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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 23001-23-31-000-2008-00080-01(35479)
Actor: JOSE MANUEL ECHENIQUE SOLERA Y OTROS
Demandado: NACION-MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO Y OTRO
Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 3 de abril de 2008, por la Sala de Decisión Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba, en el que se rechazó la demanda por caducidad de la acción.
- ANTECEDENTES
- El 29 de febrero de 2008, José Manuel Echenique Solera y otros, a través de apoderado, ejercieron la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación (Ministerio de Agricultura y Desarrollo – Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER -) con el fin de que se declare la nulidad de la resolución No. 0384 de 11 de julio de 2005, expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER -, mediante la cual se adjudicó un inmueble a favor del señor Daniel José Echenique Mendoza, así mismo, se declare la nulidad de la resolución No. 1587 de 19 de octubre de 2007, expedida por el mencionado instituto, en la que se decidió la solicitud de revocatoria directa de la resolución No. 0384 de 11 de julio de 2005, ya relacionada.
- El 3 de abril de 2008, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala de Decisión Segunda, rechazó la demanda por caducidad de la acción, con fundamento, en lo siguiente (fl. 117 y 118 cdno ppal):
“5. Siendo los actores terceros, con respecto al acto de adjudicación del predio, la caducidad de la acción deberá contarse a partir del día siguiente a la fecha de inscripción de la resolución de adjudicación en la Oficina de Registro.
“Como la inscripción del acto de adjudicación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos se hizo el 21 de julio de 2005 y la demanda se presentó el 29 de febrero de 2008 la acción está caducada, pues han transcurrido más de los dos años previstos en el numeral 4° del artículo 136 del C.C.A.
“Como la Resolución No. 1587 de 2007 lo que hizo fue resolver una solicitud de revocatoria directa, de conformidad con el artículo 72 del C.C.A. su expedición no revive los términos de caducidad de la acción.
“En razón a lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 143 del C.C.A. procede el rechazo de la demanda”
- La parte actora apeló la providencia mencionada por considerar que se estaba mal interpretando la vía gubernativa y la revocatoria directa en cuanto a caducidad y debía prevalecer además el derecho sustancial sobre el formal:
“Entonces, no es válido interpretar que la vía gubernativa o la revocatoria directa convierten en indefinidas las acciones contenciosas (sic) administrativas, pero sí es una sana interpretación afirmar que la definición de la vía gubernativa retrotrae o revive los términos de caducidad, en este caso del inciso 5° del art. 136 del C. C. A., porque se trata de justicia material o prevalencia del derecho sustancial (C. P. art. 228) y no de justicia formal. Se trata constitucionalizar las formas, no de lo contrario.
“De no haberse procedido por el Tribunal Administrativo con criterio sintético y formalista, sino, por el contrario detenerse a estudiar la demanda con metodología analítica, se habría cumplido con el art. 228 constitucional, toda vez que los instrumentos procesales creados por el legislador deben interpretarse de tal manera que prevalezca el derecho sustancial, que es el contenido esencial y teleológico de las instituciones jurídicas, pues, les corresponde a las autoridades judiciales y administrativas aplicar en sus decisiones y actuaciones, prevalentemente el ordenamiento constitucional.” (negrilla de original) (Fls. 119 a 120 y 125 a 127 cdno ppal)
- CONSIDERACIONES
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala de Decisión Segunda, el 3 de abril de 2008, en el que se rechazó la demanda por caducidad de la acción.
En relación con el proveído que rechaza la demanda, existe norma especial en el Código Contencioso Administrativo, que resulta aplicable en materia del recurso de apelación contra el mismo, en efecto el artículo 181 establece:
“Art. 181.- Modificado artículo 57 ley 446 de 1998. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales de los jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dichos organismos en pleno o en una de sus secciones o subsecciones, según el caso; o por los jueces administrativos:
“(…) 1. El que rechace la demanda.
“El recurso contra los autos mencionados deberá interponerse directamente y no como subsidiario de la reposición.
“Por regla general el recurso se concederá en el efecto suspensivo.”
En esa perspectiva, el recurso de apelación interpuesto cumple con el requisito de procedencia según lo dispuesto en el artículo transcrito, circunstancia por la cual habrá de analizarse el tema o materia de impugnación.
