyo beneficiario es el Consorcio DRUMMOND LTD – DRUMMOND COAL MINING L.L.C.

 

En relación con el anterior aspecto, debe precisarse que aunque los actos acusados dicen relación con el procedimiento de expropiación de bienes inmuebles, lo cierto es que esa actuación se encuentra íntimamente ligada con las actividades y asuntos mineros cuya competencia, según las disposiciones legales antes transcritas, fue asignada a esta Corporación, en única instancia.

En efecto, de conformidad con las disposiciones generales contenidas en el Código Nacional de Minas –Ley 685– se encuentra que la finalidad de las normas contenidas en tal Codificación propenden por el fomento de la exploración y la explotación de los recursos mineros[1], por manera que regulan las relaciones del Estado con los particulares en virtud de los trabajos y obras de la industria minera, tales como la exploración y explotación de minerales[2].

 

De ese modo, la referida Ley 685 consagra a favor de la industria minera la potestad, por razones de utilidad pública, de expropiar la titularidad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre aquellos, cuando sean necesarios para el ejercicio de dicha actividad minera[3], lo cual se produjo en este caso, pues la expropiación de los predios de la demandante se efectuó con el fin de que el Estado pudiere, mediante un concesionario, ejercer la actividad minera sobre tales inmuebles.

 

Por consiguiente, la Sala encuentra que si bien es cierto que la demanda se dirige contra unos actos administrativos que dispusieron la expropiación de unos bienes inmuebles, también lo es que tales actos devienen del ejercicio y desarrollo específico de la actividad minera, pues en virtud y por razón de la misma el Consorcio DRUMMOND LTD – DRUMMOND COAL MINING L.L.C., solicitó el procedimiento de expropiación, para efectos de llevar a cabo la exploración y explotación mineral sobre los predios de la actora, cuestión que impone concluir, a la luz del régimen minero y con fundamento en los supuestos fácticos de la demanda, la relación directa e inescindible que existe entre los actos de expropiación aquí demandados y la actividad minera desplegada por la Administración mediante esos mismos actos, lo cual permite catalogar este asunto como de naturaleza minera y concluir que la competencia para su conocimiento se encuentra radicada por la ley en esta Corporación, en única instancia.

 

Finalmente, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto[4], toda vez que corresponde a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra actos administrativos que dicen relación, como se dejó indicado, con asuntos mineros.

 

2. Requisitos Procesales de la Acción.

 

 

2.1. Caducidad de la acción.

 

En relación con este punto, estima la Sala que la demanda fue interpuesta de manera oportuna, toda vez que obran dentro del expediente copias auténticas de las Resoluciones 181101 y 181105 de julio 10 de 2008, por medio de las cuales se expropiaron los predios denominados “El Descanso” y “El Descanso Número Dos” de propiedad de la demandante; esos actos fueron notificados por edicto, los cuales se desfijaron el día 13 de agosto de 2008 y en ellos se dispuso que frente a los mismos era procedente el recurso de reposición, el cual fue interpuesto en tiempo contra ambas decisiones por la parte interesada y desatados mediante las Resoluciones, también demandadas, 181797 y 181801 de octubre 22 de 2008 –aportadas igualmente en copia auténtica–.

 

Las decisiones por medio de las cuales se desataron los referidos recursos de reposición fueron notificadas al apoderado de la parte actora en forma personal el día 6 de noviembre de 2008 (fls. 37 y 53 vto. c ppal), lo cual impone concluir que la acción fue ejercida dentro del término de caducidad previsto en la ley para esta clase de acciones –4 meses–, dado que la demanda se instauró el 26 de noviembre de 2008.

 

2.2. Agotamiento de la vía gubernativa.

 

Del mismo modo se observa que la parte demandante agotó la vía gubernativa a través de los recursos de reposición interpuestos, habida consideración de que los actos mediante los cuales se expropiaron los predios dispusieron –dentro de sus artículos 5–, que sólo procedían tales medios de impugnación.

 

3. Requisitos formales de la demanda.

 

Finalmente, en cuanto a los requisitos de forma de la demanda, se observa que éstos se encuentran satisfechos y, por consiguiente, se admitirá (arts. 137, 138, 139, 142 y 143 C.C.A).

 

4. Solicitud de suspensión provisional de los actos demandados.

 

A juicio de la parte demandante, los actos demandados se profirieron con violación a la ley porque se habrían dictado sin tener en cuenta el presupuesto legal indispensable para iniciar los procedimientos de expropiación, es decir sin la aprobación del Programa de Trabajos e Inversiones –PIT–, tal como lo disponía el artículo 39 del Decreto 2655 de 1988.

 

Agregó que al momento de admitirse las solicitudes de expropiación por parte del Consorcio DRUMMOND LTD – DRUMMOND COAL MINING L.L.C., no se contaba con el P.I.T.

 

Indicó que el contrato de concesión No. 144 fue suscrito el 10 de diciembre de 1997, en virtud del cual el referido consorcio inició la exploración y explotación minera, es decir que el contrato se perfeccionó bajo la vigencia del Decreto 2655 de 1988, derogado por la Ley 685, proferida en el año 2001.

 

Las solicitudes de expropiación se presentaron el 28 de febrero de 2006, esto es bajo la vigencia de la Ley 685, sin que se tuviese la aprobación del P.I.T., pues ello tan sólo se produjo en el mes de mayo del año 2006, con lo cual se incumplió con la exigencia contenida en el Decreto 2655 de 1988, vigente para la época en la cual se celebró el contrato de concesión.

 

Señaló, por tanto, que el Consorcio DRUMMOND LTD – DRUMMOND COAL MINING L.L.C., no podía dar inicio al proceso de expropiación hasta tanto contase con tal presupuesto y, por tanto, el concesionario carecía de legitimación en la causa por activa para promover dicho proceso.

 

Adicionó a lo anterior que el Ministerio de Minas y Energía, al dictar los actos demandados, no tuvo en cuenta lo normado en el artículo 190 del Código de Minas, según el cual en caso de expropiación el avaluador está obligado a efectuar el avalúo comercial y cuantificar el resto de los perjuicios que habrían de ocasionársele al propietario del bien objeto de expropiación, lo cual se habría omitido en este caso, pues sostiene que no se dictaminó el monto del lucro cesante y daño emergente ni los demás perjuicios que llegaren a causarse.

 

5. Presupuestos para la procedencia de la medida cautelar.

 

Según el artículo 152 del C.C.A., esta Jurisdicción puede disponer la suspensión provisional de actos administrativos demandados, cuando se cumplan a cabalidad los siguientes requisitos:

 

“1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

 

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

 

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor” (art. 152 del C. C. A. subrog. art. 31 Dec. esp. 2304 de 1989).

 

En relación con el primer presupuesto, la Sala lo encuentra satisfecho comoquiera que en escrito separado a la demanda, la parte demandante sustentó la medida cautelar (fls. 15 a 21 c ppal).

 

Ahora bien, de conformidad con la norma antes transcrita, se desprende que si la demanda se presenta en ejercicio de una acción distinta a la de nulidad, como ocurre en este caso, no basta con que exista manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, ora por confrontación directa o mediante los documentos públicos aducidos con la solicitud, sino que, además, se debe acreditar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del(los) acto(s) demandado(s) causó(causaron) o podría(n) causar a la parte demandante.

 

Pues bien, en el presente asunto la Sala estima que no se cumple con el presupuesto previsto en el numeral 3° del artículo 152 antes transcrito, dado que en el sub lite los propios actos atacados no constituyen, por sí solos, prueba del perjuicio que la ejecución de los actos habrían causado a la actora, como ésta lo pretende hacer valer.

 

Según el capítulo II de la solicitud de suspensión provisional, la demostración del perjuicio en este caso habría de resultar evidente porque al quedar en firme las decisiones demandadas, tanto la demandante como su familia habrían de perder, en forma inmediata, su patrimonio del cual derivan su sustento (fl. 21 c ppal), en el entendido de que aquél estaría constituido por los bienes inmuebles objeto de la expropiación demandada.

 

A juicio de la Sala, el anterior argumento no resulta, al menos en esta oportunidad, suficiente para tener por acreditado el perjuicio que exige el ordenamiento jurídico –artículo 152, numeral 3, del C.C.A.– mediante los actos demandados, tal como se pasa a explicar.

 

Como se ha enunciado a lo largo de esta decisión, las resoluciones acusadas son el resultado de un procedimiento de expropiación a favor de un consorcio, con el fin de que éste pueda ejecutar el contrato de exploración y explotación minera No. 144-97; tal procedimiento concluyó mediante los actos demandados, por medio de los cuales la entidad demandada decidió expropiar, por razones de utilidad pública e interés social, dos predios de propiedad de la demandante y, en virtud de ello, ordenó cancelar el monto de la indemnización correspondiente, tal como lo prevé el ordenamiento por el cual habría de regularse el trámite de ese tipo de expropiaciones.

 

Así las cosas, aunque las decisiones controvertidas tanto en sede administrativa como en sede judicial le imponen una carga a la parte demandante porque habrían de resultar desfavorables para sus intereses –situación lógica que se desprende de la finalidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida–, lo cierto es que dentro de los actos acusados de ilegalidad, también se dispuso la consiguiente indemnización a favor de la señora Martha Castro de Campo por razón de la expropiación de sus bienes, a saber:

 

- Por el predio denominado “El Descanso”, el Ministerio de Minas y Energía dispuso el pago de $ 6.408’930.302, a favor de la demandante (artículo segundo de la Resolución 18 1101);

 

- Por el predio denominado “El Descanso Número Dos”, el Ministerio de Minas y Energía ordenó el pago de $ 858’500.000, a favor de la demandante (artículo segundo de la Resolución 18 1105);

 

Por consiguiente, si a juicio del actor el monto de la indemnización tasada por el Ministerio de Minas y Energía debe tenerse como insuficiente para cubrir tanto el valor de los predios como el monto de los perjuicios que llegaren a ocasionarse a la demandante y a su familia por virtud de la expropiación de ambos bienes –cuestión propia del debate procesal y de la sentencia que ponga fin al mismo– debió la parte demandante, para efectos de acreditar en esta oportunidad el perjuicio que dice habérsele irrogado y con ello dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 152 del C.C.A., aportar, al menos en forma sumaria, las pruebas que le hubieren permitido a la Sala inferir, en esta ocasión, la causación de los perjuicios alegados, pero no pretender suplir esa carga a través de los propios actos, pues, se insiste, dentro de las decisiones demandadas se dispuso el pago de unas sumas de dinero considerables a favor de la actora por concepto de indemnización de perjuicios a causa de la expropiación de sus bienes y, por tanto, no se evidencian, prima facie, los perjuicios a que alude la solicitud de suspensión provisional en estudio.

 

Dado que el anterior presupuesto no se satisface, la Sala se releva del análisis relacionado con la supuesta infracción del ordenamiento jurídico superior, en relación con los actos demandados[5].

 

6. Vinculación del Consorcio DRUMMOND LTD – DRUMMOND COAL MINING L.L.C.

 

Comoquiera que el Consorcio DRUMMOND LTD – DRUMMOND COAL MINING L.L.C., en su condición de concesionario del contrato de concesión No. 144-97, es el beneficiario de los actos administrativos demandados, la Sala dispondrá su vinculación al proceso en calidad de litisconsorte necesario, por pasiva.

 

En efecto, con base en las consideraciones expuestas dentro de las resoluciones demandadas, el Consorcio DRUMMOND LTD – DRUMMOND COAL MINING L.L.C., solicitó a su favor la expropiación de los predios “El Descanso” y “El Descanso 2”, de propiedad de la actora para efectos de que tales bienes fuesen destinados a la exploración y explotación carbonífera del proyecto minero “El Descanso”, identificado con el título No. 144-97.

 

Por consiguiente, dada la relación jurídico-sustancial de carácter inescindible entre las partes y el Consorcio DRUMMOND LTD – DRUMMOND COAL MINING L.L.C., en su condición de beneficiario de los actos cuestionados, su presencia en el litigio resulta indispensable, pues cualquier decisión que llegare a adoptarse dentro del mismo habrá de perjudicarlo o beneficiarlo.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

 

R E S U E L V E:

 

PRIMERO: Admítese la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Martha Castro de Campo contra la Nación –Ministerio de Minas y Energía y, en consecuencia, se dispone:

1. Notifíquese personalmente la admisión de la demanda, a la Nación – Ministerio de Minas y Energía y al Consorcio DRUMMOND LTD – DRUMMOND COAL MINING L.L.C., con entrega de una copia de la demanda y de sus respectivos anexos, a cada uno (Art. 150 C.C.A.).

 

 

2. Notifíquese personalmente al Ministerio Público (Arts. 127 y 207 num. 2 C.C.A.).

 

 

3. Fíjese el proceso en lista por el término de 10 días (num. 5 Art. 207 C. C. A).

 

 

4. Por Secretaría, solicítese al Ministerio de Minas y Energía la remisión, en copia íntegra y auténtica, de todos los antecedentes administrativos respecto de la emisión de las Resoluciones 181101 y 181105 de julio 10 de 2008; de las Resoluciones 181797 y 181801 de octubre 22 del mismo año, dentro del término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente providencia. Adviértase que el desacato a este requerimiento o la inobservancia del plazo aquí señalado constituye falta disciplinaria, al tenor de lo normado en el numeral 6 del artículo 207 del C.C.A.

 

 

5. Señálase la suma de ciento cincuenta mil pesos ($150.000,oo) a cargo de la parte actora, como gastos ordinarios del proceso, cantidad que será consignada a órdenes de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la respectiva cuenta, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia.

 

SEGUNDO: Niégase la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados.

 

 

 

COPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

 

 

 

 

 

 

 

 

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Presidente de la Sala

 

 

 

 

 

 

 

 

RUTH STELLA CORREA PALACIO        MAURICIO FAJARDO GOMEZ

         

                                                            

 

 

 

 

 

 

 

     ENRIQUE GIL BOTERO                   MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

 

[1] “Artículo 1°. Objetivos. El presente Código tiene como objetivos de interés público fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad estatal y privada; estimular estas actividades en orden a satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos y a que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico y social del país”.

 

[2] “Artículo 2°. Ámbito material del Código. El presente Código regula las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de estos entre sí, por causa de los trabajos y obras de la industria minera en sus fases de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada. Se excluyen la exploración y explotación de hidrocarburos líquidos y gaseosos que se regirán por las disposiciones especiales sobre la materia”.

 

[3] “Artículo 13. Utilidad pública. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos establecidos en este Código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo.

La expropiación consagrada en este artículo, en ningún caso procederá sobre los bienes adquiridos, construidos o destinados por los beneficiarios de un título minero, para su exploración o explotación o para el ejercicio de sus correspondientes servidumbres”.

 

[4] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado.

 

[5] En este sentido, se ha pronunciado la Sala a través de auto proferido el 4 de septiembre de 2008, exp. 35.750.