CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente:         ENRIQUE GIL BOTERO

 

Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00014-00(36322)

 

Actor: LILIANA CONSTANZA BURGOS CHAMORRO

 

Demandado: NACION-MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTRO

 

 

Referencia: RECURSO DE SUPLICA EN ACCION DE NULIDAD

 

 

 

Decide la Sala el recurso de súplica, al que se adecuó el de reposición interpuesto por la actora, contra el auto del 14 de abril de 2009, proferido por el Consejero Ponente, doctor Mauricio Fajardo Gómez, mediante el cual se remite el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá D.C., por ejercicio indebido de la acción de nulidad y por falta de competencia.

 

 

1. ANTECEDENTES

 

1. En demanda presentada el 20 de enero de 2009, la señora Liliana Constanza Burgos Chamorro, solicitó que se declarara la nulidad, con solicitud de suspensión provisional de:

 

- La Resolución 0378 del 22 de mayo de 2008, proferida por la Unidad Nacional de Tierras Rurales- UNAT, en la que se constituyó a favor del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER, una reserva especial sobre terrenos baldíos de la Nación, situados en jurisdicción del corregimiento de Nueva Antioquia, municipio de La Primavera, departamento del Vichada, en una extensión de 38.144,2 hectáreas, con el fin de que se establezca en esa área un régimen especial de ocupación y aprovechamiento de la tierra, y

 

-  La Resolución Ejecutiva No. 181 de la misma fecha, expedida por la Presidencia de la República que aprobó la Resolución anterior.

 

2. En auto de 14 de abril de 2009, el Consejero Ponente, doctor Mauricio Fajardo Gómez, remitió el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá D.C., por considerar que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer del asunto en única instancia, dado que si bien la demandante interpuso nominalmente la acción de simple nulidad, el ejercicio de esta acción resulta indebido, como quiera que la que debió ejercerse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

Lo anterior, sostuvo, en razón a que los actos demandados son de contenido particular y concreto, pues poseen unos destinatarios específicos, estos son, las 31 personas descritas en la Resolución 0378 de 2008 a quienes, según da cuenta dicho acto, fueron los beneficiarios de los títulos de adjudicación, pero estos les fueron revocados para efectos de la constitución de la reserva especial a favor del INCODER.

 

Adujo, que para que proceda la acción de simple nulidad para impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, debe ser en los casos en que la ley así lo dispone y en los eventos en que una sentencia estimatoria no comporte el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, y en el caso sub examine, afirmó que los actos demandados no encuadran en ninguna de estas condiciones, por lo que la acción adecuada es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

Dispuso que aún cuando no se hubiere formulado dentro de las pretensiones de la demanda, una petición encaminada a obtener el restablecimiento de un derecho, la eventual declaratoria de nulidad de los actos demandados comportaría, per se, el restablecimiento automático del derecho a favor de las 31 personas afectadas con tales decisiones, es decir, la nulidad de las resoluciones conllevaría a la inexistencia de la reserva especial constituida y, por tanto, la posibilidad de que los particulares pudieren nuevamente ocupar y aprovechar los predios que comprenden la misma.

 

Afirmó que, de lo anterior no podía entenderse que el Consejo de Estado era el competente para conocer de este proceso, en virtud a que de conformidad con el numeral 2 del artículo 128 C.C.A., esta Corporación conoce de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, contra actos proferidos por una entidad del orden nacional, que carezcan de cuantía y, en el caso concreto, el asunto es perfectamente cuantificable, toda vez que los predios afectados con la reserva especial tienen un valor de contenido económico, aún cuando no se haya mencionado en la demanda.

 

Concluyó el ponente, entonces, que carecía de competencia para conocer en forma privativa y en única instancia del proceso, por lo que en aplicación de los factores de la cuantía y territorial, dispuso que ésta recae en los jueces administrativos del circuito judicial de Bogotá D.C., ya que los actos demandados fueron expedidos por la Unidad Nacional de Tierras Rurales- UNAT y por la Presidencia de la República y además, no se encuentra especificada la cuantía del mismo.

 

3. La parte actora presentó recurso de reposición contra la providencia, por considerar, que los actos cuestionados son de carácter general, y que con su eventual nulidad en nada le favorece, ni le restablece ningún derecho.

 

4. En auto de 18 de mayo de 2009, el Consejero Ponente, Doctor Mauricio Fajardo Gómez, rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra la providencia de 14 de abril de 2009, por cuanto la ley sólo habilita este recurso contra los autos de trámite que se dictan a lo largo del proceso, y éste es de naturaleza interlocutoria pues definió que no era competente para conocer del proceso.

 

Dispuso además, el trámite del recurso ordinario de súplica frente al auto impugnado, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial.

 

 

1. CONSIDERACIONES

 

En materia de recursos ordinarios, el Código Contencioso Administrativo establece que, serán susceptibles del de súplica los autos interlocutorios proferidos por el ponente en cualquier instancia. En relación con la providencia cuestionada, esto es, la de 14 de abril de 2009, el recurso de súplica resulta procedente, toda vez que se presentó dentro del plazo de ley y en consecuencia, habrá lugar a abordar su estudio.