Efectuadas estas precisiones, se aborda el estudio del caso concreto, el cual se limitará a analizar los puntos apelados, ello es, el rechazo de la demanda por caducidad de la acción, con la expresa salvedad de que se trata de la de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por terceros con interés, puesto que invocan la existencia de un mejor derecho que tornaría inviable la adjudicación efectuada por parte del INCORA (ahora INCODER) a favor del señor Daniel José Echenique Mendoza, a quien los demandantes atribuyen una maniobra fraudulenta para apoderarse del inmueble referido, el cual alegan, en algún momento perteneció a José María Echenique Brunal.
Sobre la revocatoria directa de los actos administrativos, el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, consagra:
“Artículo 72. Efectos. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.”
En cuanto concierne a la Resolución No. 0384 del 11 de julio de 2005, por medio de la cual se adjudicó un inmueble, el artículo 72 de la ley 160 de 1994, norma especial que regula la materia para el momento de los hechos y de la presentación de la demanda, estable:
“(…) La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario Oficial", según el caso.”
De igual manera, vale la pena señalar que si bien la citada ley 160 fue derogada, en principio, por la ley 1152 de 2007, lo cierto es que esta última fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-175 de 2009, al considerar que “[l]a Ley 1152 de 2007 configura una regulación integral y sistemática sobre el desarrollo rural y el uso y aprovechamiento de la propiedad agraria, régimen jurídico que debió someterse al trámite de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, en razón de la especial connotación que el territorio tiene para estos pueblos, al igual que por la existencia de disposiciones particulares y concretas en el EDR que los afectan directamente.”[1]
En consecuencia, la razón lógica y jurídica, en virtud del procedimiento de inexequibilidad hace que los preceptos contenidos en la ley 160 de 1994 mantengan su vigencia y con ellos se procederá a resolver la presente controversia, concretamente, en lo que respecta con el término y cómputo de caducidad en este tipo de acciones.
Ahora bien, establecido el término de caducidad de la acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos, es importante precisar en qué eventos el cómputo se inicia desde la publicación del acto administrativo en el diario oficial, toda vez que este es un aspecto que no se encuentra consagrado en la norma legal, circunstancia que permite a la Sala reiterar los argumentos contenidos en reciente providencia, en la que se puntualizó[2]:
“Ahora bien, dado que ni en la Ley 160 de 1994 ni en la Ley 1152 de 2007 se mencionan los eventos en los cuales la resolución de adjudicación debe ser publicada en el Diario Oficial, habrá que remitirse a los Decretos que reglamentan está materia en los cuales sí se hace una mención específica sobre este tema; así, en el Decreto 2664 de 1994, reglamentario de la Ley 160 de 1994 y vigente a la fecha de expedición del acto impugnado, disponía en el artículo 25 lo siguiente[3]:
“ARTICULO 25. RESOLUCION DE ADJUDICACION. Si no se hubiere presentado oposición o ésta fuere extemporánea o hubiere sido resuelta desfavorablemente, y habiéndose satisfecho los requisitos contemplados en las leyes vigentes y en este Decreto, el Incora procederá a expedir la resolución de adjudicación del terreno baldío correspondiente, providencia que conforme a la ley agraria constituye título traslaticio del dominio y prueba de la propiedad, la que será notificada en forma personal al Agente del Ministerio Público Agrario, al peticionario y al opositor, si lo hubiere, en la forma prevista en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.
“Contra esta providencia procede únicamente y por la vía gubernativa, el recurso de reposición, que deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación.
“Surtida en legal forma la notificación y, debidamente ejecutoriada la resolución, se procederá a su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo competente, y a su publicación en el DIARIO OFICIAL. El Registrador devolverá al Incora el original y una copia de la resolución, con la correspondiente anotación de su registro.
“PARAGRAFO. No habrá lugar a la publicación en el DIARIO OFICIAL, Oficial, cuando las resoluciones de adjudicación recaigan sobre terrenos baldíos de superficie menor a cincuenta (50) hectáreas.”
“De manera que al tenor de la norma aplicable al presente asunto, cuando la superficie del terreno sobre el cual recae la solicitud de adjudicación sea igual o superior a 50 hectáreas, el acto administrativo por el cual se decida el procedimiento administrativo de adjudicación deberá publicarse en el Diario Oficial y a partir de esa fecha deberá contarse el término de caducidad de la acción de nulidad.
“En el caso concreto, mediante la Resolución 000330 del 15 de abril de 2003 se adjudicó un predio cuya extensión fue calculada en 87 hectáreas, 2219 metros cuadrados, por tanto existía la obligación, en cabeza del INCORA, de publicar el acto en el Diario Oficial, tal como se indicó en el artículo 2° de la misma Resolución, a cuyo tenor:
“Artículo 2º.- La resolución por la cual se adjudica un terreno baldío, una vez inscrita en la Oficina de Registros Públicos del Círculo respectivo, y publicada en el Diario Oficial constituye título suficiente de dominio y de prueba de la propiedad. Las resoluciones de adjudicación de predios baldíos menores de 50 hectáreas no requieren publicidad en el Diario Oficial.”
De allí que, según los preceptos referidos, para la fecha de presentación de la demanda[4] ya se encontraba caducada la acción y, en consecuencia, la decisión del Tribunal se encuentra ajustada a derecho, toda vez que, en el caso concreto, el predio adjudicado según lo que se especificó en la Resolución No. 384 del 11 de julio de 2005, tiene una extensión de 18 hectáreas. Es por ello que, en el caso concreto, el cómputo del citado fenómeno se inició a partir del día siguiente a la inscripción del acto administrativo en la respectiva oficina de instrumentos públicos, tal y como lo determina el numeral 4 del artículo 136 del C.C.A.
Huelga aclarar que, en el asunto sub examine, no se contará el término de caducidad de conformidad con los parámetros establecidos en el Decreto 2664 de 1994, como quiera que el inmueble objeto de la controversia no supera la extensión de 50 hectáreas, tanto es así que, como lo certificó la Imprenta Nacional de Colombia, la Resolución No. 384 de 2005 no fue publicada en el Diario Oficial (fl. 136 cdno. ppal. 2ª instancia).
En efecto, como lo puso de presente el a quo, no sólo fue notificado el día en que se profirió según se desprende del mismo cuerpo de la resolución, sino que fue registrada en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble el 21 de julio de 2005, circunstancia por la cual el vencimiento de los términos para demandar ya había operado.
De otra parte, en relación con la demanda contra la resolución No. 1587 de octubre de 2007, se tiene que de admitirse la acción, se estaría desconociendo el postulado conferido en el artículo 72 del C.C.A., puesto que serviría el trámite de revocatoria directa para revivir, eventualmente, el plazo de caducidad contra los actos administrativos primigenios, lo que a todas luces deviene en inadmisible.
No obstante lo anterior, vale la pena señalar que en el evento en que una entidad resuelva una solicitud de revocatoria directa, y ésta contenga puntos nuevos no debatidos en el procedimiento administrativo inicial, serán procedentes, de nuevo, no sólo los recursos en la vía gubernativa, sino que ese acto será enjuiciable ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo; no empece a lo anterior, en el caso concreto tal circunstancia no se presenta y, por ello, se impone rechazar la demanda por caducidad de la acción.
Así las cosas, la Sala confirmará el auto apelado, pues al momento de presentación de la demanda, ya se había presentado el fenómeno de la caducidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
RESUELVE:
1º) Confírmase el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala de Decisión Segunda, el 3 de abril de 2008.
2º) Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
Enrique Gil Botero Ruth Stella Correa Palacio
Presidente de la Sala
Mauricio Fajardo Gómez Myriam Guerrero de Escobar
[1] Corte Constitucional, sentencia C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[2] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 25 de marzo de 2009, exp. 36097, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
[3] Por su parte, el Decreto 230 de 2008 por el cual se reglamenta lo referente a la adjudicación de baldíos prevista en la Ley 1157 de 2008, en su artículo 19 dispone:
“Artículo 19. (…) La resolución de adjudicación sólo es susceptible del recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación, y una vez ejecutoriada, deberá inscribirse en la Oficina de Registros Públicos del Círculo competente y el Registrador devolverá al Incoder el original y una copia de la resolución, con la correspondiente anotación del registro.
Así mismo, la resolución de adjudicación deberá publicarse en el Diario Oficial.” (Subrayas fuera del texto).
[4] 29 de febrero de 2008
Publicado Por: junio 29, 2015