CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION B

 

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

 

Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil diez (2010)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00173-00(AC)

 

Actor: MARIA ILDUARA MIRANDA ESPINOZA

 

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA

 

 

 

Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la señora María Miranda Espinoza contra el Tribunal Administrativo de Antioquia por considerar que en la sentencia de 23 de septiembre de 2009, se incurrió en vía de hecho.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La solicitud

 

La señora María Ilduara Miranda Espinoza en ejercicio de la acción de tutela solicitó ante el Consejo de Estado se protejan sus derechos al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y al acceso a la administración de justicia que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo Antioquia al dictar la sentencia del 23 de septiembre de 2009 por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por la actora contra el Departamento de Antioquia (Rad. 0500123310002002187401), porque se consideró que se incurrió en vía de hecho por defecto fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial.

 

2. Los Hechos

 

La parte actora expuso como fundamento de su solicitud, los hechos que se resumen a continuación:

 

• Que laboraba para el Departamento de Antioquia como Auxiliar 565-2-3 de la Secretaria de Gobierno y Apoyo Ciudadano empleo suprimido en la reestructuración administrativa adelantada por el Departamento en el año 2001.
• Mediante comunicación del 20 de diciembre de 2001 el Departamento de Antioquia le notificó su desvinculación.
• Por considerar que la supresión del cargo fue realizada en forma irregular y con violación de la Constitución y la ley, y que la administración Departamento de Antioquia actuó con abuso de poder mediante acto manifiestamente arbitrario, la actora presentó demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en procura de la declaratoria de nulidad de los Decretos Nos. 1984 y 2320 de 2001, por el restablecimiento de sus derechos laborales.
• Del proceso ordinario conoció en primera instancia el Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Medellín que mediante sentencia de 16 de abril de 2008 negó las súplicas de la demanda y declaró probadas las excepciones propuestas por la entidad accionada, argumentando que el interés particular debía ceder frente al interés general, que la indemnización repara los daños ocasionados, que no se demostró la desviación de poder y que si hubo estudio técnico.
• Expresó la accionante que interpuso el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se analizara su situación comparándola con la otra servidora que se mantuvo vinculada y que ejercía un cargo de igual categoría, pues ella obtuvo una calificación superior en la evaluación de desempeño.
• Señaló que al proceso se allegaron copias de diferentes fallos del Consejo de Estado en los cuales en un asunto idéntico al planteado, se concluyó en la ilegalidad del Estudió Técnico en el que se casó la reestructuración realizada por el Departamento en el año 2001.
• El recursos de apelación fue resuelto mediante la sentencia de 23 de septiembre de 2009, confirmando el fallo apelado.
• Consideró la señora Miranda Espinoza que el Juez de segunda instancia no analizó algunos medios probatorios y valoró erradamente otros, en abierta violación al debido proceso, al principio de consonancia, acceso a la administración de justicia y tutela efectiva.
• Igualmente resaltó que el Tribunal no realizó pronunciamiento alguno en relación al criterio del Consejo de Estado plasmado en las cuatro sentencias aportadas antes de que se resolviera el recurso de alzada.
• Manifestó que no entendía como el Tribunal insiste en fallar algunos casos idénticos al planteado de forma contraria al Consejo de Estado, que incluso ha revocado sentencias en las cuales se establecía que el estudio técnico adelantado por el Departamento se había  realizado en debida forma.

 

3. Las Pretensiones.

 

Solicitó la señora María Iluduara Miranda Espinoza se tutelara su derecho fundamental que estimó lesionado por el Tribunal Administrativo de Antioquia y se ordene a dicha Corporación dictar una nueva sentencia que corresponda con los lineamientos señalados por el Consejo de Estado.

 

1. Contestación de la entidad accionada.

 

Por medio del auto de 11 de febrero de 2010 se admitió la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.

 

4.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del Magistrado ponente de la sentencia aquí cuestionada, manifestó que no le asiste la razón a la accionante por cuanto la prueba se encuentra determinada y valorada  a folios 12 a 30, como se verifica en el texto de la sentencia.

 

Argumentó que si bien el criterio judicial es distinto al adoptado en algunos pronunciamientos del Consejo de Estado es completamente válido.

 

Señaló que si bien es cierto que el Consejo de Estado ha proferido varias sentencias, mediante las cuales se ha declarado la nulidad parcial del Decreto 1984 de 2001, por el cual se establece la planta de personal del sector central del Departamento de Antioquia, también es cierto que dicha jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, se encuentran posiciones divergentes al interior de la Sala, donde se establece que no se logra desvirtuar la legalidad de los actos acusados y la reestructuración de la entidad se ajustó a las normas que regulan la materia, teniendo en encuenta  que obedeció al proceso de ajuste fiscal ordenado por la Ley 617 de 2000.

 

Para corroborar lo anterior cita antecedentes de la Sección Segunda, Subsección B, como

los fallos proferidos en los  procesos 050012331000200201308-02  y 05001-23-000-2002-01733-01.

 

Por lo expuesto, solicitó se declaren imprósperas las pretensiones de la tutelante  (fls. 26 a 38).

 

4.2. La Jueza 23 Administrativa del Circuito Judicial de Medellín, manifestó que en el fallo dictado por el Despacho que dirige, se analizaron todas las pruebas allegadas al expedientes por las partes y que no tuvo en cuenta los precedentes jurisprudenciales que la accionante refiere en la solicitud de tutela, por ser de fecha posterior al fallo ( fls. 40 y 41)

 

4.3.La Gobernación de Antioquia, a través de su Secretario General, manifestó que en el proceso adelantado en contra del Departamento, se le brindó la oportunidad de defensa y se agotaron todas y cada una de las instancias procesales con cumplimiento de las garantías

 

Señaló que la accionante tuvo la oportunidad procesal de pronunciarse frente alas pretensiones  formuladas y se le permitió controvertir las pruebas allegadas.

 

Destacó que el Tribunal Administrativo no ha variado de manera peligrosa para el orden jurídico su posición frente a los actos de reestructuración administrativa y contrario a lo que afirma la actora, ha sido consecuente con los fallos  emitidos por el Consejo de Estado (fls. 44 a 46).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

1.  Competencia

 

La Sala es competente para conocer de la presente acción ejercida contra el Tribunal Administrativo de Antioquia en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000, el cual establece reglas para el reparto de la acción de tutela.

 

2. Generalidades de la acción de tutela

 

Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.

 

2.2. La acción de tutela contra decisiones judiciales.

 

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

 

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, es el principio que inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

 

De ahí que salvo eventos sumamente excepcionales, la acción de tutela contra decisiones judiciales es improcedente, en razón a que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones. Además, porque el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia son órganos de cierre de sus respectivas jurisdicciones, de modo que sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables.

 

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, indicando que ésta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (1) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y, (4) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

 

Esta doctrina constitucional ha sido precisada y reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las cuales se encuentran las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.

 

En la referida sentencia SU-1184 de 2001, la Corte Constitucional precisó el ámbito de la vía de hecho por defecto fáctico y señaló que la violación al debido proceso ha de ser grave porque el juez de tutela tiene el deber de respetar, en el  mayor grado posible, la valoración que del material probatorio hace el juez natural.

 

De ahí que se fijaron las siguientes pautas para constituir el anterior defecto:

 

“cuando se omite la práctica o consideración de pruebas decisivas[1], las pruebas existentes se valoran de manera contra-evidente[2], se consideran pruebas inadmisibles[3] o cuando la valoración resulta abiertamente contraria a los postulados constitucionales. Empero, tal como lo sostuvo la Corporación en la sentencia T-025 de 2001[4], las pruebas omitidas o valoradas indebidamente, “deben tener la capacidad inequívoca de modificar el sentido del fallo”, de suerte que si las pruebas en cuestión no son determinantes para la decisión, al juez de tutela le está vedado entrar a analizar la valoración que de ellas hizo el juez”.

 

Y en la sentencia SU -159 de 2002 se dijo:

 

“Finalmente, la Corte debe advertir, en concordancia con su propia jurisprudencia, que sólo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”[5].

 

En otros de los apartes de la sentencia anterior, se efectúa la distinción entre el debido proceso de alcance constitucional del simplemente legal para referir que el primero de ellos comprende no solamente las garantías previstas en el artículo 29 de la C.P. sino agrupa todos los derechos constitucionales fundamentales:

 

“El constituyente no abordó todas las posibles violaciones al debido proceso, de carácter legal, si no sólo aquellos elementos que forman parte del ámbito de protección constitucional”.

 

El ámbito del debido proceso constitucional acorde a la referida sentencia, comprende “las formalidades legales esenciales”. En ese sentido, se adujo que correspondía al juez constitucional examinar si a pesar de la irregularidad que presente una prueba, pueden subsistir otras con fundamento en las cuales pudo adoptarse la decisión; vale decir, siempre que no haya sido determinante para la misma, a la prueba irregular se le resta importancia.

 

Igualmente aplicando los estrictos términos del artículo 86 de la C.P., es pertinente examinar la procedencia de la acción de tutela cuando aún existiendo medios de defensa judicial, aquélla se utilice como MECANISMO TRANSITORIO para evitar un perjuicio irremediable.

 

La evolución jurisprudencial, condujo a proferir la sentencia C-590/05, en la cual la Corte Constitucional resaltó el carácter sumamente excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de forma protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.  La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la anterior providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público. 

 

En otro aparte la mencionada decisión, precisó:

 

“…22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales…”.

 

 

En ese orden, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de establecer si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional  o si la misma no alcanza a vulnerar tales derechos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.  

 

Tales presupuestos son: (a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional: lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (b) Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable: señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (c)  Que se cumpla el requisito de la inmediatez: es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.  (d) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora: con fundamento en este presupuesto, se precisa que la irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad; la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. (e). Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible: indica la Corte que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. (f). Que no se trate de sentencias de tutela: lo anterior se justifica bajo el riguroso proceso de selección que hace la Corporación.

 

Igualmente, bajo el rótulo de las CAUSALES DE PROCEDIBILIDAD se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales, superando la noción de VÍA DE HECHO por la de DECISIÓN ILEGÍTIMA con la finalidad de resaltar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.

 

Al respecto, indica los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga: (a) Defecto orgánico: que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia (b) Defecto procedimental absoluto: que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. (c) Defecto fáctico: que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. (d) Defecto material o sustantivo: como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. (e) Error inducido: que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. (f)  Decisión sin motivación: que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. (g) Desconocimiento del precedente: según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado (h) Violación directa de la Constitución: procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

 

La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional respecto de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, no porque considere que deba seguir estrictamente sus criterios interpretativos, sino por otras importantes razones:

 

La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado Social de Derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de “cualquier autoridad pública” (C. P. artículo 86) incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos y sus respectivos órganos de cierre.

 

En segundo lugar, se trae a colación la jurisprudencia constitucional respecto de la tutela contra decisiones judiciales por cuanto muestra que ha sido la misma jurisdicción constitucional la que se ha encargado de destacar, que si bien la acción resulta procedente, ella es absolutamente excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico.

 

Finalmente, estima la Sala que la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

 

2.3. Del defecto fáctico en las providencias judiciales.

 

Con el fin de precisar las modalidades en las que se puede presentar el defecto fáctico en las providencias judiciales, a continuación se transcribe el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional:

 

“Esta Corporación ha considerado en abundante jurisprudencia[6], que la configuración de la vía de hecho por la existencia de un defecto fáctico, se constata cuando “el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado.”[7]

 

Los jueces  “inspirándose en los principios científicos de la sana crítica (Arts. 187 CPC y 61 CPL)”[8], gozan de un amplio margen para valorar el material probatorio en el cual han de fundar su decisión y formar libremente su convencimiento, poder que no pueden ejercer de manera arbitraria. Por tal razón, la valoración del acervo probatorio por parte de los operadores jurídicos, implica “la adopción de criterios objetivos[9], no simplemente supuestos por el juez, racionales[10], es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas allegadas, y rigurosos[11], esto es, que materialicen la función de administración de justicia que se les encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas.”[12]

 

El intérprete constitucional ha identificado dos dimensiones en las que se presentan defectos fácticos: (i) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[13] u omite su valoración[14] y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.[15] Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez[16]; (ii) una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.) y al hacerlo el juez desconoce la Constitución.[17]

 

Tales eventos han sido explicados por la jurisprudencia constitucional, en los siguientes términos:

 

1. Defecto fáctico por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas.

 

Se presenta cuando el funcionario judicial omite el decreto y la práctica de pruebas, lo cual tiene como consecuencia impedir la debida conducción al proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico debatido[18].

 

1. Defecto fáctico por la no valoración del acervo probatorio.

 

Se configura cuando el funcionario judicial, a pesar de que en el proceso existan elementos probatorios, omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva y en el caso concreto resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente[19].

 

1. Defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio.

 

Tal situación se advierte cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva, planteándose entonces una incongruencia entre lo probado y lo resuelto[20].

 

Con todo, solamente es posible proponer una acción de tutela por configurarse una vía de hecho por defecto fáctico, cuando es claro que la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia es manifiestamente arbitraria. El error en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”[21].

 

De esta forma y con fundamento en la jurisprudencia constitucional, se configura un defecto fáctico, (i) cuando las pruebas allegadas al proceso resultan insuficientes para adoptar la determinación correspondiente, bien porque no fueron decretadas o bien porque no fueron practicadas; (ii) cuando la valoración que de ellas se haga resulte contraevidente, y (iii) cuando las pruebas son nulas de pleno derecho.

 

Así las cosas, si el operador jurídico al realizar la valoración probatoria, desconoce de manera caprichosa el material legal y oportunamente aportado al proceso, formándose con ello un juicio equivocado para tomar su decisión, incurre en una vía de hecho por defecto fáctico y ella puede ser atacada por vía de tutela[22].” [23].

 

3. Análisis de los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela.

 

3.1. Hechos Revelantes.

 

• La actora demandó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento de carácter laboral al Departamento de Antioquia, con el fin de que se declarara la nulidad de los Decretos Nos. 1984 y 2320 de 2001, en los cuales se causan novedades en la Planta de Cargos de la Administración Departamental, en cuanto a la supresión del cargo que desempeñaba. A título de restablecimiento solicitó se ordenara su reintegro a su cargo o a uno de mejor categoría, se ordenara el pago de salarios y prestaciones sociales y el reajuste del pago de conformidad con lo preceptuado por el artículo 178 del C.C.A.
• Del proceso conoció en primera instancia el Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Medellín que mediante sentencia de 16 de abril de 2008 negó las súplicas de la demanda y declaró probadas las excepciones propuestas por la entidad accionada, argumentando que el interés particular debía ceder frente al interés general, que la indemnización repara los daños ocasionados, que no se demostró la desviación de poder y que si hubo estudio técnico.
• El Tribunal Administrativo de Antioquia, en segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, Expediente No. 0500123310002002187401, confirmó el fallo apelado dictado por el Juzgado 23 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín por medio del cual se negaron las súplicas de la demanda bajo los siguientes argumentos:

 

“(…) Cabe anotar que al momento de su desvinculación a la actora se le hizo saber los derechos que le asistían por pertenecer al régimen de la carrera administrativa, conforme se puede constatar en la comunicación de supresión del cargo que está venía desempeñando en el Departamento accionado obrante a folios 19-20, efectivamente a la señora Miranda Espinoza le fue reconocida la correspondiente indemnización, tal y como consta a folio 56 vto.”

 

“Ahora bien, se encuentra probado en el presente caso que la demandante estaba inscrita en carrera administrativa, tal y como se desprende del comunicado del Secretario de la Comisión Seccional del Servicio Civil, en el cual le informan a la demandante su inscripción en dicho régimen (Fl. 55), así como de la comunicación de desvinculación antes relacionada, pero se debe advertir que todo Servidor Público tiene el deber de cumplir a cabalidad las funciones que le han sido encomendadas, y su buen desempeño es lo que cabe esperar por parte de la Administración y, en consecuencia, el mismo no genera en su favor fuero de estabilidad alguno, como lo ha sostenido esta Corporación en decisiones anteriores (Sentencia del Consejo de Estado del 30 de enero de 1996, M.P. Clara Forero de Castro, expediente No. 7626)”.

 

(…)

 

Es visible a folios 47-53 la evaluación de desempeño de la actora en el Departamento de Antioquia correspondiente a los períodos comprendidos entre el 1 de mayo de 1998 hasta el 1 de marzo de 2002, pero no obra prueba que determine con certeza la diferencia en la calificación de la evaluación de la funcionaria con otra persona, ni tampoco la permanencia en el servicio (…)

 

El Estudio Técnico para la supresión  de cargos si se realizó como lo muestra la documental incorporada al expediente, folios 113 a 123, además, tuvo por cimiento razones de modernización de la administración, aduciéndose que las modificaciones que se soportaban en el mismo, tenían  por fundamento claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad, y prevalencia del interés general, señalando que, entre otras de las causales que le daban origen, se encontraban el traslado de funciones o competencias de un organismo a otro , la supresión , fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones y la redistribución de funciones y cargas de trabajo.

 

Esta Sala de decisión, encuentra que el estudio técnico tenía los lineamientos generales de la reestructuración, los principios rectores que sirvieron de soporte a la nueva organización administrativa, la metodología que se aplicó, el marco jurídico, los factores que determinaron la modificación de la planta de personal, la misión y visión organizacional y la evaluación de los procesos en cada una de las dependencias de la administración departamental para disminuir los gastos de funcionamiento de acuerdo con la ley 617 de 2000, tendientes al saneamiento fiscal de la entidad territorial” (fls. 62 a  93)

 

 

4. Análisis del caso concreto

 

En criterio de la parte accionante, el Tribunal Administrativo de Antioquia al dictar la sentencia de 23 de septiembre de 2008, vulneró  sus derechos fundamentales al debido proceso,  a la igualdad, al trabajo y al acceso a la administración de justicia.

 

De la solicitud de la tutela se infiere que la inconformidad del actor con la decisión cuestionada se basa en que el Tribunal Administrativo no valoró debidamente las pruebas allegadas al proceso y que dicha corporación no acogió el precedente jurisprudencia del Consejo de Estado

 

La Sala señala que en el presente caso se encuentra que el problema jurídico a resolver  puede plantearse en el siguiente interrogante:

 

¿El  Tribunal Administrativo de Antioquia al expedir la sentencia del 23 de septiembre de 2009 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral adelantado contra Departamento de Antioquia (Rad. 0500123310002002187401), incurrió en vía de hecho por defecto fáctico y no siguió el precedente jurisprudencial?

 

Previo a cualquier análisis, debe la Sala señalar en primer lugar, que acogiendo la tesis reiterada por la jurisprudencia, la acción de tutela no puede constituirse en un mecanismo en el que se sometan a debate aspectos que le son propios de definir al juez ordinario y no al juez constitucional.

 

También se aclara que la acción de tutela no puede ejercerse como un recurso extraordinario de revisión o un recurso más ante la jurisdicción competente, por lo cual no se puede pretender que se revoquen asuntos dictados en la jurisdicción contencioso administrativa cuando en ellos no se evidencia una vulneración manifiesta a los derechos fundamentales de los accionados.

 

Dado que la inconformidad del actor se centra en la valoración que de la prueba se hizo por parte del Tribunal es dable resaltar que bajo la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, el defecto fáctico tiene lugar “(i) cuando las pruebas allegadas al proceso resultan insuficientes para adoptar la determinación correspondiente, bien porque no fueron decretadas o bien porque no fueron practicadas; (ii) cuando la valoración que de ellas se haga resulte contraevidente, y (iii) cuando las pruebas son nulas de pleno derecho“[24], por lo cual se resalta que la acción de tutela únicamente procede cuando se hace manifiestamente irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en su providencia.  El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que el mismo tenga incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse, como sucedería en el caso concreto, en una instancia revisora de la actividad probatoria del juez ordinario que conoció del asunto.

 

En el caso concreto, señaló el Tribunal que el problema jurídico planteado consistía si se había proferido el fallo de primera instancia de acuerdo a los preceptos constitucionales y legales al negar las pretensiones del libelo introductorio, para lo cual estableció el marco teórico en la legalidad de los actos administrativos contenidos en los Decretos  1984 y 2320 de 2001 expedidos por la Gobernación de Antioquia, por medio de los cuales se causan unas novedades en la planta de cargos de la administración Departamental, en cuanto suprimió el cargo desempeñaba la demandante y se analizó la motivación de los actos.

 

El Tribunal accionado manifestó en relación al estudio técnico que tenía los lineamientos generales de la reestructuración, los principios rectores que sirvieron de soporte a la nueva organización administrativa, la metodología que se aplicó, el marco jurídico, los factores que determinaron la modificación de la planta de personal, la misión y visión organizacional y la evaluación de los procesos en cada una de las dependencias de la administración departamental para disminuir los gastos de funcionamiento de acuerdo con la ley 617 de 2000, tendientes al saneamiento fiscal de la entidad territorial, no obstante no hace referencia al cumplimiento de los requisitos exigidos para dichos estudios en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, con posterioridad modificado por el artículo 9 del Decreto 2504, al considerar que no eran necesarios para todos los casos en los que se modifica la planta de personal de una  entidad territorial, como era el caso bajo estudio pues la entidad gozaba de cierta discrecionalidad para llevar el proceso de restructuración (fl. 475 del cuaderno anexo).

 

Ahora bien, sobre el análisis realizado por el Tribunal accionado vale la pena reiterar lo dicho por esta Sala, en la sentencia de 3 de febrero de 2010 en el proceso de tutela No. 110010300020090126800, “la garantía de los derechos al debido proceso y a la defensa, no se limita a que el juez de conocimiento decrete y practique las pruebas solicitadas, en tanto también comprende que valore las mismas a luz de las circunstancias particulares del caso en concreto y de los argumentos expuestos por las partes, con el fin de que éstas puedan verificar de qué forma las razones de hecho y derecho que se construyeron durante el proceso fueron avaladas o refutadas por el juez”.

 

“Por lo anterior, la sentencia constituye por excelencia el acto mediante el cual se materializa el análisis que el juez realiza del caso en concreto teniendo en cuenta los hechos probados y las normas aplicables. De allí la importancia de que en dicha providencia se analicen cuidadosamente las circunstancias relevantes de hecho y de derecho que fueron oportunamente planteadas, so pena de predicar el carácter vinculante de este derecho en un plano meramente formal”.

 

En el caso de autos, la autoridad judicial accionada omitió realizar el análisis juicioso y de forma detallada de los procesos técnico-misionales y de apoyo; de la evaluación de la prestación de los servicios y de la evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleados, bajo el argumento que era discrecional de la administración realizarlos para el proceso de reestructuración del Departamento.

 

Por lo anterior, la Sala destaca que desde el artículo 41 de la Ley 443 de 1982, se establece que el acto que implique supresión de empleos de carrera, deberá motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización  de la administración  y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren , elaborados por  las respectivas entidades. El Decreto 1572 de 1998, reglamentario de la citada ley en su artículo 148 reitera las exigencias para las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial que pretendan modificar la planta de personal, señalando la obligatoriedad de realizar los estudios técnicos.

 

De los artículos mencionados se deduce que para la modificación de cualquier planta de personal se debe contar con los estudios técnicos que justifiquen dicha reestructuración, pero además de su confección dichos estudios tienen que estar basados en metodologías de diseño organizacional y  ocupacional que contemplen uno o varios de los aspectos consagrados  en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998.

