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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION B
Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010)
Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00048-00(AC)
Actor: OLGA MARINA TORO TORRES Y OTROS
Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION PRIMERA
Referencia: ACCION DE TUTELA
Decide la Sala la acción de tutela instaurada por Olga Marina Toro Torres, Candelaria Correa Rojo, Laurent Matute López, Gilberto Antonio Torres Espitia y Dagoberto Vacunares Jiménez contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por haber proferido la sentencia de 15 de octubre de 2009, mediante la cual decretó la pérdida de sus investiduras como Concejales del Municipio de Apartadó, Antioquia.
EL ESCRITO DE TUTELA.
Los demandantes interpusieron acción de tutela contra el mencionado Despacho judicial, como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, por la supuesta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.
Como fundamento de su acción expusieron:
En su calidad de Concejales del Municipio de Apartadó, Antioquia, fueron demandados en acción de Pérdida de Investidura, con radicación Nº 050012331200821700, incoada por la ciudadana Martha Cecilia Cruz Cardona, endilgándoles como causal para cancelar sus credenciales, el no haberse posesionado dentro de los 3 días siguientes a la fecha de instalación del Concejo Municipal.
Las pretensiones de la demanda, fueron negadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 19 de junio de 2008, debido a que no se acreditó la calidad de “Concejal” de cada uno de los demandados. Esta providencia quedó en firme, haciendo tránsito a cosa juzgada, por cuanto no se surtió la segunda instancia.
Inconforme con la decisión anterior, la demandante Martha Cecilia Cruz Cardona inició otro proceso de pérdida de investidura con radicación Nº 050012331000200800855-01, ante el mismo Tribunal, por los mismos hechos y alegando la misma causal contra los mismos demandados en el proceso anterior -hoy tutelantes- y otros Concejales[1] del Municipio de Apartadó, Antioquia.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 10 de diciembre de 2008, declaró probada la excepción de cosa juzgada respecto de los primeros y decretó la pérdida de investidura en relación con los segundos.
Las partes presentaron recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 15 de octubre de 2009, declarando no probada la excepción de cosa juzgada respecto de los ahora demandantes, a quienes les decretó la pérdida de investidura y confirmando la decisión del A quo en los demás resolutivos.
La decisión anterior se fundamentó en qué: (i) la sentencia de primera instancia del proceso Nº 050012331200821700, no hizo un estudio de fondo de la causal alegada, (ii) la cosa juzgada solamente se predica de providencias que han entrado a definir el fondo de la cuestión planteada y (iii) no se encontró probada la excepción de cosa juzgada.
Como consecuencia de lo anterior solicitaron tutelar el derecho fundamental invocado, revocar la providencia acusada y ordenar al Consejo de Estado, Sección Primera, proferir nuevo fallo declarando probada la excepción de cosa juzgada.
LA PROVIDENCIA ACUSADA
En sentencia de 15 de octubre de 2009, el Consejo de Estado, Sección Primera, revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, accediendo a las pretensiones de demanda, con base en los siguientes argumentos (Fls. 8 a 39):
Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la de ésta Corporación, se ha “entendido que el carácter de la cosa juzgada solamente lo tienen las providencias que han entrado a definir el fondo de la cuestión planteada, razón por la cual no puede afirmarse que cuando el Consejo de Estado (en el presente caso, el Tribunal Administrativo de Antioquia) profiera decisión inhibitoria haya sido juzgado el caso del Congresista (en el sub examine Concejal) de quien se pide la pérdida de investidura. Por cuanto, en tales casos es posible iniciar nueva actuación sin que se quebranten los principios de cosa juzgada y “non bis in idem”[2]
De suerte que para que existiese cosa juzgada sería preciso, al tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 144 de 1994, (aplicada a los concejales en virtud del artículo 55 de la Ley 136 del mismo año), que en el primer proceso también se hubiese solicitado la pérdida de investidura y que el Consejo de Estado (el Tribunal Administrativo de Antioquia) ya se hubiese pronunciado sobre las “causales” fundadas en los mismo hechos, causales que no pueden ser otras que las de pérdida de investidura.[3]
En consecuencia, si bien, coinciden en las dos demandas los demandados, el objeto y la causal alegada, no se dan los presupuestos de la cosa juzgada por cuanto, la sentencia de 19 de junio de 2008 del proceso Nº 050012331200821700 no hizo un estudio de fondo de la causal alegada y como bien lo señala el Agente del Ministerio Público, el fallo de manera antitécnica negó la pérdida de investidura por no haberse acreditado la calidad de los concejales, lo cual es presupuesto de la demanda que pudo ser corregida en la oportunidad procesal correspondiente y que al no suplirse daba lugar a un fallo inhibitorio.
De tal forma, que al no haberse dado un pronunciamiento de fondo en el proceso Nº 050012331200821700, resultaba procedente volver a promover la acción pública de pérdida de investidura.
ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA
El Despacho de la Consejera, Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, admitió la demanda de tutela y ordenó notificarla a la Sección Primera del Consejo de Estado. Por haber sido negada en Sala la ponencia inicial, fue remitido el expediente a este Despacho.
INFORME RENDIDO EN EL PROCESO
La Sección Primera del Consejo de Estado.
La Dra. María Claudia Rojas Lasso, en su condición de Magistrada de la Sección Primera del Consejo de Estado, en Oficio visible de folios 99 a 101, presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos:
La acción de tutela no fue erigida por el constituyente de 1991 para dirimir los derechos litigiosos emanados de la interpretación de la Ley, ni para resolver conflictos judiciales cuyas competencias se encuentran plenamente señaladas en el ordenamiento jurídico colombiano, ya que de lo contrario, se aceptaría que le es posible al Juez de tutela sustituir al ordinario en la definición de dichas diferencias.
La inconformidad de los demandantes con la sentencia de 15 de agosto de 2009, tiene que ver con la interpretación de las normas, lo cual forma parte del principio de autonomía del juez de conocimiento, a la luz de las normas pertinentes y el principio de la sana crítica, que no puede ser desconocido por la vía de la acción de tutela, menos aún si, como en este caso, no se violaron los derechos fundamentales.
En consecuencia, el hecho de que los tutelantes no estén de acuerdo con la decisión que les fue desfavorable, no significa que la misma vislumbre un defecto que amerite la protección usando este mecanismo, pues ello desbordaría el objeto de la citada acción constitucional con el fin de examinar providencias judiciales.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela contra decisiones judiciales
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional, que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, analizar nuevamente la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial que se adoptó en realidad, envuelve una vía de hecho, entendida ésta como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad.
Esta Sala en líneas generales comparte la jurisprudencia constitucional, según la cual en el Estado Social de Derecho, la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de las autoridades públicas, incluidas las de los Jueces de la República, por ello si bien esta acción resulta procedente contra providencias judiciales, ella es absolutamente excepcional en tanto que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones, ni la existencia de la tutela como última instancia de todos los procesos y acciones.
La evolución de la jurisprudencia sobre la materia ha llevado a desarrollar un test para determinar: a) la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y b) los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, esto con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional.
Bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales, siendo estas las siguientes: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, c) Que se dé cumplimiento del requisito de la inmediatez, d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, e) Que se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados y que se haya alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible, f) Que no se trate de sentencias proferidas en procesos de acción de tutela, de acción de cumplimiento o de acción popular.
Adicionalmente, si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[4]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución.
Análisis del caso en concreto.
Entiende la Sala del escrito de tutela y de los informes rendidos en el proceso que el problema jurídico a resolver consiste en establecer si ¿existe o no cosa juzgada en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia respecto de los hoy tutelantes en calidad de Concejales del Municipio de Apartadó, teniendo en cuenta que en un fallo anterior, de fecha 19 de junio de 2008, que versaba sobre el mismo objeto y causa e identidad jurídica de partes, negó las pretensiones de la demanda por falta de elementos probatorios, sin entrar a decidir sobre el fondo del litigo, es decir, “la causal” de pérdida de investidura?
Para efectos de resolver el anterior problema jurídico la Sala debe establecer el objeto de la institución de la cosa juzgada en sentencias judiciales ejecutoriadas y su eficacia frente al caso concreto.
- El objeto de la institución de la cosa juzgada en sentencias judiciales ejecutoriadas.
De conformidad con nuestro Código de Procedimiento Civil[5], la cosa juzgada es una consecuencia propia de las sentencias ejecutoriadas, que consiste en el impedimento que tiene el juez, para proferir nuevo fallo en caso de que se presente otro proceso que verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa y contra los mismos demandados.
Por otra parte, siguiendo lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 144 de 1994[6], no puede admitirse demanda de pérdida de investidura en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales el juez competente se ha pronunciado con anterioridad.
En este sentido con apoyo en la jurisprudencia constitucional[7] ésta Corporación considera que el carácter de la cosa juzgada solamente lo tienen los fallos que han entrado a decidir el fondo de la cuestión planteada en el litigio, de tal suerte que no puede afirmarse que cuando un juez profiere una decisión que formalmente niega las pretensiones planteadas en la demanda, pero materialmente comporta un fallo inhibitorio, tal providencia adquiera fuerza de cosa juzgada.
Bajo los anteriores postulados la mencionada institución en sentencias judiciales ejecutoriadas tiene por objeto proteger los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de todos los ciudadanos, impidiendo al funcionario judicial competente quebrantar el principio constitucional del “non bis in idem”.
- La eficacia de la Cosa Juzgada en el Fallo acusado proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Lo anterior llevado al asunto particular, obliga a precisar que si bien en los dos procesos de pérdida de investidura instaurados por la ciudadana Martha Cecilia Cruz Cardona, coinciden los demandados, el objeto y la causal alegada, lo cual en principio haría pensar que se dan los presupuestos de la cosa juzgada, tal análisis resulta incorrecto, por cuanto la sentencia del 19 de junio de 2008 no estudió de fondo los cargos, ya que dicho fallo de manera antitécnica negó la pérdida de investidura de los Concejales del Municipio de Apartadó – hoy tutelantes- por no haberse acreditado con la demanda tal calidad, lo cual es un presupuesto de este tipo de acciones que pudo ser corregido en la oportunidad procesal correspondiente y en consecuencia al no suplirse daba lugar a un fallo inhibitorio, como acertadamente lo señaló la Sección Primera del Consejo de Estado.
En consecuencia encuentra la Sala que el Despacho judicial accionado no vulneró el derecho de los actores al debido proceso, ya que al desvirtuarse el carácter de cosa juzgada de la sentencia de 19 de junio de 2008, acertadamente procedió a decidir de fondo, sobre la causal de pérdida de investidura de los hoy demandantes, siendo por ello necesario negar el amparo invocado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Niégase el amparo de los derechos invocados por la señora Olga Marina Toro Torres, Candelaria Correa Rojo, Laurent Matute López, Gilberto Antonio Torres Espitia y Dagoberto Vacunares Jiménez dentro de la acción de tutela incoada por ellos contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por haber proferido la sentencia de 15 de octubre de 2009, mediante la cual decretó la pérdida de sus investiduras como Concejales del Municipio de Apartadó, Antioquia.
Cópiese, notifíquese y si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.
La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
[1] Elkin de Arco Viera, Uriel Alirio Giraldo García, Jorge Luis Martínez Ramírez y Jorge Emiro Reyes Páez.
[2] Sentencia C- 247 de 1995. M. P. Dr. José Gregorio Hernández G.
[3] Sentencia del 5 de marzo de 2002; rad. 2001 – 0199 01; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; M.P. Dr Camilo Arciniegas Andrade.
[4] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
[5] Código de Procedimiento Civil, artículos 332 y 333.
[6] Tal disposición es aplicable a los Concejales Municipales en virtud del artículo 55 de la Ley 136 de 1994.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-247 de 1995. Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Publicado Por: junio 28, 2015