 

La providencia censurada remite el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá D.C., por ejercicio indebido de la acción de nulidad y por falta de competencia.

 

Para la parte actora, las resoluciones demandadas son de carácter general, y su eventual declaratoria de nulidad en nada le favorece, ni le restablece ningún derecho, pero considera que tales actos perjudican a los 31 propietarios de los predios afectados.

 

Estima la Sala, que es necesario hacer especial énfasis en los antecedentes de los actos demandados, como quiera que tanto la actora, como el Consejero Ponente, Doctor Mauricio Fajardo Gómez, afirman que las Resoluciones 0378 y la Ejecutiva No. 181 de 2008, tienen contenido particular y concreto, y que afectan los intereses de las 31 personas a las que les fue revocada la adjudicación de los predios baldíos, sobre los que hoy se ha constituido una reserva especial, como pasa a explicarse.

 

Tal como lo dispone la Resolución 0378 de 22 de mayo de 2008, demandada en el proceso de la referencia, en el acápite de los antecedentes, sobre los terrenos destinados a la reserva especial, el Incoder revocó 31 títulos de adjudicación de baldíos que irregularmente otorgó a particulares que no cumplían los requisitos establecidos en el Decreto 2664 de 1994[1], aplicable para el momento en que se realizó la adjudicación, a saber:

 

“[…]

2. Antecedentes

 

• En los baldíos destinados a reserva especial, el Incoder deberá establecer un régimen particular de ocupación y de aprovechamiento, consistente en desarrollar, a través de concursos públicos, abiertos y transparentes, proyectos de explotación agropecuaria que generen desarrollo e impactos positivos en la zona en forma sostenible, consideren los productos de la apuesta exportadora y vinculen y asocien población vulnerable e inversionistas privados para cultivar especies vegetales e implementar proyectos pecuarios, generar empleo y aumentar la productividad.

 

• Sobre los terrenos destinados a la reserva especial el Incoder revocó 31 títulos de adjudicación de baldíos que irregularmente otorgó a particulares que no cumplían los requisitos establecidos en el Decreto 2664 de 1994, aplicable para el momento en que se realizó la adjudicación y que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto 230 de 2008, actual régimen de baldíos nacionales, han vuelto al dominio del Estado y están a disposición de la UNAT, entidad que administra las tierras rurales de la Nación. En el siguiente cuadro se indican todas las actuaciones y sus respectivas resoluciones:

 

 

Nombre predio	N° Resolución Adjudicación	Fecha Resolución	Área adjudicada	Nombre Beneficiario	N° Resolución Revocatoria	Fecha Resolución
LOS GIRASOLES	946	30-oct-06	1222,5772	VALENCIA GUTIERREZ JOSE NOE	561	07-abr-08
BUENAVISTA	937	30-oct-06	1282,463	ROJAS DE HURTADO LUZ MARIELA	541	07-abr-08
LA LINEA	938	30-oct-06	1285,8811	GUARIN BRAND JORGE IVAN	554	07-abr-08
CASCABELES	940	30-oct-06	1287,2582	HERNANDEZ VALENCIA CARLOS HUMBERTO	543	07-abr-08
LA FRONTERA	944	30-oct-06	1275,4261	CASTRO MONSALVE DIANA PATRICIA	553	07-abr-08
PARURE	941	30-oct-06	1127,3737	ZAPATA SALCEDO JHON WILSON	566	07-abr-08
PARURITO	936	30-oct-06	1266,1073	PELAEZ CRUZ ROLANDO ESTEBAN	567	07-abr-08
RIPIALITO	929	30-oct-06	1224,726	LOPEZ HENAO IRMA	569	07-abr-08
LA SOLEDAD	942	30-oct-06	1184,5674	ARANGO RESTREPO SANDRA MILENA	558	07-abr-08
EL PALMAR	931	30-oct-06	1284,2136	FERNANDEZ VALENCIA ANGELA PATRICIA	547	07-abr-08
LA RIVERA	932	30-oct-06	1288,5778	SOTO AGUIRRE LUZ EDY	557	07-abr-08
EL CAPRICHO	939	30-oct-06	1272,187	GALLEGO TANGARIFE JULIAN ANDRES	542	07-abr-08
PATE VACAL	943	30-oct-06	1258,7323	GRAJALES LOAIZA MAMFRED	568	07-abr-08
ARIZONA	935	30-oct-06	1290,7516	RAMIREZ YAIMA LEONARDO	540	07-abr-08
LOS MORROCOS	930	30-oct-06	1277,5545	SALAZAR MONTOYA WILLIAM	563	07-abr-08
PALMARITO	934	30-oct-06	1287,5039	GARCIA GARCIA ARLES	565	07-abr-08
EL TRIUNFO	974	17-nov-06	1288,1073	LOPERA DUQUE MARTHA SOFIA	551	07-abr-08
EL OASIS	945	30-oct-06	1280,6758	DE LA CRUZ MENDEZ JUAN ALEJANDRO	546	07-abr-08
EL CEDRO	977	17-nov-06	1271,866	LIZARDO LOPERA JOSE	544	07-abr-08
LA MOTILONA	979	17-nov-06	1273,6316	GALVIZ GUTIERREZ JOSE DELIO	555	07-abr-08
LA RELIQUIA	982	17-nov-o6	1288,1073	SALAZAR GONZALEZ JOSE IVER	556	07-abr-08
LAS BRISAS	980	17-nov-06	1284,4235	OSORIO CORRALES SANDRA ESPERANZA	559	07-abr-08
LOS MANGOS	975	17-nov-06	1243,1364	HERNANDEZ LOPEZ GERMAN	562	07-abr-08
TRAPICHOTE	985	17-nov-06	1279.4712	PARRA EDUARDO JAVIER	570	07-abr-08
EL RINCON	983	17-nov-06	1273,6316	TORRES MURILLO CARLOS ALBERTO	549	07-abr-08
EL VERGEL	981	17-nov-06	1239,6853	MURIEL DIAZ HENRY DE JESUS	552	07-abr-08
EL MUCO	978	17-nov-06	1282,6367	ROJAS GAVIRIA LUZ ELENA	545	07-abr-08
EL REMANSO	984	17-nov-06	1112,5869	VEGA ORTIZ CARLOS ANDRES	548	07-abr-08
LOS CONGRIOS	976	17-nov-06	1243,8342	CARDONA PULGARIN BEATRIZ ELIANA	560	07-abr-08
EL TESORO	986	17-nov-06	376,7959	CHAPARRO CORREA ELKIN SHUDIAN	550	07 abr 08
LOS POSONES	933	30-oct-06	1290.2349	CAGUA CASTELLANOS GILDARDO	563	07-abr-08

 

 

• La revocatoria de las adjudicaciones irregulares se fundamentó en el hecho probado de haberse violado en los procesos respectivos las exigencias y requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994 y en su Decreto Reglamentario 2664 de 1994, y que, por tanto, a la luz de lo previsto en el inciso 4° del artículo 161 de la Ley 1152 de 2007 y el artículo 20 del Decreto 230 de 2008, era procedente eliminar de la órbita jurídica las 31 resoluciones de adjudicación ilegalmente producidas.

 

• […]

 

Se tiene que los terrenos cuyos títulos fueron revocados son baldíos nacionales de los que actualmente puede disponer la Unidad Nacional de Tierras Rurales según lo dispuesto en la Ley 1152 de 2007 y pueden ser objeto de la constitución de reserva especial.

 

 

[…]”

 

Conforme a lo transcrito, la revocatoria de los 31 títulos de adjudicación de baldíos, fue proferida mediante varias resoluciones expedidas el 7 de abril de 2008, por el INCODER.

 

En este orden de ideas, la Sala acompaña la providencia suplicada, cuando establece que los actos demandados son de contenido particular y concreto, y que las 31 personas descritas, son destinatarios específicos de la misma, quienes fueron en su momento los beneficiarios de los títulos de adjudicación, y que posteriormente les fueron revocados para efectos de la constitución de la reserva especial a favor del INCODER.

 

Por lo anterior, es acertado afirmar que la nulidad de las resoluciones demandadas, que conllevaría a la inexistencia de la reserva especial constituida, tiene como consecuencia el restablecimiento de un derecho, que se configura en la posibilidad de que los particulares puedan nuevamente ocupar y aprovechar los predios que la comprenden.

 

De allí entonces, que la acción de nulidad incoada no es la adecuada, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues aunque no se haya formulado dentro de las pretensiones de la demanda, una petición encaminada a obtener el restablecimiento de un derecho, la eventual declaratoria de nulidad de los actos demandados comporta, per se, el restablecimiento automático del derecho a favor de las 31 personas afectadas con tales decisiones.

 

De igual forma estima la Sala, que el Consejo de Estado no es el competente para conocer de este proceso, en virtud a que de conformidad con el numeral 2 del artículo 128 C.C.A., esta Corporación conoce de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, contra actos proferidos por entidades del orden nacional, que carezcan de cuantía y, en el caso concreto, tal como lo sostuvo el Magistrado Ponente, el asunto es perfectamente cuantificable, toda vez que los predios afectados con la reserva especial tienen un valor de contenido económico, aún cuando éste no se haya mencionado en la demanda.

 

Se considera entonces, que aplicando los factores de la cuantía y territorial, la competencia para conocer de éste proceso es de los jueces administrativos del circuito judicial de Bogotá D.C., ya que los actos demandados fueron expedidos por la Unidad Nacional de Tierras Rurales- UNAT y por la Presidencia de la República y además, no se encuentra especificada la cuantía del mismo.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

 

RESUELVE:

 

Primero. Confírmase el auto suplicado, esto es, el proferido el 14 de abril de 2009 por el Consejero Ponente, doctor Mauricio Fajardo Gómez, en el proceso de la referencia.

 

 

Segundo. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Consejero Ponente, doctor Mauricio Fajardo Gómez, para lo de su cargo.

 

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase

 

Ramiro Saavedra Becerra                      Ruth Stella Correa Palacio

   Presidente de la Sala

 

 

 

 

 

   Enrique Gil Botero                     Myriam Guerrero de Escobar

 

 

 

 

[1] Por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación.