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CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Entre los Juzgados Administrativos Sexto de Ibagué y Treinta y Cuatro de Bogotá / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Acto administrativo de carácter general / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Competencia por razón del territorio en asuntos de orden nacional / MINISTERIO DE TRANSPORTE - Resolución que revoca la adjudicación de una ruta de transporte
El presente proceso tiene por objeto que se declare la nulidad de la resolución No. 002778 de 10 de octubre de 2005, proferida por el Ministerio de Transporte, mediante. Corresponde a la Sala determinar si el acto acusado, es un acto administrativo ajeno a la actividad contractual que adelanta el Estado o, si es un acto administrativo de los llamados “precontractuales”, como lo sostienen los juzgados en conflicto. Esta Sala considera, con fundamento en la parte resolutiva del acto acusado, consistente en revocar la adjudicación de una ruta de transporte a determinadas empresas dedicadas a dicha actividad, que éste es un acto administrativo ajeno a la actividad contractual del Estado, pues se trata de un acto administrativo que sigue la suerte de la gran generalidad de las decisiones que toma la Administración unilateralmente, en cumplimiento de funciones administrativas, encaminada a producir efectos jurídicos y siguiendo el procedimiento establecido en la Ley 336 de 1996, Estatuto General de Transporte; se trata, en sentido estricto, de actos cuya naturaleza es autorizar o habilitar a determinadas personas para prestar una actividad o servicio. De tal forma, que no se trata de un acto previo o separable de un contrato estatal, como lo infieren los jueces en conflicto. Se observa que el hecho, que previamente a la adjudicación de rutas y horarios de transporte se establezca la apertura de una licitación pública, corresponde a un procedimiento especial reglamentado por el Ministerio de Transporte –Comisión de Regulación de Transporte- para proferir este tipo de decisiones administrativas, las cuales van dirigidas, como se ha señalado, a otorgar una licencia a quien esté en mejores condiciones de prestar el servicio de transporte, lo cual no supone contraprestación alguna para el Estado, pues simplemente busca garantizar el oportuno y adecuado transporte de las personas que deseen utilizar el servicio. En efecto, vale anotar, que la contratación se da entre la entidad pública y un contratista con la finalidad que éste ejecute para aquella una prestación. En cambio, en la licencia el Estado lo que hace es autorizar, y a la vez, controlar que una actividad en beneficio de la comunidad, prestada por particulares, se cumpla dentro de las reglas que demanda determinada actividad o servicio. En ese orden, para la Sala el acto acusado es controlable a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ordinaria, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., y no de aquella cuya caducidad es especial, referida a los actos precontractuales, consagrada en el artículo 87 del C.C.A. Así las cosas, teniendo en cuenta que no se trata el sub lite de un proceso cuya reglas de competencia por razón del territorio deban seguir la de un contractual, literal d), numeral 2° del artículo 134D del C.C.A., sino la establecida en el literal b), numeral 2° del artículo 134D del C.C.A.. Y, además, que la parte demandante escogió con su demanda al juez administrativo de la ciudad de Bogotá, la Sala encuentra que el competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida en el presente proceso, contra la resolución No. 002778 de 10 de octubre de 2005, proferida por el Ministerio de Transporte, es el Juez Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En consecuencia, se remitirá a dicho juzgado este asunto para que asuma su conocimiento y provea sobre su trámite y decisión.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
Bogotá D. C., diez (10) de junio de dos mil ocho (2008)
Radicación numero: 11001-03-15-000-2007-01080-00(C)
Actor: FLOTA AGUILA LTDA Y OTROS
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE
Procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a decidir el conflicto negativo de competencias suscitado entre los Juzgados Administrativos Sexto del Circuito de Ibagué y Treinta y Cuatro del Circuito de Bogotá, remitido a esta Corporación por este último en cumplimiento de la providencia de 28 de agosto de 2007.
ANTECEDENTES
Las sociedades actoras, FLOTA AGUILA LIMITADA, TRANSPORTES LA ESPERANZA S. A. y TRANSPORTES TISQUESUSA S. A., por conducto de apoderada judicial, presentaron demanda de Nulidad y Restablecimiento del derecho contra la resolución No. 002778 de 10 de octubre de 2005 proferida por el Ministerio de Transporte, mediante la cual se les revocó a las actoras la adjudicación de la ruta LA MESA – IBAGUE (Vía Anapoima- Apulo- Tocaima-Girardot- Espinal) y viceversa, otorgada a través de la resolución No. 001486 de 18 de junio de 2004.
La demanda en mención fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera) el 15 de marzo de 2006, quien a través de providencia de 29 de junio de 2006 ordenó que el proceso fuese enviado a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá por ser un asunto de su competencia, según lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 446 de 1998.
Por su parte, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a través de providencia de 3 de noviembre de 2006, se declaró incompetente para conocer del asunto y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto la demanda se dirige contra actos expedidos en Bogotá, por una entidad con domicilio en esa misma ciudad, y en el que las pretensiones de restablecimiento superan los 300 S. M. L. M. V.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca por auto de 7 de diciembre de 2006, ordenó enviar nuevamente el expediente al Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá. Para tal decisión, se sustentó en el artículo 148 del Código de Procedimiento Civil que dispone: “… El juez que reciba el negocio no podrá declararse incompetente, cuando el proceso le sea remitido por su respectivo superior jerárquico o por la Corte Suprema de Justicia”; y además, en lo señalado en el numeral 2° del artículo 20 del C. P. C., que establece que la competencia por razón de la cuantía se determina por la pretensión mayor del negocio, la cual en el presente asunto es de $69.322.230, y no por el resultado final de la suma de cada una de las pretensiones de las actoras como lo razonó el Juzgado.
Remitido nuevamente el negocio al Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, éste mediante providencia de 29 de enero de 2007, resolvió remitirlo por competencia funcional a los Juzgados Administrativos de Bogotá, Sección Tercera, pues consideró que el acto demandado corresponde a “un acto previo y separable de un contrato estatal” y teniendo en cuenta que tanto el accionante como el accionado tienen su domicilio principal en Bogotá D. C., y la cuantía es inferior a 500 S. M. L. M. V. los competentes son dichos Juzgados.
El Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá, mediante auto de 27 de febrero de 2007, requirió a la parte actora para que indicará a cuál de los circuitos judiciales competentes (Girardot o Ibagué) debe remitirse el presente negocio, toda vez que él no es el competente, ya que de conformidad con el artículo 134D del C. C. A. la competencia por razón del territorio, en tratándose de procesos contractuales se establece por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato, y tal como lo dispone la disposición mencionada “… Si éste comprendiere varios Departamentos será Tribunal competente a prevención el que elija el demandante”. De tal forma, que al ser el lugar de ejecución del contrato LA MESA – IBAGUE, debe este proceso adelantarse en Girardot[1] o en la ciudad de Ibagué.
La parte actora en respuesta a lo solicitado, manifestó que el competente es el Juez Administrativo de Bogotá, pues en dicha ciudad es donde tanto los accionantes como el accionado tienen su domicilio. Señaló además, “En cuanto a la ejecución del contrato, resta decir que toda la responsabilidad de su operación recae en la gerencia general, desde Bogotá, sin que las oficinas de los respectivos municipios tengan siquiera el carácter de gerencias regionales por cuanto, como ya se expresó, son meras oficinas de despacho y verificación de planillas que se generan desde Bogotá. En consecuencia, jurídicamente, el lugar de la ejecución del contrato es la ciudad de Bogotá, por tanto el competente es el Circuito Judicial de Bogotá, al tenor del literal d) del artículo 134D del C.C.A.”. Finalmente, sostuvo que de enviarse el presente negocio a alguno de los juzgados mencionados se le dificultaría la representación y seguimiento del desarrollo procesal de éste.
El Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá a través de auto de 27 de marzo de 2007, ordenó remitir a los Juzgados Administrativos de Ibagué el presente proceso, pues consideró que no se pueden desconocer las disposiciones legales sobre competencia territorial para facilitarle al demandante el desarrollo de su actuación procesal. Además manifestó, de conformidad con el Acuerdo No. PSAA06 – 3321 de 2006, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, que dicho juzgado tiene competencia sobre todos los municipios del departamento del Tolima. (Folios 52 al 54)
El Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué ordenó mediante auto de 5 de junio de 2007, devolver el expediente de la referencia al Juzgado Treinta y Cuatro de Bogotá, por cuanto la elección de la parte demandante fue que el Juez del Circuito Judicial de Bogotá sea el competente del proceso.
Por último, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá promovió el conflicto de competencia ante esta Corporación, toda vez que consideró que el competente es el Juez de Ibagué, ya que el lugar de ejecución del contrato es LA MESA – IBAGUE y no Bogotá.
TRAMITE PROCESAL
Mediante auto de Sala Unitaria de 5 de octubre de 2007, se ordenó correr traslado a las partes por el término de tres días a fin que presentaran sus alegatos sobre el conflicto negativo de competencias surgido.
La parte actora, por conducto de su apoderada judicial se pronunció al respecto, así: En primer término, manifestó su inconformidad en la mora que ha tenido el presente negocio en su desarrollo procesal.
Y en segundo término, solicitó definir el conflicto de competencia surgido en el sentido de recaer la competencia en los Jueces Administrativos de Bogotá, con fundamento en el artículo 134D del C.C.A., numeral 2°, literales b) y d).
CONSIDERACIONES DE LA SALA:
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo (Modificado por la Ley 270 de 1996, artículos 36 y 37; modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 33), es la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, la competente para dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre los Juzgados Administrativos de los Distritos Judiciales de Ibagué y de Bogotá.
Previo a decidir, es pertinente hacer mención de lo siguiente:
La Sala llama la atención al Juez Segundo Administrativo de Bogotá por desconocer el artículo 148 del Código de Procedimiento Civil, que prohíbe al inferior declararse incompetente, cuando el proceso le sea remitido por su respectivo superior, y a la vez, al Juez Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá, por solicitar a la parte demandante su pronunciamiento sobre la escogencia del juez competente, cuando ésta ya lo había señalado al presentar su demanda en dicha ciudad. En ambos casos, se advierte una conducta reprochable no tanto por el desconocimiento de las normas legales, sino más bien por las conductas dilatorias injustificadas en el proceso, lo cual afecta la oportuna administración de justicia.
Por otro lado, el presente proceso tiene por objeto que se declare la nulidad de la resolución No. 002778 de 10 de octubre de 2005, proferida por el Ministerio de Transporte, mediante la cual se resolvió:
“ARTICULO PRIMERO.- Decidir el recurso de reposición interpuesto por el Representante Legal de la empresa Flota San Vicente S. A., en el sentido de modificar parcialmente el artículo primero de la Resolución No. 001486 del 18 de junio de 2004, revocando la adjudicación de la ruta LA MESA – IBAGUE (Vía Anapoima – Apulo – Tocaima – Girardot – Espinal) y viceversa a las empresas Flota Aguila Ltda.., Transportes Tisquesusa S. A., Transportes La Esperanza S. A. y Flota La Macarena S. A. por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
ARTICULO SEGUNDO.- Los demás términos de la Resolución No. 1486 del 18 de junio de 2004, continúan vigentes.”
La anterior decisión es consecuencia, como allí mismo se anota, de la interposición de un recurso de reposición presentado contra la Resolución No. 001486 de 18 de junio de 2004, la cual había resuelto, entre otros puntos, adjudicar la ruta LA MESA - IBAGUE (Vía Anapoima- Apulo- Tocaima- Girardot- Espinal) y viceversa, a las empresas actoras.
Bajo tales premisas, corresponde a la Sala determinar si el acto acusado, resolución No. 002778 de 10 de octubre de 2005, es un acto administrativo ajeno a la actividad contractual que adelanta el Estado o, si es un acto administrativo de los llamados “precontractuales”, como lo sostienen los juzgados en conflicto.
Esta Sala considera, con fundamento en la parte resolutiva del acto acusado, consistente en revocar la adjudicación de una ruta de transporte a determinadas empresas dedicadas a dicha actividad, que éste es un acto administrativo ajeno a la actividad contractual del Estado, pues se trata de un acto administrativo que sigue la suerte de la gran generalidad de las decisiones que toma la Administración unilateralmente, en cumplimiento de funciones administrativas, encaminada a producir efectos jurídicos y siguiendo el procedimiento establecido en la Ley 336 de 1996, Estatuto General de Transporte; se trata, en sentido estricto, de actos cuya naturaleza es autorizar o habilitar a determinadas personas para prestar una actividad o servicio.
De tal forma, que no se trata de un acto previo o separable de un contrato estatal, como lo infieren los jueces en conflicto.
Se observa que el hecho, que previamente a la adjudicación de rutas y horarios de transporte se establezca la apertura de una licitación pública[2], corresponde a un procedimiento especial[3] reglamentado por el Ministerio de Transporte –Comisión de Regulación de Transporte- para proferir este tipo de decisiones administrativas, las cuales van dirigidas, como se ha señalado, a otorgar una licencia a quien esté en mejores condiciones de prestar el servicio de transporte, lo cual no supone contraprestación alguna para el Estado, pues simplemente busca garantizar el oportuno y adecuado transporte de las personas que deseen utilizar el servicio.
En efecto, vale anotar, que la contratación se da entre la entidad pública y un contratista con la finalidad que éste ejecute para aquella una prestación. En cambio, en la licencia el Estado lo que hace es autorizar, y a la vez, controlar que una actividad en beneficio de la comunidad, prestada por particulares, se cumpla dentro de las reglas que demanda determinada actividad o servicio.
En ese orden, para la Sala el acto acusado es controlable a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ordinaria, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., y no de aquella cuya caducidad es especial, referida a los actos precontractuales, consagrada en el artículo 87 del C.C.A.
Así las cosas, teniendo en cuenta que no se trata el sub lite de un proceso cuya reglas de competencia por razón del territorio deban seguir la de un contractual, literal d), numeral 2° del artículo 134D del C.C.A., sino la establecida en el literal b), numeral 2° del artículo 134D del C.C.A., que dispone:
“La competencia por razón del territorio se fijará con sujeción a las siguientes reglas:
- (…).
- En los asuntos del orden nacional se observaran las siguientes reglas:
- …
- En los de nulidad y restablecimiento del derecho se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el domicilio del demandante, siempre y cuando que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar.
- (…)”.
Y, además, que la parte demandante escogió con su demanda al juez administrativo de la ciudad de Bogotá, la Sala encuentra que el competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida en el presente proceso, contra la resolución No. 002778 de 10 de octubre de 2005, proferida por el Ministerio de Transporte, es el Juez Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En consecuencia, se remitirá a dicho juzgado este asunto para que asuma su conocimiento y provea sobre su trámite y decisión.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
RESUELVE:
1° Dirímase el conflicto en el sentido de declarar que en el asunto de la referencia el competente es el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En consecuencia, remítase este expediente al citado Juzgado para lo de su cargo.
2° Comuníquese esta decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a los Juzgados Administrativos Treinta y Cuatro del Circuito Judicial de Bogotá y Sexto del Circuito Judicial de Ibagué.
3° Requiérase a los Jueces Segundo y Treinta y Cuatro Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, para que en adelante se abstengan de incurrir en conductas en las que se desconozcan las órdenes de sus Superiores, con las cuales se impida la oportuna y pronta actuación de la administración de justicia.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
ENRIQUE GIL BOTERO
Presidente
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERARDO ARENAS MONSALVE
ausente
SUSANA BUITRAGO VALENCIA RUTH STELLA CORREA PALACIO
MAURICIO FAJARDO GOMEZ GUSTAVO E. GOMEZ ARANGUREN
MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
FILEMON JIMENEZ OCHOA JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
ausente
LIGIA LOPEZ DIAZ JAIME MORENO GARCIA
MARIA INES ORTIZ BARBOSA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE BERTA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ
ausente
HECTOR J. ROMERO DIAZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
ausente
MARTHA SOFIA SANZ TOBON MAURICIO TORRES CUERVO
ALFONSO VARGAS RINCON MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria
[1] Esto lo afirma el Juez con fundamento en el Acuerdo No. PSAA06 – 3321 de 9 de febrero de 2006, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, (Folio 48).
[2] Folio 35 del cuaderno de antecedentes del expediente.
[3] En contraposición con el procedimiento general estatuido en la primera parte del Código Contencioso Administrativo para llevar a cabo las actuaciones administrativas.
Publicado Por: junio 28, 2015