CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION A

 

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

 

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00074-01(2677-05)

 

Actor: NANCY EMELINA CORONADO FLOREZ

 

Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC

 

 

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

 

 

 

Se decide la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora NANCY EMELINA CORONADO FLOREZ contra el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC.

 

ANTECEDENTES

 

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A.,  NANCY EMELINA CORONADO FLOREZ, en su calidad de abogada y en nombre propio, solicita a esta Corporación declarar la nulidad de la resolución No.5369 de 30 de diciembre de 2003 proferida por el Director General del INPEC, por medio de la cual se hace efectiva la sanción disciplinaria de multa consistente en treinta (30) días del salario básico mensual que devengaba para la época de los hechos.

 

A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene la supresión de la sanción anotada en los correspondientes antecedentes disciplinarios ante la Procuraduría General de la Nación, así como en los organismos en que se haya ordenado y en su hoja de vida.

 

Así mismo, mediante escrito visible a folios 283 a 286, solicitó la medida de suspensión provisional de la resolución demandada y de la resolución No. 4350 del 19 de noviembre de 2003, por medio de la cual le fue impuesta la sanción de multa, ambas proferidas por el Director General del INPEC, solicitud que fue resuelta en forma adversa a través de providencia del 24 de mayo de 2005, visible a folios 294 a 297.

 

A continuación se exponen los hechos objeto de la litis:

 

La señora NANCY EMELINA CORONADO FLOREZ fue nombrada y posesionada como Directora del Establecimiento Carcelario del Distrito Judicial de Chiquinquirá en febrero de 1998, según actas de nombramiento y posesión visibles a folios 317 y 318 (Cd. Ppal.).

 

Manifiesta que debido a los continuos amotinamientos por parte de los internos del penal, convocó a una mesa de trabajo a la cual asistieron varias autoridades del Instituto Carcelario del Departamento, entre ellas la Directora de la Regional Central del INPEC, así como el personal de internos, con el fin de escuchar sus peticiones e inconformidades.

 

Relata que como resultado de la anterior reunión, el 12 de marzo de 1999 se suscribió el “Acta de negociación al pliego de peticiones del personal interno de este centro carcelario” (fls.84 a 88 Cd. Ppal.), en la cual, entre otros aspectos, se dejó constancia en su numeral 8º de la necesidad de que en el penal hubiese un asesor jurídico y que por ende se designaría como tal al señor Rafael Patiño Rojas, quien se desempeñaba como Subdirector de la Institución y se encontraba de vacaciones para ese momento.

 

Expresa la actora, que en razón de que la desobediencia por parte de los internos continuaba, se comunicó con la Directora Regional, quien la autorizó verbalmente para expedir la resolución No.021 del 29 de marzo de 1999 (fl.280), “Por medio de la cual se encarga de la Subdirección del Establecimiento a un funcionario y se delegan otras funciones a otros”. En esta resolución quedó consignado que se encargaría de la funciones de Asesor Jurídico al señor Rafael Augusto Patiño Rojas; que de las funciones de Subdirector se encargaría al Inspector Gilberto Campos Polania y que, como Comandante de Vigilancia, se encargaría al Inspector Ariel Alexander Díaz Ardila.

 

Aduce que la anterior resolución fue enviada a la Dirección Regional con el fin de que se expresara concepto sobre su viabilidad, lo que no ocurrió y por ello emitió la resolución No.022 del 09 de abril de 1999 (fl.282), que en forma inmediata dejó sin valor ni efectos la resolución No.021.

 

Proceso Disciplinario:

 

El 07 de abril de 1999, al regresar el señor Rafael Patiño de vacaciones y enterarse que durante ese tiempo fue relevado del cargo de Subdirector de la cárcel al de Asesor Jurídico encargado, instauró queja en contra de la demandante por las posibles irregularidades en que pudo incurrir al relevarlo de su cargo (fls.242 a 244).

 

El 23 de junio de 1999, la Regional Central asume el conocimiento, ordena la apertura de investigación preliminar y la práctica de las pruebas correspondientes.

 

El día 08 de junio de 2000 y como resultado de las pruebas practicadas, la Dirección Regional Central ordenó mediante auto visible a folios 170 a 173, iniciar investigación disciplinaria en contra de la actora por haberse excedido en el ejercicio de sus funciones al haber proferido la resolución No.021 del 29 de marzo de 1999.

 

Mediante auto del 12 de junio de 2000 (fls.164 a 169) la Jefe de la Dirección Regional Central del INPEC le formuló el siguiente cargo:

 

“Haber ejercido funciones que no le correspondían como Directora de la Cárcel del Circuito Judicial de Chiquinquirá, al haber encargado como Asesor Jurídico de este Establecimiento al entonces Subdirector Rafael Augusto Patiño Rojas, quien se encontraba disfrutando de vacaciones; como consecuencia de ello no respetó la jerarquía de los cargos, pues lo colocó en inferior categoría, respecto de quien encargó como Subdirector, quien era un Inspector del Cuerpo de Custodia y Vigilancia”

 

 

De las anteriores decisiones se notificó a la actora el día 19 de junio de 2000 (fl.150) y presentó sus descargos el 04 de julio del mismo año (fls.133 a 135), solicitando que se practicaran algunas pruebas.