 

Del acervo probatorio allegado al expediente se tiene que a folios 113 a 126 del cuaderno anexo se encuentran dos documentos en cuyos encabezados se lee, “Dirección Técnica de Análisis y Diseño Organizacional, ESTUDIO TECNICO, para modificaciones a la planta”, en los cuales consta, la fecha, el tipo de modificación, su fundamento, los cargos objeto de estudio, las causas que motivaron la modificación y la justificación técnica.

 

De los citados documentos se deriva, que el primero se relaciona con la aclaración de un decreto, y el segundo, con la supresión de unos cargos, en donde se indica que las causas que motivaron la modificación fueron el traslado de funciones de un organismo a otro, la supresión, fusión o creación de dependencias, la redistribución de funciones y cargas de trabajo y la racionalización del gasto público, sin que se explique cómo se configuró cada una de ellas dentro de la situación de cada dependencia.

 

Consecuente con este recuento probatorio, la Sala señala que los documentos denominados “ESTUDIOS TECNICOS” no contiene los parámetros ni los presupuestos consagrados en la Ley 443 de 1998, lo que lleva a concluir sin dubitación alguna que el Juez de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no valoro de forma adecuada las pruebas documentales arrimadas al expediente, ya que no se detuvo analizar si se cumplían con cada uno de  los parámetros establecidos en la Ley y en su decreto reglamentario.

 

En consecuencia se destaca, que los documentos denominados “estudios técnicos”, con los cuales en apariencia se cumplían con el requisito previo a la reestructuración de la planta de personal de Departamento de Antioquia, no indicaban que aspectos se contemplaron, para llegar a la conclusión de la necesidad de supresión de cargos.

 

Corolario de lo expuesto, se tiene que el juez incurrió en el defecto fáctico por cuanto no valoro de forma correcta las pruebas allegadas, dado que no busco la verdad material y que se quedo en la apariencia de los documentos o en el plano meramente formal de los mismos.

 

De otra parte, llama la atención de la Sala que el Tribunal no actúo conforme a las atribuciones que tenia como juez director del proceso, pues no podía haber  llegado a la conclusión desafortunada a la que llegó, si realmente hubiera contado con las actas que soportaron la modificación de la planta de personal de la entidad territorial y de esta manera efectuar una análisis razonable y ajustado a la situación real que originó el proceso de reestructuración.

 

Respecto al cargo que hace relación al precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, se debe anotar que ciertamente  la Sala de Sección no ha tomado una decisión que unifique  el criterio de la Sección frente a la controversia, por lo tanto no resulta obligatorio al juez de instancia a coger uno u otro planteamiento.

 

No obstante, lo anterior la Sala considera que es razón suficiente para que en el caso bajo estudio se acceda a la solicitud de tutela, por defecto fáctico, porque el Tribunal no condujo el proceso en debida forma, pues es incuestionable que el apoyo probatorio fue insuficiente para tomar la decisión acusada y porque incurrió en error en el juicio valorativo de la prueba, visible a folios 113 a 123,  que tuvo incidencia directa en la decisión adoptada en el fallo acusado.

 

Bajo los argumentos que anteceden, la presente acción de tutela está llamada a prosperar, en la medida en que la cuestión que se debate  tiene relevancia constitucional y se evidencian los supuestos que se alegan como constitutivos de una vía de hecho por defecto fáctico, como ya se explicó.

 

 

En ese orden de ideas, estima la Sala que para armonizar los principios de la autonomía funcional y la legalidad respecto de la asignación de competencias, con el derecho fundamental al debido proceso, deben dejarse sin efectos la sentencia controvertida, y ordenarse al Tribunal Administrativo de Antioquia, que en el término prudencial de un mes a partir de la notificación del presente fallo, profiera una nueva sentencia en la que analice de forma integral la totalidad de las pruebas documentales, teniendo en cuenta los lineamientos que sobre el particular se expresaron en esta providencia, y los principios que inspiran la sana crítica (art. 187 del C. de P. C), o si considera pertinente, decretar pruebas que le permitan obtener certeza de los supuestos fácticos que soportan la pretensión de la demanda y los argumentos de la contestación.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

 

FALLA

 

PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora María Ilduara Miranda Espinoza, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

 

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 23 de septiembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 0500123310002002187401.

 

TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia que en el término de un mes a partir de la notificación del presente fallo, profiera una nueva sentencia en el proceso de nulidad y restablecimiento promovido por el accionante, teniendo en cuenta los lineamientos que sobre el particular se expresaron en esta providencia, y los principios que inspiran la sana crítica, o si considera pertinente, decretar pruebas que le permitan obtener certeza de los supuestos fácticos que soportan la pretensión de la demanda y los argumentos de la contestación.

 

CUARTO: Notifíquese en legal forma a las partes.

 

QUINTO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

 

 

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

 

 

 

GERARDO ARENAS MONSALVE

 

 

 

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

 

[1] Sobre el particular ver, entre otras, sentencias SU-477 de 1997, T-329 de 1996.  Sobre la omisión de práctica de pruebas decisivas ver sentencias T-488 de 1999, T-452 de 1998, T-393 de 1994, entre otras

[2] Sobre el particular ver, entre otras, la sentencia T-452 de 1998:

“en relación con la valoración que hacen los jueces de la pruebas dentro de un proceso, la posible configuración de una vía de hecho en la misma requiere de un comportamiento del funcionario que la adelanta, claramente irregular, en donde se impone su voluntad, en contravía de lo que puede arrojar objetivamente el cuaderno de pruebas allegado o solicitado para su práctica...”

[3] El artículo 29 de la Carta dispone que “[E]s nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.  En la sentencia T-008 de 1998 la Corte señaló al respecto:

 

“Esta Sala no puede menos que indicar que sólo en aquellos casos en los cuales la prueba nula de pleno derecho constituya la única muestra de culpabilidad del condenado, sin la cual necesariamente habría de variar el juicio del fallador, procedería la tutela contra la decisión judicial que la tuvo en cuenta, siempre y cuando se cumplan, por supuesto, los restantes requisitos de procedibilidad de la acción.”

[4] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.  En similar sentido T-329 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[5]Cfr. sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

[6] Consultar entre otras, las sentencias T-902 de 2005, M. P. T-958 de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-1276 de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-086 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-162 de 2007, M. P. Jaime Araujo Rentería.

[7] Sobre el particular pueden consultarse las sentencias T-932 de 2003, M. P. Jaime Araújo Rentería, T-902 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-162 de 2007, M. P. Jaime Araujo Rentería.

[8] Cfr. sentencia T-442 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell.

[9] Cfr. sentencia SU-1300 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[10] Cfr. sentencia T-442 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell.

[11] Cfr. sentencia T-538 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa oportunidad se le concedió la tutela al peticionario por la indebida apreciación que hace el juez de la conducta asumida por una de las partes, que se atuvo a la interpretación que de unos términos hizo el secretario del juzgado, que le lleva a negarle la interposición de un recurso del que depende la suerte del proceso penal.  

[12] SU-157-2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[13] T-442 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell. Se dijo en esa oportunidad: “Se aprecia más la arbitrariedad judicial en el juicio de evaluación de la prueba, cuando precisamente ignora la presencia de una situación de hecho que permite la actuación y la efectividad de los preceptos constitucionales consagratorios de derechos fundamentales, porque de esta manera se atenta contra la justicia que materialmente debe realizar y efectivizar la sentencia, mediante la aplicación de los principios, derechos y valores constitucionales”.

[14] Cfr. sentencia T-239 de 1996, MP. José Gregorio Hernández Galindo.

[15] Cfr. T-576 de 1993, M. P. Jorge Arango Mejía. 

[16] Cfr. T-442 de 1994.

[17] Cfr. T-538 de 1994.

[18] SU-132 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis, T-902 de 2005, M. P. Jaime Araujo Rentería.

[19] T-814 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell, T-902 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[20] T-450 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-902 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, SU-159 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis.

[21] Cfr. sentencia T-442 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell.  

[22] T-488 de 1999, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez.

[23] Corte Constitucional, Sentencia T-981 de 2007. M.P. Jaime Araújo Rentería

 

[24] T-567 de 1998 Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz