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CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejera ponente: MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR
Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 11001-03-15-000-1999-00174-01(S)
Actor: JUAN MANUEL PALACIOS PALACIOS
Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
En aplicación de la ley 954 de 2005, decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de la Sala Especial Transitoria de Decisión Segunda A, el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el señor Juan Manuel Palacios Palacios, contra la sentencia que profirió la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 4 de febrero de 1999, mediante la cual se confirmó el fallo denegatorio de las pretensiones dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de julio de 1996.
- ANTECEDENTES
La demanda
Juan Manuel Palacios Palacios, en demanda presentada el 10 de noviembre de 1994, instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría General de la República y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo de fecha 29 de agosto de 1994 mediante el cual la Contraloría le negó el reconocimiento y pago de la bonificación del artículo 112 de la ley 106 de 30 de diciembre de 1993, a la que tenía derecho por haberse suprimido el cargo de carrera administrativa que ocupaba en dicha entidad. Como consecuencia, solicitó que se ordene a los demandados reconocerle y pagarle la bonificación del artículo 112 de la ley 106 de 1993, que no podrá ser inferior a la establecida en la ley 73 de 1993, así como a indemnizarlo por los perjuicios causados.
Consideró como vulnerados los artículos 2, 6, 87 y 90 de la Constitución Política; 36 del Código Contencioso Administrativo; 6 y 7 del decreto 937 de 1976; 6 y 7 de la resolución orgánica N° 08470 de 1980; 5 y 7 de la resolución orgánica 02889 de 1993 y 111 y 112 de la ley 106 de 1993 (folios 37 a 45 cuaderno 1).
La sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, al encontrar probado que el demandante no se encontraba escalafonado en carrera administrativa, pues el cargo de profesional universitario 5 que desempeñaba había sido excluido de la carrera mediante resolución 09791 de 18 de noviembre de 1982. Entonces, al ser un empleado que ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción, no tenía derecho a la bonificación reclamada luego de haber sido declarado insubsistente y por lo mismo el acto demandado sigue presumiéndose legal (folios 122 a 134 cuaderno 1).
La sentencia impugnada
Mediante sentencia del 4 de febrero de 1999, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado confirmó la del Tribunal, al considerar que la declaratoria de insubsistencia del demandante por parte de la Contraloría General de la República no le daba derecho a la bonificación prevista en el artículo 112 de la ley 106 de 1993, teniendo en cuenta que desempeñaba un cargo del nivel profesional de la Contraloría, a los cuales no se hacía extensiva esa bonificación (folios 162 a 172 cuaderno 1).
El recurso extraordinario de súplica
Único cargo: Interpretación errónea del artículo 112 de la ley 106 de 1993
Adujo que del análisis de los decretos 1551 y 1802 de 1994 y del artículo 112 de la ley 106 de 1993, para tener derecho a la bonificación se requería de tres requisitos: a) desempeñar un cargo de carrera; b) no estar escalafonado en carrera administrativa, y c) que el cargo detentado haya sido suprimido de la planta de personal, los que se cumplían en su caso porque el artículo 105 de la ley 106 de 1993 donde se conformó la nueva planta de personal de la Contraloría General de la República no contempló dentro de los nuevos empleos el cargo de profesional universitario 5, por lo que el mismo fue suprimido. Entonces no podían aplicarse los decretos 1551 y 1802 de 1994 en los que el gobierno excluyó de la bonificación a los empleos del nivel profesional, pues la ley 106 de 1993 no hizo esa distinción.
Que el gobierno nacional reconoció su error al proferir el decreto 2543 de 17 de noviembre de 1994 en el que dispuso que los empleados públicos de la Contraloría General de la República que en el momento de la expedición de la ley 106 de 1993 ocuparan cargos de carrera administrativa y que no habían sido escalafonados, a los cuales se les haya suprimido el cargo por virtud de la ley citada y que no puedan acceder a los cargos de la planta creados por ella, tendrían derecho a la bonificación de que trata el decreto 1551 de 1994 (foliosm 2 a 8 cuaderno 2).
Trámite del recurso
Se concedió el 24 de junio de 1999 y se admitió el 24 de agosto siguiente (folios 10 y 20 cuaderno 2). En el término para alegar de conclusión, intervino la demandada, para expresar que la violación del artículo 112 de la ley 106 de 1993 por interpretación errónea no se planteó correctamente ni se demostró, pues la desvinculación de Juan Manuel Palacios de la entidad se hizo por declaratoria de insubsistencia del nombramiento y no por supresión del cargo que desempeñaba. Además, era indispensable que el gobierno estableciera a través de un decreto el pago de la bonificación, decreto que jamás se expidió, y los decretos 1551 y 1802 de 1994 que desarrollaron la ley 106 de 1993 sólo establecieron la bonificación para los niveles técnico, operativo y administrativo, excluyendo al nivel profesional, decretos cuya inconstitucionalidad no fue demandada (folios 24 a 29 cuaderno 2).
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Adelantado el trámite procesal correspondiente, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso, para lo cual se examinarán los siguientes aspectos: 1) Referencias generales sobre el recurso extraordinario de súplica; 2) Análisis específico del cargo formulado en contra de la sentencia suplicada y; 3) condena en costas.
- Referencias generales sobre el recurso extraordinario de súplica
El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998[1], establece cuatro requisitos fundamentales para la procedencia de este recurso extraordinario:
- a) Que se interponga contra una sentencia ejecutoriada, proferida por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.
- b) Que la acusación contra la sentencia se formule por violación directa de una o varias normas sustanciales por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.
- c) Que se indique con precisión, al interponer el recurso, la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción.
- d) Que se interponga dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria del fallo impugnado.
En relación con el segundo requisito, se advierte que el recurso de súplica solo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. La Corte Suprema de Justicia se ha referido en varias oportunidades a la diferencia que existe entre estas dos modalidades de infracción de las normas jurídicas y al respecto, ha manifestado lo siguiente:
“…a la violación de la ley sustancial, que constituye el supuesto básico de la causal primera de casación, se puede llegar por dos rumbos diferentes, directamente o por vía indirecta… ‘Tiene lugar la primera modalidad cuando sin consideración a los medios de convicción que le hayan servido al sentenciador para formular su juicio, el fallo inaplica para la decisión del litigio un precepto que claramente lo rige, o le aplica el que no lo gobierna o le aplica el que sí le es pertinente pero dándole un alcance que no le corresponde …’ mientras que se da el quebranto indirecto ‘…cuando el fallador en la estimación de la prueba incurre en un error de hecho o en uno de derecho, y a consecuencia de tales desaciertos, deja de aplicar al caso litigioso la norma que verdaderamente lo regula o le aplica una que le es extraña…’ (casación civil de 28 de noviembre de 1989 y 13 de febrero de 1992, sin publicar), lo que en el terreno de las consecuencias prácticas equivale a decir, como también lo tiene afirmado la doctrina jurisprudencial, que la violación directa de la ley sustancial implica, por contraposición que a su vez es hipótesis propia de la violación indirecta, que por el juzgador no se haya caído en desacierto alguno, de hecho o de derecho, en el manejo de las pruebas, y que, por lo tanto, ‘tampoco exista reparo que poner contra los resultados que en el campo de la cuestión fáctica haya encontrado el fallador, como consecuencia del examen de la prueba’ (…)” (G.J. CXVl, pág 60 y CCXlX, pág. 260) –se subrayó- [2].
La doctrina también se ha ocupado de distinguir la infracción directa de la infracción indirecta de normas sustanciales. Expresa el Ex Magistrado Humberto Ballén:
“…la violación directa de la norma sustancial se da cuando ésta se infringe derecha o rectamente, vale decir, sin consideración a la prueba de los hechos. Emanada, por tanto, de los errores sobre la existencia, validez y alcance del precepto legal que trascienden a la parte resolutiva del fallo; de ahí que la doctrina hable en tales supuestos de error juris in judicando, al error puramente jurídico, por oposición al error facti in judicando, que es el que nace de la falsa apreciación de los hechos…”[3].
El recurso extraordinario de súplica sólo procede, entonces, por los llamados errores juris in judicando, esto es, por vulneración directa de normas jurídicas, sin que se admita al impugnante la presentación de argumentos dirigidos a cuestionar el análisis probatorio o fáctico efectuado por el juzgador. Como ha quedado explicado, también exige que la infracción no ocurra por contragolpe, esto es, como consecuencia de error de hecho o de derecho en la apreciación de las pruebas.
Igualmente es necesario que las disposiciones citadas como violadas en el recurso extraordinario de súplica tengan el carácter de normas sustanciales, naturaleza respecto de la cual la Corte Suprema de Justicia ha manifestado, en forma reiterada, lo siguiente:
“…pertenecen a la estirpe de las normas sustanciales aquellos preceptos que ‘en razón de una situación fáctica concreta, creen, modifiquen o extingan las relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal actuación…’, de modo que resultan excluidos aquellos preceptos que ‘se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos o a hacer enumeraciones o enunciados, como tampoco las tienen (sic) las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo’ (G. J. T. CLI, pág. 241)” [4].
“…la causal primera de casación requiere para su cabal estructuración, entre otros requisitos, el de que la sentencia recurrida sea violatoria de ‘…una norma de derecho sustancial’, entendiendo tal … la regla jurídica de carácter nacional, cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas, siendo por tanto el contenido del precepto legal y no su ubicación en uno u otro código, lo que permite calificarlo como sustancial; por consiguiente ‘… no tienen categoría sustancial, y, por ende, no pueden fundar por sí solas un cargo en casación con apoyo en la causal dicha, los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tiene las disposiciones ordenativas o reguladoras de la actividad in procedendo’ (G. J. T. CLI, pág 254)” [5] - se subraya-.
De otra parte, resulta pertinente también la opinión del tratadista Rodrigo Noguera Laborde, quien, refiriéndose a los tipos de normas jurídicas, expresa:
“De acuerdo con el contenido, divídense en sustantivas y adjetivas o técnicas. Las primeras son las que confieren derechos e imponen obligaciones; las segundas indican cómo pueden ejercerse los derechos, qué formalidades deben cumplirse para su adquisición, etc. Tienen también ese carácter las normas definitorias. En síntesis, son tales las que contribuyen a hacer eficaces -formalmente hablando- las normas sustantivas” [6].
Por último, esta Corporación tuvo oportunidad de referirse, en forma reiterada, al alcance del concepto de normas sustanciales, con ocasión de decisiones proferidas en el ámbito del antiguo recurso de anulación, como en el siguiente pronunciamiento, que coincide, en términos generales, con los planteamientos de la Corte Suprema de Justicia:
“Ha de recordarse que se entiende por norma sustantiva aquella que define o demarca los derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias”[7].
- Análisis específico del cargo formulado
La Sala se referirá al cargo planteado por el demandante, analizando inicialmente los requisitos de técnica y, de cumplirse éstos, se estudiará de fondo la acusación.
En primer lugar debe determinarse si la norma que se cita como violada tienen carácter sustancial, para lo cual se recuerda que la Sala Plena, acogiendo la doctrina nacional elaborada de tiempo atrás por la Corte Suprema de Justicia, entiende por normas sustanciales “aquellas que en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación” y que por consiguiente, no tienen categoría sustancial “los preceptos legales que se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo”[8].
En segundo lugar, y de resultar que la norma es sustancial, se revisarán los otros aspectos inherentes a la técnica del recurso, como que se exprese y argumente de forma clara la forma y las razones de la vulneración, y que la acusación no constituya un alegato de instancia.
Y por último, si la formulación del cargo cumple con tales exigencias, se abordará el estudio pertinente.
Único cargo: Interpretación errónea del artículo 112 de la ley 106 de 1993
Mediante la ley 106 de 1993 “se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones”, y en el artículo invocado por el actor, dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 112. De los empleados públicos que desempeñen cargos de carrera y no han sido escalafonados y se les suprime el cargo. Los empleados públicos que en la actualidad ocupan cargos de carrera administrativa y que no han sido escalafonados, a quienes se les suprime el cargo como consecuencia de la presente ley tendrán derecho al pago de una bonificación que establecerá el Gobierno Nacional mediante decreto y que no podrá ser inferior a la establecida en la ley 73 de 1993”.
Esa norma, que fue igualmente invocada por el actor en la demanda inicial, tiene carácter sustancial, teniendo en cuenta que otorga a los empleados que cumplan con las condiciones establecidas en ella, el derecho a recibir una bonificación.
La Sala pone de presente que pese a que el artículo 112 de la ley 106 de 1993 fue expresamente derogado por el artículo 52 del decreto 268 de 2000, para el momento en el que se profirió la sentencia recurrida (4 de febrero de 1999) y se interpuso el recurso extraordinario de súplica (9 de abril de 1999), aún tenía vigencia, por lo que resultaba viable alegar su violación.
El recurrente hace un análisis de la norma para determinar que la misma señala tres requisitos que debían cumplirse para tener derecho a la bonificación:
- a) Desempeñar un cargo de carrera,
- b) No estar escalafonado en carrera administrativa, y
- c) Que el cargo detentado haya sido suprimido de la planta de personal.
E insiste en que cumplía la totalidad de ellos, teniendo en cuenta que ostentaba un cargo de carrera y porque a través de la ley 106 de 1993 se suprimió el cargo de profesional universitario 5 que desempeñaba.
La aplicación del artículo 112 de la ley 106 de 1993 estaba necesariamente ligada a la verificación de los requisitos aludidos por el recurrente, aspecto en el cual coincide tanto el demandante como el juez colegiado que profirió la sentencia.
En el caso, técnicamente no hubo una interpretación indebida de la norma, pues en la sentencia del Consejo de Estado que se recurre, se hizo expresa referencia a los requisitos aludidos por el recurrente, que no son otros que los previstos en la norma, lo que pone en evidencia que el recurrente está de acuerdo con el juez en ese aspecto.
En lo que realmente está inconforme el recurrente es en la valoración probatoria que se hizo para determinar si el actor cumplía en forma concurrente cada uno de esos requisitos, terreno éste en el cual el juez extraordinario de súplica no puede adentrarse para analizar el cargo de violación, pues no constituye un análisis por violación directa sino por violación indirecta de la norma.
Sin embargo, como la aplicación de la norma implicaba confrontar los requisitos traídos en la norma con la situación del demandante, podría tenerse como parte de la interpretación la forma como se verificaron los presupuestos normativos.
La Sala Plena reconoce que el análisis que en tal sentido hizo el juez de segunda instancia no implica una interpretación errónea del artículo 112 de la ley 106 de 1993, en cuanto:
- a) Encontró que el cargo del actor no fue suprimido, sino que el señor Palacios Palacios fue declarado insubsistente, asunto que no tiene discusión, pues el propio demandante así lo reconoció.
- b) Los decretos 1551 y 1802 de 1994 que reglamentaron el artículo 112 de la ley 106 de 1993 no incluían en la bonificación, a quienes ejercieran cargos del nivel profesional, y para el momento de su desvinculación el demandante ejercía el cargo de profesional universitario 5. Expresó el Consejo de Estado:
“Observa la Sala que en efecto, los artículos 1° de los decretos 1551 y 1802 de 1994 en los cuales se apoyó la Contraloría para no acceder a la solicitud de la parte actora, vigentes a la expedición del acto acusado del 29 de agosto de 1994 y para la fecha en que se presentó el escrito introductoria del proceso el 10 de noviembre de 1994, no hacen extensiva la bonificación contemplada en el artículo 112 de la ley 106 de 1993 a los funcionarios del ente fiscalizador que desempeñaban cargos del nivel profesional, como era el caso del demandante decretos reglamentarios que por su naturaleza jurídica se encuentran amparados por la presunción de legalidad que comprende a todo acto administrativo.
(…)
Como lo anota el señor Procurador Cuarto Delegado en su concepto de fondo, la legalidad de los decretos 1551 y 1802 de 1994 no es aspecto que se debate dentro del proceso, razón para reconocer que la Contraloría debía actuar dentro de los términos de las citadas normas, que excluyen de la bonificación consagrada en el artículo 112 de la ley 106 de 1993 a los funcionarios de la Contraloría que desempeñaban empleos del nivel profesional” (folios 170 y 171 cuaderno 1).
El recurrente, con un argumento nuevo, no invocado en la demanda, considera que el gobierno nacional erró al excluir de la bonificación a los empleos del nivel profesional, error que corrigió al expedir el decreto 2543 de 17 de noviembre de 1994.
En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se citaron los decretos 1551 y 1802 de 1994, aludiendo a su contenido literal, pero no se solicitó su inaplicación. Por haberse expedido con posterioridad a la presentación de la demanda (10 de noviembre de 1994), no podía invocarse el decreto 2543 de 17 de noviembre de 1994, pero pudo sin embargo aludirse al mismo en el momento en el que se subsanó la demanda a petición del Tribunal, escrito presentado el 26 de enero de 1995 (folio 48 cuaderno 1).
Aunque no se plantea una falta de aplicación del decreto 2543 de 1994, en el análisis del recurrente se insinúa tal propósito, el cual resulta impropio, pues no puede exigirse que el juez aplique una norma cuya aplicación no le fue solicitada, teniendo oportunidad para hacerlo.
Por ello, el juez hizo el análisis frente a la situación normativa que existía al momento de proferirse el acto acusado, interpretación que resulta ajustada, teniendo en cuenta que los decretos 1551 y 1802 de 1994, se repite, reglamentarios del artículo 112 de la ley 106 de 1993, no hicieron extensivo el derecho de la bonificación a los cargos profesionales, aspecto que el juez acogió, ante la presunción de legalidad que cobijaba tales decretos.
Por último, en su interpretación de la situación del demandante frente al artículo 112 de la ley 106 de 1993, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado no encontró claridad en cuanto a que el cargo desempeñado por aquel perteneciera a la carrera administrativa.
Así las cosas, no puede predicarse una interpretación errónea del juez de segunda instancia, cuando de los tres requisitos exigidos por el artículo 112 de la ley 106 de 1993, el actor no cumplía dos y existía duda respecto del tercero. Siendo requisitos concurrentes, la interpretación final hecha en la sentencia, en cuanto a el demandante no tenía derecho para recibir la bonificación que reclamó judicialmente, no resulta errada o indebida.
Por lo expuesto, se desestimará el recurso propuesto y, como consecuencia de ello, se condenará en costas a la parte recurrente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 2 A, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: Desestímase el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 4 de febrero de 1999 proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación.
SEGUNDO: Condénase en costas a la parte recurrente. Tásense.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección de origen, para lo pertinente.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR MARÍA NOHEMÍ HERNANDEZ PINZÓN
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ (E)
[1] Derogado por el artículo segundo de la Ley 954 de 2005.
[2] Corte Suprema de Justicia Sala de casación Civil, 19 de octubre de 1994. Expediente 3972.
[3] MURCIA BALLEN, Humberto. Recurso de Casación Civil, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 4ª ed. Actualizada, Bogotá, 1996.
[4] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, 24 de junio de 1997, exp. 6612.
[5] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 20 de enero de 1995, exp. 4305.
[6] Introducción General al Derecho, vol. 1, Institución Universitaria Sergio Arboleda, 2ª ed., Bogotá, pág. 7.
[7] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 24 de noviembre de 2002, exp. S-169.
[8] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 4 de agosto de 199, exp. Q-063.
Publicado Por: junio 28, 2015