 

El 05 de marzo de 2002 fue emitido el fallo de primera instancia, mediante resolución No.199 (fls.93 a 100) que posteriormente fue anulada por medio de la resolución No.2861 del 10 de septiembre de la misma anualidad (fls.58 a 60 incompleta), por considerarse violatorio del derecho al debido proceso, al abstenerse de pronunciarse sobre la solicitud de las pruebas que la investigada realizó en el memorial de descargos.

 

Es así como el 18 de julio de 2003 el Director Regional Central emite nuevamente fallo de primera instancia del proceso disciplinario (fls.28 a 38), a través del cual sanciona a la actora con multa de sesenta (60) días del salario básico mensual que devengaba para la época de los hechos.

 

La anterior decisión fue impugnada por la actora mediante recurso de apelación (fls. 17 a 27), y éste resuelto por medio de la resolución No.4350 del 19 de noviembre de 2003 (fls.7 a 16) que dispuso modificar el fallo de primera instancia en el sentido de reducir la sanción de la actora a treinta (30) días del salario básico mensual devengado para la época de los hechos, sanción que se ordena hacer efectiva a través de la resolución No.5369 del 30 de diciembre de 2003 (fls.4 y 5) notificada el 11 de febrero de 2004, quedando agotada la vía gubernativa.

 

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

 

Cita como transgredidas por la resolución atacada la Constitución en su artículo 29, la Ley 734 de 2002 artículos 5, 6, 9, 26, 128 y 142, y el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil por falta de aplicación de estas normas.

 

Considera que en la investigación disciplinaria adelantada en su contra fue evidente la parcialización del juzgador en su pronunciamiento de fondo, al no haber tenido en cuenta la parte que le era favorable de las declaraciones de algunos oficiales; que prueba de ello es que le fue concedido el recurso de apelación mediante resolución No.1512 de 2003.

 

Sostiene que las pruebas aportadas al proceso no fueron apreciadas en conjunto por el fallador, pues algunas fueron tenidas en cuenta y otras no, omitiendo así uno de sus principales deberes y vulnerando el derecho Constitucional al debido proceso aplicado a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

 

Considera que se vulneró el principio Indubio Prodisciplinado en el fallo de primera instancia, pues fue el mismo fallador quien manifestó tener dudas acerca de que hubiese sido la Directora Regional Central la persona que dio la autorización para emitir la resolución objeto de reproche y que pese a ello no decretó ni solicitó la declaración de la funcionaria con el fin de evitar dicha incertidumbre, y que por tal razón el cargo era ambiguo y confuso.

 

Alega la existencia de nulidades sustanciales en el proceso disciplinario por desconocimiento de los principios rectores de la Ley disciplinaria y de las actuaciones administrativas, debido a que las declaraciones de los oficiales del INPEC Alexander Díaz y Henry Acevedo fueron tomadas de forma irregular como versión libre por un funcionario que no era competente para adelantar la diligencia y sin indagar el verdadero objeto de la investigación. Según la actora también debe predicarse la nulidad del fallo de primera instancia debido a que se negó la solicitud de práctica de pruebas de la disciplinada.

 

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

No hubo pronunciamiento por parte de la Entidad demandada en esta instancia procesal.

 

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

De la Entidad Demandada:

 

Por intermedio de apoderado, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, presentó sus alegatos de conclusión y solicitó desestimar las pretensiones de la demanda por carecer de sustento fáctico, legal y probatorio.

 

Indicó que la pretensión de la demandante se torna improcedente e inconsecuente al solicitar la nulidad de la resolución No.5369 del 30 de diciembre de 2003, pues esta se limita a “hacer efectiva” una sanción ya impuesta, es decir, la nulidad de la resolución demandada no suprime del mundo jurídico la sanción impuesta mediante la resolución No.4350 de 2003, ya que estas dos resoluciones constituyen una unidad inescindible al definir sobre un solo aspecto jurídico y administrativo. Considera que lo que debió hacer la demandante fue impugnarlas conjuntamente para que luego de darse correctamente su infirmación, se obtuviera su integral desaparición del ámbito jurídico.

 

Agrega que siendo la justicia administrativa una justicia rogada, es necesario que el accionante precise claramente la pretensión de restablecer su derecho con base en la nulidad solicitada y que de no cumplirse esta condición, como en el presente asunto, el juez debe llegar a la conclusión de que la pretensión no procede.

 

Posteriormente señala que el proceso disciplinario se realizó con la observancia de las formas propias de los juicios de esta naturaleza, determinadas en la Ley 200 de 1995, pues permitió que se practicaran y aportaran las pruebas solicitadas por la disciplinada y estas fueron valoradas bajo los principios de la sana crítica.

