11001-03-15-000-2000-08802-01(S) Plena 2007 [Consejo de Estado]

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

 

Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil siete (2007)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2000-08802-01(S)

 

Actor: JESUS ALVARO JIMENEZ MONTOYA

 

Demandado: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS

 

 

 

I.          ANTECEDENTES

 

1. La demanda

 

Jesús Álvaro Jiménez Montoya, por medio de apoderado, ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra el acto ficto negativo producto del silencio administrativo, en relación con su reclamo de promoción de profesor de medio tiempo a tiempo completo.

 

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara su promoción como profesor de tiempo completo, con efectos salariales y prestacionales retrospectivos a octubre de 1994; el reconocimiento y cancelación de salarios y prestaciones sociales dejados de devengar, desde 1994 hasta la fecha en que se materialice el derecho y que se ordene el reconocimiento y pago de la indexación correspondiente de las anteriores obligaciones laborales.

 

El actor fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos:

 

El demandante se vinculó como educador profesional de cátedra en la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en 1983, y fue promovido a profesor de medio tiempo en 1987.

 

Conforme al Acuerdo 026 de 23 de diciembre de 1993 y la Resolución 026 de 18 de mayo de 1994, los profesores docentes de medio tiempo adquirieron el derecho a ser profesores de tiempo completo.

 

No obstante lo anterior, la Universidad Distrital realizó una convocatoria pública para nuevos cargos de docentes investigativos y docentes vacantes, desconociendo los derechos del actor.

 

2. La sentencia suplicada

 

La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante decisión de 1° de marzo de 2001, confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

 

La sentencia consideró que, para cambiar de profesor de medio tiempo a docente de tiempo completo, se requiere superar el concurso interno de méritos y la existencia de plazas disponibles para el cambio de dedicación.

 

Conforme a las pruebas del proceso, en la evaluación del concurso para profesor de tiempo completo, el actor obtuvo un porcentaje inferior a la de otros docentes. Además, no demostró la existencia de plazas vacantes a proveer en su especialidad, ni que le asistía un mejor derecho para ser promovido.

 

Por tanto, el actor no probó que le correspondía el derecho a ser designado como profesor de tiempo completo.

 

Frente al concurso abierto para proveer vacantes de profesores, el fallo suplicado señaló que es permitida la coexistencia de concursos, toda vez que de unos depende el ingreso a la carrera y de otros el ascenso dentro del escalafón.

 

Finalmente, puso de presente que el actor atacó la Resolución 031 de 1996, la cual goza de presunción de legalidad y ha debido, entonces, pedir su inaplicación.

 

3. Recurso de súplica

 

El impugnante solicita que se revoque la sentencia suplicada.

Cargo único. –Violación directa de los artículos 70, 71, 72, 75, 77, 78 y 79 en armonía con el 28 de la Ley 30 de 1992, 2° de la Ley 4° de 1992 y 7° transitorio, 18-j, 54, 55, 58-b, 59-a-b del Acuerdo 026 de 23 diciembre de 1993, Resoluciones 26 de 1994 y 31 de 1996, dentro de los parámetros de los artículos 25, 29, 53 y 69 de la Constitución Política–, por interpretación errónea.

El actor parte del supuesto, que la sentencia no tuvo en cuenta sus derechos conforme a los artículos 70 a 73 y 76 y 77 de la Ley 30 de 1992. Igualmente,  que no tenía derecho a ser promovido de conformidad al artículo 7° transitorio del Acuerdo 026 de 1993, con la base en la calificación de méritos y no del concurso como lo sostuvo la sentencia.

Agregó que con desconocimiento de los derechos de los docentes se dictó la Resolución 031 de 1996, por medio de la cual se estableció un concurso interno de méritos, no previsto en el Acuerdo 026 de 1993. Dicha Resolución indujo a error al Consejo de Estado al momento de dictar el fallo suplicado.

Finalmente, consideró que la Resolución 031 de 1996, es inaplicable por violación del debido proceso y de derechos sustanciales.

4. Trámite del recurso

El recurso fue concedido el 5 de julio de 2001 y admitido el 20 de septiembre  siguiente (folios 8 y 14, cuaderno principal). En el traslado para alegar de conclusión, el Ministerio Público guardó silencio.

El actor reiteró los argumentos de la demanda. Agregó que los docentes de medio tiempo tenían el derecho adquirido a inscribirse al concurso de conformidad con el Acuerdo 026 de 1993.

La Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante apoderado, manifestó que el actor no tenía un derecho adquirido sino una mera expectativa, que era la de ser promovido a profesor de tiempo completo si cumplía con los requisitos exigidos por los procesos de selección, determinados por la Universidad dentro de la autonomía de ésta  para fijar las condiciones de selección y promoción de docentes.

 

 

 

 

1. CONSIDERACIONES
2. Cumplidos los trámites correspondientes, procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Especial Transitoria de Decisión 2 D, a decidir el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el actor contra la sentencia de 1° de marzo de 2001, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación.

El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el 57 de la Ley 446 de 1998[1], establece cuatro requisitos fundamentales para la procedencia del recurso extraordinario:

1. Que se interponga contra una sentencia ejecutoriada, proferida por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.
2. Que la acusación contra la sentencia se formule por violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.
3. Que se indiquen con precisión, al interponer el recurso, la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción.
4. Que se interponga dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria del fallo impugnado.

En primer lugar, en relación con el segundo requisito, se advierte que el recurso de súplica sólo encuentra fundamento en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas.

La Corte Suprema de Justicia se ha referido en varias oportunidades a la diferencia que existe entre estas dos modalidades de infracción de las normas jurídicas. Al respecto, ha manifestado lo siguiente:

“… a la violación de la ley sustancial, que constituye el supuesto básico de la causal primera de casación, se puede llegar por dos rumbos diferentes, directamente o por vía indirecta … “Tiene lugar la primera modalidad cuando sin consideración a los medios de convicción que le hayan servido al sentenciador para formular su juicio, el fallo inaplica para la decisión del litigio un precepto que claramente lo rige, o le aplica el que no lo gobierna o le aplica el que sí le es pertinente pero dándole un alcance que no le corresponde…”, mientras que se da el quebranto indirecto “…cuando el fallador en la estimación de la prueba incurre en un error de hecho o en uno de derecho, y a consecuencia de tales desaciertos, deja de aplicar al caso litigioso la norma que verdaderamente lo regula o le aplica una que le es extraña…” (Casación Civil de 28 de noviembre de 1989 y 13 de febrero de 1992, sin publicar), lo que en el terreno de las consecuencias prácticas equivale a decir, como también lo tiene afirmado la doctrina jurisprudencial, que la violación directa de la ley sustancial implica, por contraposición a la que a su vez es hipótesis propia de la violación indirecta, que por el juzgador no se haya caído en desacierto alguno, de hecho o de derecho, en el manejo de las pruebas y que, por lo tanto, “tampoco exista reparo que oponer contra los resultados que en el campo de la cuestión fáctica haya encontrado el fallador, como consecuencia del examen de la prueba (G.J., ts. CXVI, pág 60 y CCXIX, pág. 260)”.[2] (Negrilla fuera del texto).

También la doctrina se ha ocupado de distinguir la infracción directa de la  indirecta de normas sustanciales. Expresa el ex-Magistrado Humberto Murcia Ballén:

“… la violación directa de la norma sustancial se da cuando ésta se infringe derecha o rectamente, vale decir, sin consideración a la prueba de los hechos. Emana, por tanto, de los errores sobre la existencia, validez y alcance del precepto legal que trascienden a la parte resolutiva del fallo; de ahí que la doctrina hable en tales supuestos de error juris in judicando, o error puramente jurídico, por oposición al error facti in judicando, que es el que nace de la falsa apreciación de los hechos…”[3] (Negrilla fuera del texto).

El recurso extraordinario de súplica sólo procede, entonces, por los llamados errores juris in judicando, esto es, por violación directa de normas jurídicas, sin que se admita al impugnante la presentación de argumentos dirigidos a cuestionar, ni siquiera en forma limitada, el análisis probatorio efectuado por el juzgador.

Debe advertirse que no tiene ninguna injerencia, respecto de la prosperidad del recurso, el hecho de que el mismo se sustente en argumentos idénticos o similares a los alegados en las instancias, ya que éstos pueden perfectamente servir de base a la súplica; sin embargo, con ellos debe demostrarse que el fallo acusado ha incurrido en violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea. Sólo se exige, como ha quedado explicado, que la infracción no ocurra por contragolpe, esto es, como consecuencia de error de hecho o de derecho en la apreciación de las pruebas. La insistencia en el trámite de la súplica y en la presentación por una de las partes de argumentos expuestos en el curso del proceso que culminó con sentencia ejecutoriada no necesariamente provoca, entonces, el debate propio de una tercera instancia.

En segundo lugar, es necesario que las disposiciones citadas como violadas en el recurso de súplica tengan el carácter de normas sustanciales. En orden a fijar los límites de la causal primera de casación, la Corte Suprema de Justicia ha manifestado al respecto, en forma reiterada, lo siguiente:

“…pertenecen a la estirpe de las normas sustanciales aquellos preceptos que “en razón de una situación fáctica concreta, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal actuación…”; de modo que resultan excluidos aquellos preceptos que “se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones, como tampoco las tienen (sic) las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo”. (G.J. t. CLI, pág. 241, entre otros)”.[4]

“… la causal primera de casación requiere para su cabal estructuración, entre otros requisitos, el de que la sentencia recurrida sea violatoria de “… una norma de derecho sustancial”, entendiendo por tal … la regla jurídica de carácter nacional, cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas, siendo por tanto el contenido del precepto legal y no su ubicación en uno u otro código, lo que permite calificarlo como sustancial; de consiguiente, ha concluido esta Corporación que “… no tienen categoría sustancial, y, por ende, no pueden fundar por sí solas un cargo en casación con apoyo en la causal dicha, los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo” (G.J. t. CLI, pág. 254).”[5]

Resulta pertinente también lo expuesto por la doctrina nacional que al referirse  a este tipo de normas jurídicas, señala:

“… De acuerdo con el contenido, divídense en sustantivas y adjetivas o técnicas. Las primeras son las que confieren derechos e imponen obligaciones; las segundas indican cómo pueden ejercerse los derechos, qué formalidades deben cumplirse para su adquisición, etc. Tienen también ese carácter las normas definitorias. En síntesis, son tales las que contribuyen a hacer eficaces –formalmente hablando– las  normas sustantivas”.[6]

Por último, esta Corporación tuvo oportunidad de referirse, en forma reiterada, al alcance del concepto de normas sustanciales, con ocasión de la decisión del antiguo recurso de anulación. Se cita, a continuación, uno de sus pronunciamientos, que coincide, en términos generales, con los planteamientos de la Corte Suprema de Justicia:

“Ha de recordarse que se entiende por norma sustantiva aquella que define o demarca los derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse, indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias”.[7]

2. Precisado lo anterior, procede la Sala a analizar el caso concreto.

Cargo único. – Violación directa de los artículos 70, 71, 72, 75, 77, 78 y 79 en armonía con el 28 de la Ley 30 de 1992, 2° de la Ley 4° de 1992 y 7° transitorio, 18-j, 54, 55, 58-b, 59-a-b del Acuerdo 026 de 23 diciembre de 1993, Resoluciones 26 de 1994 y 31 de 1996, dentro de los parámetros de los artículos 25, 29, 53 y 69 de la Constitución Política–, por interpretación errónea.

El actor sostuvo que la sentencia no tuvo en cuenta su derecho a ser promovido, de conformidad al artículo 7° transitorio del Acuerdo 026 de 1993, por haber cumplido los requisitos conforme a la calificación por méritos. Al contrario, se le exigió cumplir con las exigencias de un concurso que instituyó la Universidad en forma indebida.

Agregó que el concurso interno establecido por la Resolución 031 de 1996, debe ser inaplicado porque viola el debido proceso y los derechos sustanciales de los docentes de medio tiempo, que conforme al Acuerdo 026 de 1993, serían ascendidos a tiempo completo.

La Sala observa que el actor invoca el haber cumplido con los requisitos para la calificación por meritos que le permitía ascender a ser docente de tiempo completo, lo cual implica la valoración de las pruebas del proceso que no es de recibo en el recurso de súplica.

Por tanto, el cargo no esta llamado a prosperar, toda vez que no cumple con el requisito según el cual la acusación contra la sentencia debe formularse por violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.

 

El cargo no prospera.

La parte recurrente será condenada en costas, al desestimarse el recurso, conforme al inciso cuarto, del artículo 194, de la Ley 446 de 1998.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 2 D, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO. –Declarar que no prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia del 1° de marzo de 2001, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

SEGUNDO. –Condénase  en costas a la parte recurrente.

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase

 

 

ENRIQUE GIL BOTERO                       FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

        Presidente

 

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ                          MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

 

[1] Derogado por el artículo segundo de la Ley 954 de 2005.

[2] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 19 de octubre de 1994. Expediente 3972.

[3] MURCIA BALLEN, Humberto. Recurso de Casación Civil, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 4ª ed. actualizada, Bogotá, 1996.

[4] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, 24 de junio de 1997. Expediente 6612.

[5] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 20 de enero de 1995. Expediente 4305.

[6] NOGUERA LABORDE, Rodrigo. Introducción General al Derecho, Volumen I. Institución Universitaria Sergio Arboleda, 2ª edic., Bogotá, 1996, p. 79.

[7] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de noviembre de 1988. Expediente 1874.