CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 25000-23-26-000-2004-02030-01(36302)

 

Actor: UNIDAD MEDICA SUPERSALUD I.P.S. LTDA.

 

Demandado: NACION-MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Y OTRO

 

 

 

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 6 de agosto de 2008 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se negó la práctica de unas pruebas solicitadas en la demanda.

 

 

I.  A N T E C E D E N T E S :

 

1. La demanda.

 

En escrito presentado el 29 de septiembre de 2004, la Unidad Médica Supersalud I.P.S. LTDA., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda contractual contra la Nación – Ministerio de la Protección Social y el Consorcio FISALUD, con el fin de que se declare que entre la demandante y dicho Ministerio se generó una relación de carácter contractual entre el mes de junio del año 2000 hasta el mes de noviembre del año 2002; que se condene a las demandadas, en forma solidaria, a pagar a la actora las sumas de dinero adeudadas por concepto de la prestación de servicios de salud, entre otras declaraciones y condenas (fls. 2 a 29).

 

2. Hechos.

 

La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes:

 

Entre la Nación – Ministerio de Salud (hoy Ministerio de la Protección Social) y el Consorcio FISALUD, integrado por las fiduciarias FIDUCOLOMBIA S.A., LA PREVISORA S.A., FIDUCAFE S.A., se celebró el contrato de encargo fiduciario No. 255 de diciembre 14 de 2000 cuyo objeto era la administración de los recursos del FOSYGA.

 

La demandante fue admitida como sociedad prestadora de los servicios de salud “a la población desplazada por el Consorcio FISALUD” y, por tanto, contrajo las obligaciones anexas a dicho servicio, así como los derechos derivados de aquellas.

 

La actora inició la prestación de los servicios de salud a partir de junio 20 de 2002 y, en virtud de ello, presentó ante el consorcio demandado varias cuentas de cobro para su consiguiente trámite y pago.

 

El día 11 de agosto de 2003, la Unidad Médica Supersalud I.P.S. LTDA., instauró acción de tutela con el fin de que el Consorcio FISALUD efectuare el pago adeudado por concepto de la prestación de servicios de salud a la población desplazada.

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a la petición de amparo, decisión que fue confirmada por la Sección Quinta del Consejo de Estado; no obstante el consorcio demandado no ha aceptado el pago de muchas de las cuentas de cobro presentadas.

 

3. Las pruebas denegadas.

 

La parte actora solicitó en la demanda, entre otras pruebas, la práctica de un informe bajo juramento del señor Ministro de la Protección Social con el fin de que ese Funcionario se pronuncie en relación con algunos de los hechos de la demanda.

 

También se solicitó en la demanda el decreto y práctica de una inspección judicial en las dependencias de la sociedad demandante frente a los libros, registros y demás documentos referentes a las cuentas no tramitadas, perdidas y no pagadas, las cuales se presentaron ante el consorcio demandado y que constituyen el objeto de la demanda instaurada con el fin de establecer su existencia, número, concepto, valor y soportes de las mismas (fls. 27 y 28).

 

4. El auto apelado.

 

La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 6 de agosto de 2008, dio apertura a la etapa probatoria y denegó el decreto de las pruebas enunciadas anteriormente, de conformidad con lo siguiente:

 

En relación con el informe bajo juramento del señor Ministro de la Protección Social, consideró el a quo que dentro de la petición de ese medio de prueba no se determinó con claridad cuál sería la utilidad de tal certificación dentro del presente proceso, a lo cual agregó que los hechos a los cuales habría de referirse el informe juramentado se deducen de las demás pruebas documentales aportadas por las partes, las cuales, en su gran mayoría, son de conocimiento del Ministerio demandado.

 

Respecto de la inspección judicial solicitada, el Tribunal de primera instancia estimó que ese medio de prueba tiene como finalidad específica la verificación, por parte del juez, de hechos a través del examen de personas, lugares, cosas o documentos y encuentra justificación en la medida en que el conocimiento de tales objetos no pueda ser incorporado al proceso mediante otros medios, haciéndose obligatorio entonces el desplazamiento del juez para conseguir esa finalidad.

 

Agregó que la inspección judicial con exhibición de documentos encuentra sustento cuando los documentos cuya exhibición se pretende se encuentran por fuera de la órbita de la parte solicitante y, por tanto, su arrimo al proceso no puede efectuarse a través de otro medio de prueba.

 

En consecuencia, el a quo concluyó que en virtud de que los documentos respecto de los cuales se pretende la inspección judicial se encuentran en poder de la parte demandante, tal diligencia no resulta ser el medio de prueba idóneo para obtener la información que pretende hacer valer la demandante en este litigio.

 

5. La impugnación.

 

Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual sustentó en los siguientes argumentos:

 

En cuanto a la negativa del informe bajo juramento del señor Ministro de la Protección Social sostuvo que ese medio de prueba sí resulta procedente al tenor de normado en el artículo 199 del Estatuto Procesal Civil, pues en virtud de tal disposición se faculta a la parte actora para que solicite la prueba.

 

Indicó que en la demanda sí se determinó, en forma precisa, los hechos frente a los cuales debía versar la certificación jurada y, por tanto, la utilidad que advirtió el a quo está dada precisamente en la determinación de tales hechos.

 

Señaló que el Tribunal no podía presumir que los hechos a los cuales alude la prueba serían deducibles mediante otros medios de prueba, dado que ese análisis sólo puede efectuarse en la sentencia, a lo cual añadió que el juez no puede considerar de impertinentes e inconducentes pruebas a su arbitrio por cuanto ello debe resultar completamente evidente.

 

Agregó que no resulta válida la presunción a priori hecha por el a quo en cuanto el señor Ministro de la Protección Social no tendría conocimiento directo de los hechos, pues si celebró el contrato en el año 2002 necesariamente hay que predicar su control y vigilancia frente a la ejecución de ese contrato.

 

Indicó, finalmente, que la negativa dispuesta por el Tribunal de primera instancia coarta el derecho constitucional a la prueba y en cierta medida prejuzga y adopta posiciones que deben reservarse a la sentencia.

 

En relación con la negación de la inspección judicial, la demandante señaló que si bien es cierto que cuando el documento se encuentre en poder de la parte que lo pretende hacer valer debe aportarlo en la oportunidad procesal pertinente y no por vía de inspección judicial, también lo es que en este caso la parte demandante, al momento de solicitar la prueba, esgrimió un argumento válido para justificar el por qué no allegaba los documentos al proceso; sin embargo, dentro de la misma petición indicó que en el evento en el cual no se accediere a la inspección judicial, la parte actora estaría entonces dispuesta a aportarlos directamente.

 

Señaló que el a quo, en casos similares en los cuales las pruebas integran un número de documentos muy elevado, ha accedido a inspecciones judiciales con el fin de evitar que se aporten al proceso pruebas de gran extensión, cuestión que sirvió de argumento para que en este caso la demandante solicitare la práctica de  esa prueba.

 

Indicó que no existe una razón válida para denegar la prueba y, por ende, que el proceso quede sin una información necesaria, la cual resulta indispensable para resolver de fondo el litigio.

 

Adicionó a lo anterior que el a quo ni siquiera se detuvo en analizar la razón aducida para no allegar los documentos ni mucho menos ordenó aportarlas como se le planteó, en forma subsidiaria, en la demanda.

 

Finalizó su impugnación con el argumento de que el Tribunal debió adoptar cualquiera de las siguientes decisiones: i) acceder a la inspección judicial; ii) ordenar que la parte demandante las aportara o iii) decretarlas de oficio en virtud de la facultad que en tal sentido le ha deferido la ley.

 

6. Mediante auto de 13 de noviembre de 2008 el a quo concedió, ante esta Corporación, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (fl. 1); el expediente fue radicado ante el Consejo de Estado el 20 de enero de 2009 (fl. 35); mediante proveído de 6 de febrero del año en curso, el Magistrado Ponente requirió al Tribunal de primera instancia para que remitiera copia del escrito de impugnación dado que no había sido enviado con el expediente (fl. 37); la Secretaría del Tribunal dio cumplimiento a lo ordenado mediante oficio de marzo 24 de 2009 (fls. 39 a 43); finalmente, a través de proveído fechado 24 de abril de 2009, se admitió el recurso de alzada (fl. 45).

 

II.            C O N S I D E R A C I O N E S :

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 del C.C.A., en los procesos que se tramiten ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa son aplicables las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil en todo aquello que no se encuentre regulado de manera expresa por las normas especiales del Código Contencioso Administrativo; así, el artículo 168 del C.C.A., señala que en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios para su valoración, son aplicables las normas del citado C. de P. C.

 

Pues bien, el artículo 178 del estatuto procesal civil consagra: “Las pruebas deben ceñirse al asunto materia del proceso y el juez rechazará in limine las legalmente prohibidas o ineficaces, las que versen sobre hechos notoriamente impertinentes y las manifiestamente superfluas”.

 

De la norma transcrita se desprende la inadmisibilidad de plano, por parte del juez, tanto de la prueba inconducente como de la legalmente prohibida o ineficaz, así como de las que versen sobre hechos notoriamente impertinentes y de las superfluas, lo cual impone la obligación de analizar las pruebas solicitadas por las partes y considerar si cumplen, o no, con los requisitos de legalidad, conducencia y pertinencia, respecto de los hechos objeto del proceso, para proceder así a su decreto o, por el contrario, para denegar su práctica.

 

El a quo denegó el decreto del informe bajo juramento que se solicitó por parte del señor Ministro de la Protección Social, porque consideró que dentro de la petición de ese medio de prueba no se determinó con claridad cuál sería su utilidad en este proceso, a lo cual agregó que los hechos a los cuales habría de referirse se deducen de las demás pruebas documentales aportadas por las partes.

 

De conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 199 del C. de P. C., se podrá pedir como prueba un informe escrito bajo juramento por parte del representante de la entidad, en relación con los hechos debatidos en el proceso; ello por cuanto dicha disposición, en sus incisos primero y segundo, prohíbe tanto la confesión espontánea como la provocada mediante interrogatorio de los representantes judiciales y administrativos de la Nación, entre otras entidades.

 

Pues bien, en el presente caso la parte demandante solicitó como medio de prueba que el señor Ministro de la Protección Social rindiera el referido informe bajo juramento “… sobre los hechos 1°, 5°, 7°, 16, 17, 19, 20 y 22, de la demanda”.

 

Al respecto, la Sala encuentra que los hechos respecto de los cuales la parte demandante pretende obtener el informe bajo juramento versan, en síntesis, sobre lo siguiente: i) que entre el Ministerio de Salud –hoy Ministerio de la Protección Social– y el Consorcio FISALUD se celebró un contrato de encargo fiduciario para la administración de los recursos provenientes del FOSYGA (hecho 1); ii) que la Unidad Médica Supersalud I.P.S., Ltda. (demandante) fue admitida como entidad prestadora del servicio de salud (hecho 5); iii) que dicha unidad médica presentó ante el Consorcio FISALUD las respectivas cuentas por concepto de la prestación de ese servicio a la población desplazada, con el fin de que fuesen tramitadas y pagadas (hecho 7); iv) que el día 9 de junio de 2004, el Consorcio FISALUD determinó que las cuentas presentadas entre el período julio-noviembre de 2002 no aparecían en su sistema y, por ello, las mismas no habían sido canceladas (hecho 16); v) en este hecho se menciona el procedimiento ante el consorcio demandado para obtener el pago de una cuenta (hecho 17); vi) que la demandante presentó unas facturas por concepto de atención odontológica a la población desplazada por la cifra de $467’460.000 (hecho 19); vii) que el Consorcio FISALUD canceló algunas de tales facturas pero negó el pago de la gran mayoría de aquellas (hecho 20) y viii) que la demandante instauró una acción de tutela para obtener el pago las cuentas pendientes por servicios odontológicos, la cual fue accedida pero aún así no se ha efectuado el pago (hecho 22).

 

De conformidad con los hechos que se han dejado expuestos, los cuales constituyen los temas respecto de los cuales recae el objeto de la prueba denegada –certificación bajo juramento– la Sala los estima pertinentes en relación con el objeto del presente litigio, puesto que sin duda alguna involucran aspectos cuya definición se pretende mediante la acción contractual instaurada, de modo que la práctica de esa prueba, al tenor de lo dispuesto en el artículo 178 del C. de P. C., resulta procedente, tal como se pasa a exponer, no sin antes efectuar la siguiente consideración.

 

Si bien es cierto que la información que pretende la demandante a través de la certificación juramentada del señor Ministro de la Protección Social también podría obtenerse mediante pruebas documentales, no es menos cierto que ello no puede afirmarse o sostenerse en forma categórica comoquiera que en esta oportunidad no es posible determinar y mucho menos anticipar cuáles de las pruebas documentales decretadas serán allegadas formal y materialmente al proceso y cuáles tendrán, o no, mérito probatorio, razón por la cual no existen elementos de juicio suficientes para rechazar la prueba solicitada por esa única consideración.

 

Ahora bien, como se indicó anteriormente, el juez de la causa deberá rechazar de plano las pruebas inconducentes, aquellas prohibidas por la ley, las que sean ineficaces, así como las que versen sobre hechos abiertamente impertinentes, como aquellas que sean superfluas, listado al cual deben agregarse las solicitudes de medios probatorios sin el cumplimiento de los requisitos formales previstos en la ley, de modo que si las pruebas solicitadas por las partes no se encasillan en alguno de esos calificativos o supuestos, aquellas deberán decretarse.

 

Ocurre que en este caso la certificación juramentada que se pide decretar respecto del señor Ministro de la Protección Social resulta conducente, dado que constituye un medio probatorio idóneo para establecer algunos de los hechos relacionados con el proceso y, por tanto, se torna eficaz, así puedan llegar a existir otros medios de prueba que también sirvan para determinar la existencia y/o veracidad de los mismos hechos, pues la coexistencia de ambas pruebas informan y obedecen a los principios de unidad, comunidad y necesidad de la prueba, por manera que no habrían de excluirse entre sí.

 

El informe bajo juramento solicitado no es ilegal, toda vez que se encuentra previsto en la ley, en el inciso final del artículo 199 del C. de P. C., en virtud, precisamente, de que el interrogatorio de parte de los representantes de la Nación sí está prohibido por el ordenamiento jurídico habida consideración de que ese medio probatorio está encaminado a obtener la confesión de parte, razón por la cual el legislador previó la posibilidad de practicar ese medio de prueba –informe escrito juramentado– con el fin de que las personas que ostenten la representación de la Nación, entre otras entidades estatales, puedan rendir informes o emitir conceptos relacionados con el litigio y que forman parte del conjunto probatorio del proceso y, por ende, puedan ser valorados.

 

Agréguese a lo anterior que la prueba que aquí se estudia no es impertinente, toda vez que mediante la misma se pretende dilucidar hechos relacionados directamente con el proceso, los cuales quedaron descritos anteriormente; no se trata de una prueba superflua, pues como se dejó indicado anteriormente, así llegaren a existir otros medios de prueba que pudieren ser conducentes y eficaces para establecer los mismos hechos, ambos medios de prueba no estarían llamados a excluirse entre sí sino, por el contrario, a complementarse, lo cual enriquecería el caudal probatorio del proceso.

 

Finalmente, en cuanto a los requisitos formales previstos en la ley para que proceda la solicitud, encuentra la Sala que el artículo 199, inciso final, prevé que el informe bajo juramento deberá versar sobre hechos cuyo debate se relacione con la entidad a la cual se le solicita su informe por conducto de su representante, hechos que, además, deberán determinarse en la solicitud.

 

Al respecto, la Sala estima que la petición reúne los referidos presupuestos, toda vez que los hechos sobre los cuales habría de versar el informe bajo juramento le conciernen al Ministerio de la Protección Social, puesto que devienen de la celebración de un contrato de encargo fiduciario que habría celebrado dicho ente con un consorcio –también demandado– por cuya ejecución habría intervenido la demandante.

 

Y dentro de la petición se determinaron, en forma precisa, cuáles son los hechos sobre los cuales recaería el informe, a saber: hechos 1°, 5°, 7°, 16, 17, 19, 20 y 22 de la demanda, los cuales se dejaron descritos anteriormente y que permiten determinar su relación con la entidad demandada.

 

 

Así pues, el otro argumento que llevó al a quo a denegar la prueba, esto es que la parte actora no precisó la utilidad en el proceso del informe bajo juramento del señor Ministro de la Protección Social, no constituye un presupuesto para la procedencia de esa prueba, pues, como se indicó, la ley sólo determinó la indicación de los hechos sobre los cuales habría de versar la prueba dentro de la petición y que éstos le incumban a la entidad.

 

También es bueno precisar que si bien la parte actora no allegó junto con la solicitud de la prueba el respectivo cuestionario o escrito cuya resolución pretende obtener del señor Ministro de la Protección Social a través de informe juramentado, ello no impide el decreto de la prueba, pues en virtud de la ley el escrito que contenga las preguntas a resolver por parte del deponente puede allegarse con posterioridad a la petición de la prueba, tal como lo permite el inciso primero del artículo 207 del C. de P. C.[1], el cual consagra los requisitos para la práctica del interrogatorio de parte y cuya aplicación a la práctica del informe bajo juramento resulta procedente, dado que éste último medio de prueba se encuentra previsto dentro de la misma disposición legal que contempla el interrogatorio de parte (art. 199 C.P.C.), a lo cual debe agregarse que el inciso final del referido artículo 199 ejusdem no reguló íntegramente el procedimiento mediante el cual dicha prueba habría de practicarse, por manera que las reglas sobre la práctica del interrogatorio de parte le resultan aplicables en cuanto aquello que no se oponga a la naturaleza y finalidad del informe bajo juramento, como por ejemplo que a través del mismo se trate de obtener la confesión por parte de quien lo rinde.

 

 

Así las cosas, el a quo deberá fijar el término para que la parte demandante allegue, en forma concreta, el respectivo cuestionario sobre el cual versará el informe bajo juramento del señor Ministro de la Protección Social, para lo cual deberá tener en cuenta no sólo la prohibición de obtener la confesión por parte de dicho funcionario sino la respectiva calificación y exclusión de las preguntas formuladas, según las previsiones contenidas en el artículo 207 del C. de P. C., así como también lo dispuesto en la parte final del inciso tercero del artículo 199 de esa misma codificación.

 

En consecuencia, la Sala revocará en este punto la decisión de primera instancia, dado que la prueba solicitada por la parte demandante satisface todos los presupuestos previstos en el artículo 178 del Código Procesal Civil para su decreto.

 

En relación con la segunda prueba denegada por el a quo, esto es la inspección judicial con exhibición de documentos en las instalaciones de la parte demandante, la Sala encuentra que la razón que llevó al Tribunal de primera instancia a denegar la diligencia radicó en el hecho de que los documentos sobre los cuales aquella habría de recaer se encontraban en poder de la parte que solicitó su práctica, razón por la cual no se configura alguna de las hipótesis previstas en el inciso final del artículo 244 del C. de P. C., para que la decisión que deniega la práctica de una inspección judicial carezca de recurso alguno.

 

Así lo ha considerado esta Sección del Consejo de Estado[2]:

 

“La Sala se abstendrá de pronunciarse acerca de la solicitud relacionada con la práctica de la Inspección Judicial con experticio técnico a los vehículos y/o con base en las facturas que demuestren la reparación de los mismos y de la Inspección Judicial al lugar de los hechos, a pesar de que la misma fue negada por el Tribunal, toda vez que de conformidad el último inciso del artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, no es apelable el auto que niega la inspección judicial, cuando la negativa encuentra fundamento en que para la verificación de los hechos resulta suficiente el dictamen pericial o que la misma sea innecesaria en virtud de otras pruebas que existan dentro del proceso”. (Negrillas y subrayas de la Sala en esta oportunidad).

 

 

Aunque la Sala estima acertada la consideración expuesta por el a quo para denegar la inspección judicial con exhibición de documentos, esto es porque la documentación se encuentra en poder de la propia parte que solicita la prueba, argumento que además deviene de la aplicación del artículo 268 del C. de P. C., según el cual “[L]as partes deberán aportar el original de los documentos privados, cuando estuvieren en su poder…”, la Sala considera que en este caso en particular la práctica de tal diligencia resulta procedente, dado que la razón que llevó a la actora a abstenerse de allegar la documentación sobre la cual recaería la diligencia, radica en el extenso material que contiene la información que se pretende hacer valer en el proceso, lo cual torna procedente la práctica de la inspección judicial, con el fin de que al litigio se allegue la información necesaria  mediante un medio probatorio eficaz para ello y, a su vez, evitar que el expediente cuente con un número excesivo de anexos y su manejo sea mucho mas expedito y práctico.[3]

De esa manera, con la finalidad de que el proceso cuente con el acervo probatorio suficiente para proferir sentencia de fondo y en consideración a que la prueba fue solicitada oportunamente en la demanda y además resulta pertinente en relación con los hechos materia de proceso, la Sala revocará igualmente la decisión del a quo en cuanto denegó la práctica de la inspección judicial.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

 

R E S U E L V E :

 

PRIMERO: REVOCAR el auto apelado, esto es el proferido el 6 de agosto de 2008 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, se dispone:

 

1° DECRETAR el informe escrito bajo juramento del señor Ministro de la Protección Social solicitado por la parte demandante; el a quo fijará el término para que dicha parte allegue el cuestionario correspondiente y para la práctica de dicha prueba deberá tenerse en cuenta lo preceptuado en el artículo 199 del C. de P. C., así como las normas que regulan la práctica del interrogatorio de parte, en especial el artículo 207 ibídem, en cuanto no resulten incompatibles con la naturaleza del referido informe bajo juramento.

 

2°. DECRETAR la inspección judicial solicitada por la parte demandante en el capítulo IV del acápite de pruebas de la demanda; el a quo fijará fecha y hora para su práctica, teniendo en cuenta las previsiones contenidas en los artículos 244 a 247 del C. de P. C.

 

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente a su Tribunal de origen.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

 

 

 

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Presidente de la Sala

 

 

RUTH STELLA CORREA PALACIO     MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

                                                                                                

 

 

 

        ENRIQUE GIL BOTERO                   MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR             

 

 

[1] “El interrogatorio será oral, si la parte que lo solicita concurre a la audiencia; en caso contrario, el peticionario deberá formularlo por escrito en pliego abierto o cerrado, que podrá acompañar al memorial en que pida la prueba o presentarlo antes de la fecha señalada para el interrogatorio (…)”.

[2] Auto de enero 30 de 2008, exp. 34.011.

 

[3] “IV. INSPECCIÓN JUDICIAL

 

Que se decrete por su despacho una inspección judicial, en las dependencias de la sociedad demandante, a los libros, registros y demás documentos que hagan relación a las cuentas no tramitadas, perdidas y no pagadas, que fueron presentadas ante el Consorcio FISALUD y que son objeto de reclamación en la presente demanda, con el fin de establecer su existencia, número, concepto, valor y soportes de las mismas.

 

No se acompañan copias de tales cuentas por ser físicamente imposible allegarlas a la demanda, dado su exagerado volumen (un metro cuadrado como mínimo). No obstante, si lo estima conveniente el H. Magistrado sustanciador, la demandante las presentará cuando se lo ordene”. (fls. 27 y 28).