 

Finalmente, argumenta que la conducta de la disciplinada fue reprochable por haber contrariado el deber funcional, y que su actuar no solamente fue en contravía de la Ley sino de los principios de un Estado Social de Derecho, por extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

 

Del Ministerio Público:

 

La Procuraduría Tercera Delegada ante esta Corporación solicita en sus alegaciones que se profiera Fallo Inhibitorio en el presente asunto.

Sostiene que en este caso se configura la ineptitud sustantiva de la demanda, debido a que solo se demandó la resolución No.5369 del 30 de diciembre de 2003 por la cual se hizo efectiva la sanción impuesta en la resolución No.4350 del 19 de noviembre de 2003, presentándose una única pretensión, sin solicitarse la nulidad de los actos administrativos que contenían los fallos de primera y segunda instancia, olvidando que se trata de una acto administrativo compuesto por varias decisiones y que por lo tanto el juez de instancia no puede pronunciarse sobre el fondo del asunto, es decir, la presunta vulneración del debido proceso y del derecho de defensa alegados por la accionante en el concepto de violación de la demanda.

 

CONSIDERACIONES

 

Se demanda en la presente litis la nulidad de la resolución No. 5369 de 30 de diciembre de 2003 (f. 4 cd. ppal.) por medio de la cual se hizo efectiva una sanción disciplinaria de multa impuesta a la demandante.

 

Antes de estudiar el fondo de la cuestión litigiosa, la Sala analizará algunos aspectos importantes:

 

La entidad demandada inició un proceso disciplinario en contra de la actora, dentro del cual se produjo el fallo de 18 de julio de 2003 (fl.28 cd. ppal.) expedido por el Director Regional Central del INPEC, que le impuso la sanción de multa de sesenta (60) días del salario devengado en aquella época; contra esta decisión la demandante interpuso recurso de apelación resuelto por medio de la resolución No.4350 de noviembre 19 de 2003 (fl.7 cd. ppal.) emitida por el Director General del INPEC en la cual se modificó el fallo de primera instancia reduciendo la sanción a la mitad y agotando la vía gubernativa.

 

La actora demandó ante esta jurisdicción el acto de ejecución - resolución No.5369 de 30 de diciembre de 2003 - proferida por el último funcionario citado, mediante la cual se hizo efectiva la sanción imputada. No demandó ninguno de los actos que impusieron la sanción, es decir el fallo de primera instancia de julio 18 de 2003, ni la Resolución No. 4350 que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el primer acto, modificándolo.

 

El artículo 138 del C.C.A. dispone que si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen, es decir, que tanto el fallo de 18 de julio de 2003 como la Resolución No.4350 de 19 de noviembre del mismo año, han debido demandarse, pues fueron estos los actos que impusieron la sanción disciplinaria.

 

Tal omisión impide a la Sala hacer un pronunciamiento de fondo, ya que el acto que se acusa es apenas el que dio cumplimiento a los que le precedieron; debe considerarse, así mismo, que los cargos de la demanda van dirigidos al procedimiento disciplinario, pues se apoyan en falencias relacionadas con la vulneración del debido proceso en su desarrollo, específicamente en su aspecto probatorio, luego no podría afirmarse que existan reproches que exclusivamente apunten al cumplimiento de la sanción, caso en el cual bien podría pensarse en la posibilidad de demandar tan sólo el acto de ejecución, pero no es este el caso; todo lo contrario, ninguno de los reparos se encauza a la irregular ejecución de la sanción de multa correspondiente a 30 días de salario impuesta.  Adicionalmente, es preciso señalar que, en el presente asunto, la eventual prosperidad del acto que fue demandado inane resultaría porque quedarían incólumes los actos que impusieron la sanción.

 

Y si bien es cierto que le corresponde al fallador interpretar la demanda para identificar el derecho pretendido, tal deber no puede llevar al juez a estimar como demandados unos actos administrativos que no lo fueron, pues estaría modificando el petitum de la demanda. Como lo ha reiterado esta Corporación, la jurisdicción administrativa es rogada y por ello el juez administrativo solo puede decidir sobre los actos que fueron objeto de la demanda.

 

La omisión de la parte actora impone declarar la inepta demanda, pues el hecho de no haberse demandado los actos atrás señalados que por lo demás gozan de presunción de legalidad mientras no sean declarados nulos por esta jurisdicción, como ya se dijo, impide un pronunciamiento de mérito respecto de las pretensiones del libelo.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F   A    L    L    A    :

 

DECLÁRASE probada la excepción de inepta demanda.

 

RECONÓCESE personería a la abogada Liliana del Pilar Cardona Coy para actuar dentro del presente proceso en representación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, en los términos y para los efectos del poder otorgado a folio 323.

 

Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

 

El anterior proyecto fue leído y aprobado por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

 

 

 

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN     

 

 

 

ALFONSO VARGAS RINCÓN            LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO