11001-03-15-000-2000-00566-01(S-00566) Plena 2009 [Consejo de Estado]

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Causal única: violación directa de normas sustanciales / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Modalidades de violación directa de normas sustanciales: concepto / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - No es una nueva instancia. Es un juicio contra la sentencia

 

El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, disponía que el recurso extraordinario de súplica procedía contra sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado(...) Como lo ha dicho reiteradamente la Corporación, el recurso extraordinario de súplica no es una nueva instancia que obligue a la revisión de los aspectos fácticos y de las cuestiones jurídicas del proceso, pues se trata de un recurso excepcional para examinar las providencias judiciales en los casos en que se presente violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. El recurso extraordinario de súplica es un juicio contra la sentencia, cuya acusación debe girar alrededor de la violación directa de una norma sustancial. En esa medida, quien hace uso del recurso debe sujetarse estrictamente a las razones y motivos que permitan tipificar la causal única de súplica prevista en la ley, como lo es la violación directa de normas sustanciales, con prescindencia de los aspectos y argumentaciones propias de los debates de instancia, pues la finalidad de este medio de impugnación extraordinario, se repite, es que se verifique la conformidad o inconformidad del fallo con la norma o normas sustanciales que constituyen o deban constituir la base esencial del mismo. Por violación directa se entiende la infracción expresa y manifiesta de la norma sustancial, ya sea por falta de aplicación, esto es, cuando aunque debió aplicarse un precepto legal al caso controvertido no se aplicó. Por su parte, la aplicación indebida, opera cuando se aplicó una norma sin ser pertinente al caso debatido. Y, a su turno, la errónea interpretación opera cuando la norma pertinente al caso se interpretó equivocadamente y con base en esa interpretación se aplicó al caso concreto.

 

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 194 / LEY 954 DE 2005 - ARTICULO 2

 

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - No pueden invocarse como violadas normas que no fueron alegadas en el proceso que dio origen a la sentencia recurrida

 

El recurrente extraordinario no puede acusar como violadas normas que no fueron alegadas en las oportunidades previstas en el Código Contencioso Administrativo, pues no le es dable a la Sala ocuparse del estudio de normas no invocadas como violadas, en razón a la técnica exigida por la ley y a la naturaleza extraordinaria del recurso de súplica.

 

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Excepcionalmente las normas constitucionales pueden ser objeto de violación directa

 

Los principios constitucionales, por su naturaleza de textura abierta, excepcionalmente pueden ser violados de modo directo, pues tienen el carácter de mandatos dirigidos al legislador, en primera instancia, para que los observe al momento de hacer la ley. En cambio, la ley, que ya reglamenta y regula las situaciones generales y abstractas en procura de materializar a los casos concretos la vigencia de la Constitución, si puede ser violada de forma directa por los actos jurídicos que crean, modifican o extinguen las situaciones particulares de los administrados.

 

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - No procede por violación de normas procesales

 

Respecto del artículo 82 del C. de P. C. baste decir que se trata de una norma de carácter procesal, frente a la que no procede el recurso extraordinario de súplica por indebida aplicación, pues, se repite, el recurso sólo procede por aplicación indebida de normas sustanciales. Esto es, se excluyen como causales de dicho recurso los errores in procedendo.

 

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Requisitos: Explicación del concepto de la violación

 

Incurre el censor en una falla técnica en la elaboración del cargo, pues no señaló los motivos de la infracción de la norma de manera precisa, como lo exige la debida formulación de un cargo en este tipo de recursos. Adicionalmente, las censuras respecto del artículo 3, literal h) del decreto 1888 de 1989 son sobre la valoración probatoria y no sobre la interpretación errónea de la norma, lo que resulta extraño al recurso extraordinario de súplica.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

 

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2000-00566-01(S-00566)

 

Actor: YOLANDA RAMOS DE HERNANDEZ Y OTROS

 

Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA

 

 

 

En cumplimiento de lo previsto en el artículo transitorio de la Ley 954 de 2005 y el Acuerdo N° 036 del 14 de junio de 2005, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sala Especial Transitoria de Decisión 2A resuelve el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 10 de febrero de 2000, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, que confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 4 de septiembre de 1996, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda.

 

1. ANTECEDENTES

 

1. Hechos

 

Mediante Acuerdo 066 del 6 de junio de 1988, proferido por el Consejo Seccional de la Carrera Judicial del Distrito de Cartagena, fueron elegidos y escalafonados en los siguientes cargos y grados los recurrentes: ANTONIO JOSE ARRIETA ROJAS, Juez Diecisiete de Instrucción Criminal; MARIA DE LA CRUZ BERMUDEZ GOMEZ, Juez Promiscuo Municipal de Mahates, grado 15; IRIS MARIA CRISMATT MOUTHON, Juez Primera Laboral del Circuito, grado 17; MIRTHA MARGARITA COGOLLO DE SIMANCAS, Juez Quinto Civil del Circuito, grado 17; NORMA CRISTINA FLOREZ MARSIGLIA, Juez Cuarto Civil del Circuito de Cartagena, grado 17; ALEJANDRO FRANCISCO IRIARTE PRETELT, Juez Décimo de Instrucción Criminal, grado 17; CECILIA OLAVE BERSHALL, Juez Promiscuo Municipal de Córdoba, grado 15; CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO, Juez Primero Civil del Circuito de Cartagena, grado 17; ANIBAL SANCHEZ SANJUAN, Juez Penal Municipal del Carmen de Bolívar, y LESTER MARIA GONZALEZ ROMERO, Juez Primero Superior de Cartagena.

 

Asimismo, los actores, YOLANDA RAMOS DE HERNANDEZ, Juez Primero Promiscuo de Menores de Cartagena; MARELY JURADO DE ROMERO, Juez Primero Civil Municipal de Cartagena, y MIGUEL FACIOLINCE REYES, Juez Quinto de Instrucción Criminal.

 

Posteriormente, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena profirió el Acuerdo Extraordinario 08 del 8 de febrero de 1990, que declaró la elección de los jueces del Distrito de Cartagena, entre éstos, Jueces Superiores, Jueces Promiscuos de Menores, Jueces Laborales del Circuito, Jueces Civiles del Circuito, Jueces Penales del Circuito, Jueces de Instrucción Criminal, Jueces Promiscuos Municipales, Jueces Civiles Municipales y Jueces Penales Municipales, para terminar de ejercer el período legal que se inició el 1° de septiembre de 1989 y que culminaba el 30 de agosto de 1991.

 

En ese mismo acuerdo extraordinario, antes de declarar la elección de las distintas clases y categorías de Jueces del Distrito de Cartagena, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena señaló a qué candidatos de la lista de elegibles correspondientes a esa categoría, se Ies oponía reserva moral para el nombramiento e indicó el resultado de la votación de la reserva.

 

Los recurrentes y demandantes ya citados, fueron afectados por la reserva moral y por tal razón no fueron reelegidos en los cargos.

 

 

2. Demanda

 

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los recurrentes demandaron la nulidad del acuerdo extraordinario 08 del 8 febrero de 1990 ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, en lo relacionado con la no reelección en los cargos de juez que cada uno de ellos desempeñaba.

 

A título de restablecimiento del derecho, solicitaron que se ordenara el reintegro a los respectivos cargos y se condenara a la Nación - Ministerio de Justicia al pago de las sumas dejadas de percibir hasta el momento del reintegro, con los intereses y actualizaciones correspondientes.

 

Como disposiciones violadas invocaron las siguientes:

 

• Constitución Política de 1886: artículos 162 y 14,
• Ley 12 de 1945 artículo 8,
• Decreto 250 de 1970 artículos 1 y 2,
• Decreto 052 de 1987 artículos 1, 5, 8, 10 ordinal 2, 13 numeral 7, 21, 29, 30, 51 inciso final, 55 literal a), 57, 64, 65, 67, 70, 141, 142,
• Decreto 2400 de 1986 artículo 67,
• Decreto 1660 de 1978 artículos 26, 27, 57 y 59,
• Decreto 1888 de 1989 artículos 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10, 16, 17, 19, 23, 28, 32, 33, 34, 35, 37, 38, 42, 43, 45 y 46,
• Acuerdos números 14 del 20 de abril 1988, 16 del 11 de mayo de 1988, 3 del 14 de agosto de 1987 y 4 del 28 de agosto de 1987,
• Circulares números 2 del 11 de mayo de 1988 y 3 del 25 de octubre de 1989.

 

En lo que interesa a los fines del presente recurso, los demandantes aludieron que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena incurrió en “falsa motivación ideológica”, en el sentido de que les aplicó la reserva moral con base en causales no previstas en la ley.

 

Señalaron que el Tribunal fundamentó la decisión en el capítulo 8° numeral 4° de la convocatoria, en lugar del Decreto 1888 de 1989, que para la fecha de las elecciones estaba vigente y regulaba taxativamente las causales para aplicar la reserva moral, artículos 8 literales a), b), c), hasta la n) y 3 literal h).

 

Sostuvieron que el Tribunal carecía de competencia para expedir el acto demandado, pues dicha competencia la había perdido para hacer ese tipo de elecciones, ya que los funcionarios no reelegidos desempeñaron el cargo desde el 1° de septiembre de 1989 y para la fecha de elecciones, 8 de febrero de 1990, habían transcurrido más de 90 días, lo que generó la confirmación en el cargo, conforme con el artículo 8° de la Ley 12 de 1945.

 

EI Tribunal Administrativo de Bolívar avocó el conocimiento de cada demanda y mediante auto del 26 de octubre de 1992, acumuló los procesos instaurados de forma individual, para proferir una sola sentencia.

 

3. Sentencia de primera instancia

 

EI 4 de septiembre de 1996, el Tribunal Administrativo de Bolívar dictó sentencia parcialmente estimatoria de las pretensiones de las demandas, así:

 

"1. No se accede a las pretensiones de la demanda presentada por la doctora YOLANDA RAMOS DE HERNANDEZ;

 

2. Decrétase la nulidad del Acuerdo No. 08 de febrero 8 de 1990, en lo que se refiere a la no reelección de los señores CARMEN RENGIFO SANGUINO, LESTER GONZALEZ DE NIEVES, JOSE ARRIETA ROJAS, NORMA FLOREZ DE BOSSA, CECILIA OLAVE BERSHALL, IRIS MARIA CRISMATT MOUTHON, ANIBAL SANCHEZ SANJUAN, MARIA DE LA CRUZ BERMUDEZ GOMEZ, MIRTHA MARGARITA COGOLLO DE SIMANCAS (sic), ALEJANDRO FRANCISCO IRIARTE PRETELL y MIGUEL FACIOLINCE REYES;

 

3. Como consecuencia de lo anterior, condénase a la NACION COLOMBIANA ­MINISTERIO DE JUSTICIA - ADMINISTRACION JUDICIAL, a pagar a las personas antes mencionadas las sumas de dinero que le correspondan por concepto de salarios, y demás emolumentos a que tengan derecho en cada caso en particular desde el 1° de marzo de 1990 hasta el 30 de agosto de 1991, fecha en la que culminó el período que se había iniciado el 1° de septiembre de 1989. A esta sentencia se le dará cumplimiento de conformidad con el artículo 128 de la Constitución Política.
4. (…); 5. (…)”.

 

 

El Tribunal fundamentó esa decisión, respecto al primer numeral, en que la doctora YOLANDA RAMOS DE HERNANDEZ ocupaba el cargo de Juez Promiscuo de Menores del Circuito de Cartagena en provisionalidad y, por tanto, podía ser removida de éste en cualquier momento, sin motivación alguna.

 

Respecto del segundo numeral, señaló que al no expresar el acto acusado en qué consistía la imposición de la reserva moral aplicada a cada uno de los demandantes, esto es, cuáles fueron los hechos que motivaron dicha imposición, se desconoció el derecho de los afectados a controvertir esa actuación.

 

El Tribunal tuvo en cuenta para esa decisión la sentencia del 27 de agosto de 1992 de la Corte Suprema de Justicia, en la que sostuvo, que la convicción moral no equivale a una pura y simple reserva mental, sino que “[E]lla debe basarse en hechos comprobables que validen la inferencia que se hace … y que puedan ser en todo momento conocidos y controvertibles por la persona afectada ... ".

 

Frente al tercer numeral, explicó que al haberse enjuiciado dicho acto en lo referente a la no reelección de los actores en los cargos que ocupaban y como el período de los mismos era de dos años y vencía el 30 de agosto de 1991 solo ordenaba a título de restablecimiento del derecho, el pago de salarios y prestaciones sociales causados durante ese tiempo, debidamente indexados.

 

4. Recurso de apelación

 

Las personas citadas en el numeral segundo de la sentencia proferida, con excepción de MARELY JURADO DE ROMERO, que fue adicionada en la parte resolutiva de la sentencia por auto del 3 de octubre de 1996, interpusieron oportunamente recurso de apelación.

 

El recurso se limitó a cuestionar el numeral tercero de la sentencia, con fundamento en que con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 se abolió el período de los jueces y, por tanto, los efectos de la nulidad del acto debían reconocer el derecho a permanecer en los cargos, el que sólo se extinguía en el evento de una calificación insatisfactoria.

 

Con sustento en tales argumentos y los formulados en las demandas, exigieron el reintegro a los cargos que venían desempeñando y el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el 1° de marzo de 1990.

 

Por su parte, la señora YOLANDA RAMOS DE HERNANDEZ apeló la sentencia por cuanto se le negaron las pretensiones de la demanda. Indicó que si bien a ella no se le adujo el criterio de la reserva moral para no reelegirla, la ausencia de determinación del motivo para la no reelección condujo a una situación idéntica en relación con las demás personas. Consideró, además, que la administración “debió declararla insubsistente del cargo que ocupaba”, cosa que no hizo y que evidencia que obró por “razones ocultas”.

 

5. Sentencia suplicada

 

La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 10 de febrero de 2000, confirmó la sentencia apelada, salvo en los siguientes apartes, que fueron revocados:

 

(i) El que ordenó deducir a los actores las sumas devengadas del tesoro público durante el tiempo en que estuvieron por fuera del servicio.

 

(ii) El que accedió a las pretensiones de la doctora IRIS MARIA CRISMATT y, en su lugar, denegó las súplicas de la demanda.

 

(iii) El que accedió a las pretensiones de las doctoras CECILIA OLAVE BERSHALL y NORMA FLOREZ DE BOSSA y, en su lugar, se declaró inhibido para emitir un pronunciamiento de mérito.

 

La decisión confirmatoria obedeció, en síntesis,  a que:

 

El Acuerdo Extraordinario 08 del 8 de febrero de 1990, mediante el que se eligieron los jueces del Distrito Judicial de Cartagena, es nulo porque aplicó la reserva moral de manera conjunta, sin hacer explícitas las razones de la misma. Además, no aparecieron en el proceso elementos de juicio que sustentaran la aplicación de dicho criterio.

 

Por tratarse de la nulidad del acuerdo en que no se eligieron algunos jueces para un período determinado, el restablecimiento de los derechos que se estimaron conculcados, sólo tenía el alcance de permitirles que fueran considerados como elegidos por el período constitucional de dos años que comenzó el 1° de septiembre de 1989, no el reintegro al cargo.

 

Lo anterior, por cuanto el restablecimiento del derecho implica volver las cosas al estado anterior. En el caso en estudio, desde la fecha en que no fueron considerados como elegidos, 1° de marzo de 1990, hasta el 30 de agosto de 1991, en que culminó el período que había iniciado el 1° de septiembre de 1989.

 

De ordenar el reintegro tal como fue solicitado por el demandante, llevaría a dejarlos en mejores condiciones respecto de quienes efectivamente fueron elegidos y prestaron el servicio.

 

La decisión de negar las pretensiones de YOLANDA RAMOS DE HERNANDEZ, respecto de la no vocación de permanencia y la no elección, no violó ninguna de las disposiciones invocadas. Por el contrario, las pruebas allegadas al expediente demostraron que la señora RAMOS DE HERNANDEZ se desempeñó como Juez Primero Promiscuo de Menores de Cartagena, en provisionalidad.

 

En cuanto a la revocatoria del aparte del numeral tercero de la sentencia apelada, no era procedente descontar de los salarios y prestaciones sociales pagados a un funcionario, como consecuencia de una decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues aquellas recibidas del erario en virtud de una nueva y diferente relación laboral no afectan las recibidas en virtud de una sentencia. Para ello, tuvo en cuenta la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado S-638 del 28 de agosto de 1996, C. P. Dr. Carlos A. Orjuela Góngora.

 

Para el caso de la señora IRIS MARIA CRISMATT sí existía una justificación para la reserva moral consignada, pues para la fecha de la elección se hallaba en curso una investigación penal abierta con fecha de 21 de noviembre de 1989.

 

Por ultimo, el pronunciamiento inhibitorio a las pretensiones de CECILIA OLAVE BERSHALL y NORMA FLOREZ DE BOSSA, obedeció a que se presentó una indebida acumulación de las pretensiones, toda vez que no se cumplieron los presupuestos contemplados en el artículo 82-6 del C. de P.C.

 

6. El recurso extraordinario de súplica

 

Los recurrentes mencionados en la primera parte de ésta providencia, mediante apoderado, instauraron recurso extraordinario de súplica contra la sentencia del 10 de febrero de 2000, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Para tales efectos, propusieron distintos cargos para cada situación fáctica y jurídica, así:

 

1. a) Frente a los recurrentes a los que se les reconoció el pago de salarios y demás emolumentos causados entre el 1° de marzo de 1990 y el 31 de agosto de 1991, esto es, ANTONIO JOSE ARRIETA ROJAS, MARIA DE LA CRUZ BERMUDEZ GOMEZ, MIRTHA MARGARITA COGOLLO DE SIMANCAS, ALEJANDRO FRANCISCO IRIARTE PRETELT, CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO y ANIBAL SANCHEZ SANJUAN, se formularon dos cargos, así:

 

1. Violación directa de la ley por aplicación indebida del artículo 26 del Decreto 1660 de 1978 y por falta de aplicación de los artículos 21 transitorio, 53, 125 y 380 de la Constitución Política de 1991 y 9 de la Ley 153 de 1887

 

Sostienen los recurrentes que la Constitución Política de 1991 trajo para el caso en estudio las siguientes consecuencias jurídicas:

 

(i) Eliminó el período judicial de los jueces, que de manera clara y perentoria estaba consagrado en el artículo 157 de la Constitución de 1886.

 

(ii) Las disposiciones legales que durante la Constitución de 1886 desarrollaron el período judicial constitucional, sólo se limitaron -y de hecho era lo único que podían hacer- a establecer las fechas de iniciación y terminación de tales períodos.

 

(iii) Dejaron de tener vigor tanto los periodos judiciales, como las fechas de iniciación y terminación, que fijaban las disposiciones legales que desarrollaban el mandato constitucional.

 

(iv) Los jueces que fueron elegidos para el período judicial comprendido entre el 1° de septiembre de 1989 y el 31 de agosto de 1991 y que estaban escalafonados en la Carrera Judicial, quedaron bajo las reglas de la Constitución de 1991, lo que significó que desde la vigencia de ésta adquirieran el derecho de permanecer en los cargos hasta cuando se presentara alguna de las circunstancias legales que originara los retiros.

 

Por todo lo anterior, tenían derecho a ser reelegidos, dado que no habían obtenido calificaciones insatisfactorias. Como razones de las conclusiones a que arribaron, citaron las sentencias de 3 de junio de 1987 de la Corte Suprema de Justicia y del 12 de septiembre de 1996 del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente No. 11033, que decidió un caso similar.

 

2. Violación directa por interpretación errónea de los artículos 44 y 51 del Decreto-Ley 052 de 1987

 

Sobre este cargo los recurrentes adujeron que de conformidad con el título V del  Decreto-Ley 052 de 1987, los jueces escalafonados tenían derecho a ser reelegidos en los cargos, a menos que se presentaran algunas de las circunstancias que, de acuerdo con ese mismo estatuto, hicieran posible el retiro del servicio.

 

1. b) Respecto de los señores CECILIA OLAVE BERSHALL y NORMA CRISTINA FLOREZ MARSIGILlA, a quienes la sentencia suplicada se inhibió para emitir pronunciamiento de fondo, se formuló el siguiente cargo:

 

- Violación directa por falta de aplicación de los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y 1 y 2 de la Ley 270 de 1996, por aplicación indebida del inciso 6 del artículo 82 del C. de P. C.

 

La sentencia suplicada desconoció abiertamente el derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política de 1991 y de paso, limitó el  derecho de acceso a la administración de justicia.

 

El desconocimiento de los anteriores preceptos normativos culminó en la indebida aplicación del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, al encontrar configurada una indebida acumulación de pretensiones que no había y en caso de haber ocurrido, ya había quedado saneada por la parte demandada, que no la alegó en el proceso.

 

1. c) Respecto de la tercera situación, referida a IRIS MARIA CRISMATT MOUTHON, a quien el fallo suplicado le revocó la sentencia favorable de primera instancia y, en su lugar, denegó las súplicas de la demanda, se formuló el siguiente cargo:

 

- Violación directa por interpretación errónea del artículo 3, literal h), del Decreto 1888 de 1989

 

Manifestó que el hecho de considerar que una investigación penal en curso en su contra era óbice para deducir que no podía ser reelegida en el cargo, fue una tesis jurídica contraria a la presunción de inocencia consagrada en el artículo 29 de la Carta Fundamental. Primero, porque no le era dado al juez “inventarse” un argumento no expresado por quien adujo la reserva moral y, segundo, porque no constituye una razón atendible para fundarla.

 

1. d) Por otra parte, la señora LESTER MARIA GONZALEZ ROMERO, mediante apoderado especial, formuló el siguiente cargo contra la sentencia suplicada:

 

- Violación directa de la ley por aplicación indebida de los artículos 157 y 158 de la Constitución Política de 1886 y por falta de aplicación de los artículos 25 y 125 de la Constitución Política de 1991

 

En relación con la indebida aplicación de los artículos mencionados, sostuvo que no estaba aspirando al cargo porque estaba en propiedad y escalafonada, inscrita en carrera judicial y no existía motivo alguno para retirarla, esto es, tres calificaciones seguidas insatisfactorias. Y concluye que quien estaba como titular de un cargo no podía aspirar a que lo nombraran en el mismo, pues era un contrasentido.

 

En referencia a la falta de aplicación de los preceptos indicados, adujo que el artículo 25 de la C. P. consagra el derecho al trabajo, que obliga a todas las autoridades del orden nacional, departamental y municipal, a respetarlo. Así mismo, el artículo 125 ibídem, dispone que los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera, de tal manera que la señora LESTER MARIA GONZALEZ ROMERO debía permanecer de manera indefinida en el cargo.

 

Finalmente, solicitó el reintegro a un cargo judicial equivalente al de Juez Superior y que se le paguen los salarios y prestaciones sociales, debidamente indexados, dejados de percibir desde la desvinculación hasta el reintegro.

 

7. Alegatos de conclusión

 

Los recurrentes no presentaron argumentos en esta etapa procesal.

 

La parte demandada, en general, reiteró las razones de defensa esgrimidas en el trámite del proceso.

 

Sin embargo, precisó que no había lugar a indemnizar ningún derecho a los demandantes, pues atender a ese tipo de pretensiones, es decir, reintegrarlos a los cargos que venían desempeñando, sería violatorio de normas constitucionales y legales.

 

Por lo tanto, solicitó la confirmación de la sentencia suplicada.

 

El Ministerio Público no emitió concepto.

 

 

 

1. CONSIDERACIONES

 

La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de súplica por las razones que pasan a exponerse:

 

Previa definición de los cargos formulados procede la Sala a hacer las siguientes precisiones:

 

El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998[1], disponía que el recurso extraordinario de súplica procedía contra sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, en estos términos:

 

“ART.194.- Modificado. L. 446/98, Art. 57. Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina.

 

En el escrito que contenga el recurso se indicara en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará. (...)”.

 

Como lo ha dicho reiteradamente la Corporación, el recurso extraordinario de súplica no es una nueva instancia que obligue a la revisión de los aspectos fácticos y de las cuestiones jurídicas del proceso, pues se trata de un recurso excepcional para examinar las providencias judiciales en los casos en que se presente violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. El recurso extraordinario de súplica es un juicio contra la sentencia, cuya acusación debe girar alrededor de la violación directa de una norma sustancial.

 

En esa medida, quien hace uso del recurso debe sujetarse estrictamente a las razones y motivos que permitan tipificar la causal única de súplica prevista en la ley, como lo es la violación directa de normas sustanciales, con prescindencia de los aspectos y argumentaciones propias de los debates de instancia, pues la finalidad de este medio de impugnación extraordinario, se repite, es que se verifique la conformidad o inconformidad del fallo con la norma o normas sustanciales que constituyen o deban constituir la base esencial del mismo.

 

Por violación directa se entiende la infracción expresa y manifiesta de la norma sustancial, ya sea por falta de aplicación, esto es, cuando aunque debió aplicarse un precepto legal al caso controvertido no se aplicó.  Por su parte, la aplicación indebida, opera cuando se aplicó una norma sin ser pertinente al caso debatido. Y, a su turno, la errónea interpretación  opera  cuando la norma pertinente al caso se interpretó equivocadamente y con base en esa interpretación se aplicó al caso concreto.

 

No es admisible la violación indirecta de la norma sustancial como causa de invalidez de un fallo, porque esta forma de infracción, entendida como la falta de apreciación o estimación errónea de los hechos o el yerro producido en la valoración probatoria, no está prevista en la ley como causal de súplica extraordinaria. Por tal razón, en la estructura del cargo por violación directa no puede tenerse en cuenta la apreciación de los hechos y el análisis probatorio y, menos aún, tratar de revivir por esta vía el debate de las instancias respectivas.

 

De otra parte, no es posible configurar un cargo en el recurso extraordinario de súplica con fundamento en preceptos legales que no tienen la categoría de norma sustancial, como aquellos que dicen al juez o a las partes lo que deben hacer en el proceso y como hacerlo, o que se limitan a hacer enumeraciones o enunciaciones, porque, según la ley, sólo las normas sustanciales permiten tipificar un cargo por violación directa en la súplica extraordinaria. Se entienden por normas sustanciales aquellas que crean o regulan el ejercicio de derechos sustantivos y las correlativas obligaciones y que contienen dos elementos claramente diferenciados: el primero, referido a la hipótesis de hechos, denominados presupuestos de hecho. Y, el segundo, la consecuencia jurídica o efecto jurídico que se deriva de la ocurrencia de los hechos.

En ese contexto, y con base en los términos del recurso extraordinario interpuesto, decide la Sala los cargos formulados contra el fallo suplicado de 10 de febrero de 2000, proferido por la Sección Segunda de la Corporación.

 

En el asunto que ocupa la atención de la Sala los cargos de censura son los siguientes:

 

Primer cargo: Violación directa de la ley por aplicación indebida del artículo 26 del Decreto 1660 de 1978 y por falta de aplicación de los artículos 21 transitorio, 53, 125 y 380 de la Constitución Política de 1991 y 9 de la Lev 153 de 1987

 

Afirman los recurrentes cobijados en la primera situación fáctica, en resumen, que el fallo impugnado debió tener en cuenta que la nueva Constitución Política consagró nuevos elementos de juicio que, de haberse seguido en la sentencia suplicada, otra hubiera sido la decisión.

 

Expresan, asimismo, que el período judicial de los jueces sufrió un cambio fundamental con la expedición de la Carta Política de 1991, pues con ésta ese periodo quedó eliminado y, por ende, los recurrentes podían permanecer indefinidamente en los cargos. Por lo tanto, la motivación realizada en la sentencia suplicada es contraria a esa tesis, ya que desconoció los efectos jurídicos que se desprenden de la Constitución de 1991.

 

En cuanto a la indebida aplicación del artículo 26 del Decreto 1660 de 1978, observa la Sala que los recurrentes no plantean los motivos de la infracción, requisito obligatorio en la formulación de un cargo en súplica. No aparecen dentro de dicho aparte del recurso interpuesto manifestaciones que así lo indiquen.

 

En consecuencia, este primera parte del cargo formulado será desechado por falta de técnica, en cuanto se omitió los motivos de la acusación, conforme lo exige el artículo 194 del C.C.A, que prevé “[E]n el escrito que contenga el recurso se indicara en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción. (…)”  (se destaca).

 

Respecto de la falta de aplicación del artículo 9 de la Ley 153 de 1887, se advierte, en primera medida, que en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas por los ahora recurrentes no se señaló como norma violada el artículo dicho artículo, por tal razón, mal pudo el ad quem proceder a su estudio.

 

Asimismo,  conviene decir que el juzgador de segundo grado no estaba obligado a estudiar en la sentencia el contenido y alcance de esta disposición, dado el carácter rogado de la jurisdicción administrativa, en la que el análisis de legalidad se circunscribe a las normas que se aducen como violadas en la demanda. Esta es una obligación legal del demandante, que el juez administrativo no puede suplir.

 

Es decir, el recurrente extraordinario no puede acusar como violadas normas que no fueron alegadas en las oportunidades previstas en el Código Contencioso Administrativo, pues no le es dable a la Sala ocuparse del estudio de normas no invocadas como violadas, en razón a la técnica exigida por la ley y a la naturaleza extraordinaria del recurso de súplica.

 

Pasará la Sala a estudiar la falta de aplicación de los artículos 21 transitorio 53, 125 y 380 de la Constitución Política.

 

Los artículos señalados de la Constitución Política tienen que ver, en su orden, con (i) el tiempo que tiene el Congreso para expedir las normas legales que desarrollen los principios consignados en el artículo 125 de la Constitución; (ii) los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo; (iii) el sistema de carrera administrativa, y (iv) la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 y la derogación de la Constitución anterior.

 

Al igual que lo dicho sobre las normas anteriores, la Sala debe decir que los artículos 21 transitorio 53, 125 y 380 de la Constitución Política tampoco fueron invocados en la demanda y, por tanto, no se podían esgrimir en sede extraordinaria.

 

Además, los principios constitucionales, por su naturaleza de textura abierta, excepcionalmente pueden ser violados de modo directo, pues tienen el carácter de de mandatos dirigidos al legislador, en primera instancia, para que los observe al momento de hacer la ley. En cambio, la ley, que ya reglamenta y regula las situaciones generales y abstractas en procura de materializar a los casos concretos la vigencia de la Constitución, si puede ser violada de forma directa por los actos jurídicos que crean, modifican o extinguen las situaciones particulares de los administrados. De contera, si se viola una ley que ha desarrollado un principio constitucional, se viola también el principio mismo. De hecho, hay situaciones excepcionales que pueden violar directamente tanto los principios como los derechos fundamentales de los asociados, que no es el caso del sub judice.

 

En el caso en estudio no aparece vulnerado precepto legal alguno, luego tampoco se advierte el quebranto de las disposiciones constitucionales mencionadas.

 

Ahora bien, la circunstancia de que la constitución de 1991 hubiera establecido las bases para crear un nuevo régimen jurídico para los servidores vinculados a la Rama Judicial, no deviene en un derecho fundamental que deba reconocerse a quien obtuvo el carácter de servidor de la Rama Judicial bajo el régimen de la Constitución de 1886 máxime si justamente en el antiguo régimen existía un periodo fijo para el ejercicio del cargo y no un sistema de carrera. Si una determinada sentencia, como es la que dictó el ad quem en este caso, examinó que el restablecimiento del derecho tenía que estar limitado al alcance del perjuicio mismo (pérdida del periodo legal del servicio) y todo eso conforme al régimen jurídico vigente al momento en que se expidió el acto anulado, significa que la sentencia se ajusta al ordenamiento jurídico y muestra una racionalidad acorde con el derecho y la justicia.

 

No prospera el cargo.

 

Segundo cargo: violación directa por interpretación errónea de los artículos 44 y 51 del Decreto-Ley 052 de 1987.

 

Los recurrentes explican que hubo indebida interpretación de los artículos mencionados, porque la sentencia otorga un entendimiento equivocado a dichas normas, que regulaban la carrera judicial.

 

En efecto, argumentan los recurrentes que la filosofía del Decreto 052 de 1987 era que los jueces escalafonados tenían derecho a ser reelegidos, a menos que se presentaran algunas de las circunstancias que hicieran posible el retiro del servicio.

 

Sobre el particular, se debe advertir que en el cargo no se expuso claramente y de forma precisa los motivos por los que se considera que la sentencia suplicada incurrió en dicha causal. La norma sobre la materia expresa, que: “(…) En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción;... ". Es decir que las razones para alegar la interpretación errónea a que alude la norma deben estar claramente elaboradas de tal manera que al juzgador del recurso le baste comparar para determinar si, en cada caso, operó la causal invocada.

 

En el caso particular, el recurrente no explicó el alcance del precepto que, a su juicio, se interpretó erróneamente en la sentencia censurada. Por lo tanto, el cargo no está llamado a prosperar.

 

En efecto, el artículo 51 del decreto- ley 052 de 1987 dice:

 

“ARTICULO 51. Una calificación insatisfactoria dará lugar a la suspensión en el escalafón por el término de un año con pérdida de las prerrogativas del mismo, salvo la capacitación.

Dos calificaciones insatisfactorias darán lugar a la insubsistencia, tratándose de empleados y si se tratare de funcionario no será reelegido.”

 

La parte recurrente no explicó de forma precisa en que sentido se interpretó erróneamente el artículo por la sentencia objeto del recurso.

 

Además, cabe anotar que el artículo 44 del mencionado decreto, que se refiere a los fines de la calificación de servicios, no se invocó como violado en la demanda, lo que impide su estudio en sede extraordinaria. Tampoco, se reitera, la parte actora explicó el motivo de la infracción respecto de este artículo.

 

Tercer cargo. Las recurrentes que se encuentran en la segunda situación fáctica del recurso señalan que existió violación directa por falta de aplicación de los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y 1 y 2 de la Ley 270 de 1996, por aplicación indebida del inciso 6 del artículo 82 del C. de P.C.

 

Los recurrentes proponen dichas causales con fundamento en que la controversia fue resuelta con desconocimiento de los artículos 29 de la Constitución Política, relacionado con el derecho fundamental al debido proceso, y del artículo 229 ibídem, relativo al acceso a la administración de justicia, en armonía con los artículos 1º y 2º de la ley 270 de 1996. Dicho desconocimiento, según se dijo, culminó con la indebida aplicación del artículo 82 del C.de P.C., en cuanto el fallo suplicado encontró una supuesta indebida acumulación de pretensiones.

 

Sobre este cargo, la Sala reitera que si bien las disposiciones constitucionales pueden ser sustento del cargo de violación de la ley, si se trata de normas constitucionales de textura abierta tales como los principios constitucionales y ciertos derechos fundamentales, es necesario invocar la norma de rango legal que haya desarrollado el principio o derecho fundamental a efecto de particularizar la acusación, esto es, deben citarse las leyes por las que esas normas constitucionales se materializan[2]. De tal manera que al no observarse vulnerado precepto legal alguno que haya reglamentado tales preceptos superiores, éstos no pueden resultar infringidos, como lo pretenden hace ver los recurrentes.

 

Ahora bien, frente a los artículos 1º y 2º de la Ley 270 de 1996, se advierte que el primero de éstos corresponde a la definición que dicha ley tiene de la administración de justicia, lo que impide el estudio del cargo formulado, pues no podría predicarse la violación directa de una norma que tiene carácter meramente enunciativo[3]. Por lo tanto, el cargo no procede frente al citado artículo 1º.

 

La Sala debe insistir en que la prosperidad de este recurso supone el cumplimiento de diversos requisitos que de ser incumplidos por el censor impiden el estudio del mismo. Entre otros requisitos, se encuentra la naturaleza de las normas invocadas, esto es, aquellas que, de ordinario, consagran un supuesto de hecho (mandato, prohibición o castigo) y una consecuencia jurídica[4].

 

En cuanto al artículo 2o de la Ley 270 de 1996, los recurrentes sostienen que la sentencia suplicada lo desconoció, al declararse inhibido para pronunciarse de fondo, por el hecho de encontrar configurada una indebida acumulación de pretensiones.

 

Al igual, el artículo 2º de la Ley 270 de 1996, no es una norma sustancial frente a la que pueda alegarse la aplicación indebida de la norma[5].

 

Baste por aclarar que la inhibición declarada en una sentencia judicial no equivale a sostener que se viola el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, pues tal derecho sólo comprende el derecho de acudir ante los jueces, pero no el de obtener una decisión favorable, menos aún cuando la demanda sufre de vicios de tipo formal.

 

El sólo hecho de acudir en demanda ante una autoridad judicial y la circunstancia de que ésta entienda de la misma, cumple el cometido del derecho fundamental que se tiene de acceder a la administración de justicia.

 

Por último, respecto del artículo 82 del C. de P. C[6]. baste decir que se trata de una norma de carácter procesal, frente a la que no procede el recurso extraordinario de súplica por indebida aplicación, pues, se repite, el recurso sólo procede por aplicación indebida de normas sustanciales. Esto es, se excluyen como causales de dicho recurso los errores in procedendo.

 

En ese orden, los cargos no prosperan.

 

 

Cuarto cargo: La recurrente que se encuentra en la tercera situación fáctica, aduce violación directa por interpretación errónea del literal h) del artículo 3 del Decreto 1888 de 1989

 

En concreto, la causal está fundamentada en el hecho de que el juez del fallo recurrido revocó la sentencia estimatoria de las pretensiones en primera instancia, con fundamento en una interpretación errada de la norma acusada, al no darle el verdadero sentido que tiene y que ha quedado consignado en numerosos pronunciamientos judiciales.

 

Sobre el cargo, la Sala advierte que la recurrente no plantea en forma técnica y precisa los motivos en que apoya el cargo. Si bien cita sentencias judiciales en las que se anotan aspectos necesarios para la aplicación de la reserva moral a un funcionario judicial, lo cierto es que no hace ningún análisis que demuestre cuál es el error que cometió el ad quem en la sentencia censurada.

 

En ese orden de ideas, incurre el censor en una falla técnica en la elaboración del cargo, pues no señaló los motivos de la infracción de la norma de manera precisa, como lo exige la debida formulación de un cargo en este tipo de recursos.

Adicionalmente, las censuras respecto del artículo 3, literal h) del decreto 1888 de 1989 son sobre la valoración probatoria y no sobre la interpretación errónea de la norma, lo que resulta extraño al recurso extraordinario de súplica.

Por lo tanto, no prospera el cargo.

 

Quinto cargo: Violación directa de la ley por aplicación indebida de los artículos 157 y 158 de la Constitución Política de 1886 y por falta de aplicación de los artículos 25 y 125 de la Constitución Política de 1991

 

En relación con el cargo formulado por la señora LESTER MARIA GONZALEZ ROMERO, la Sala observa lo siguiente:

 

Señaló que hubo violación directa de la ley por aplicación indebida de los artículos 157 y 158 de la Constitución Política de 1886 y por falta de aplicación de los artículos 25 v 125 de la Constitución Política de 1991.

 

Indicó que la aplicación de los artículos 157 y 158 de la Constitución Política de 1886 fue indebida, porque no regulaban el caso, ya que había entrado a regir una nueva Constitución, que derogó la anterior y, por tanto, era la que correspondía aplicar.

 

Respecto del otro cargo formulado, alega que hubo falta de aplicación de los artículos 25 y 125 de la Constitución Política, porque en la sentencia suplicada se afirmó que existían períodos judiciales y se desconoció que dichos artículos derogaron los períodos de los funcionarios judiciales.

 

Sobre este cargo cabe el análisis que la Sala hizo sobre la no determinación de las normas en que se concretan las normas superiores cuyo desconocimiento e inaplicación indebida se alega. Aunque, se insiste, existen principios constitucionales que pueden excepcionalmente violarse directamente. Situación que no corresponde al caso examinado.

 

Además, ya la Sala al examinar el primer cargo tuvo ocasión de decir que el hecho de que la sentencia acusada hubiera resuelto la situación de los demandante con base en el régimen jurídico propio y vigente del acto acusado al momento en que se expidió, esto es, todo el régimen de la función pública judicial amparado en la Constitución de 1886, le confiere a esa sentencia plena conformidad con el ordenamiento jurídico. El restablecimiento del derecho no puede ir más allá del perjuicio realmente causado por el acto. Así, si un determinado acto administrativo viola el periodo que un determinado funcionario tenía para permanecer en el servicio, y el juez anula dicho acto, el restablecimiento no puede sino tener en cuenta ese periodo para efectos de la respectiva indemnización. Pretender que el juez convierta a un empleado de periodo en un empleado de carrera sin que eso haya sido tema del acto administrativo acusado supondría que el juez ha cobrado unas competencias que no tiene en cuanto que el restablecimiento del derecho tiende a restaurar la situación jurídica tal y como estaba antes de que se produzca el acto administrativo anulado.

 

En virtud de lo anterior, al no aparecer vulnerado precepto legal alguno, no se advierte la vulneración de las disposiciones constitucionales señaladas. Por lo tanto, se desestimará el cargo.

 

Por las razones que anteceden, se declarará impróspero el recurso interpuesto y, en consecuencia, en acatamiento del artículo 194 del C.C.A., se condenará en costas a los recurrentes.

 

En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 2A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

 

 

III. FALLA

 

1. Declárase infundado el recurso extraordinario de súplica interpuesto por ANTONIO JOSE ARRIETA ROJAS, MARIA DE LA CRUZ BERMUDEZ GOMEZ,   MIRTHA MARGARITA COGOLLO DE SIMANCAS,  ALEJANDRO FRANCISCO IRIARTE PRETELT,   CARMEN ALICIA RENGIFO SANGUINO,   ANIBAL SANCHEZ SANJUAN,   CECILIA OLAVE BERSHALL, NORMA CRISTINA FLOREZ MARSIGILlA, IRIS MARIA CRISMATT MOUNTHON y LESTER MARIA GONZALEZ ROMERO contra la sentencia del 10 de febrero de 2000 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación.

 

2. Condénase en costas a los recurrentes. Tásense.

 

3. Reconócese personería al abogado Diego Hernando Arias Ariza como apoderado de Iris María Crismatt Mouthon, Carmen Alicia Rengifo Sanguino y María de la Cruz Bermúdez Gómez, conforme con los poderes que se encuentran a folios 171, 172 y 174 del expediente.

 

4. En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección Segunda de esta Corporación.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

 

Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

 

 

 

 

 

MARIA CLAUDIA ROJAS  LASSO                                              MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

 

 

 

 

 

 

 

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON             HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

[1] Derogado por la Ley 954 de 2005.

[2] Sentencia S – 977 del 3 de octubre de 2006, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Transitoria 2A. M. P. Dr. Juan Angel Palacio H.

 

[3] El artículo 1º de la Ley 207 prevé: “La Administración de Justicia es la parte de la función pública que cumple el Estado encargada por la Constitución Política y la ley de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagradas en ellas, con el fin de realizar la convivencia social y lograr y mantener la concordancia nacional”.

 

[4] En opinión del tratadista Rodrigo Noguera Laborde, refiriéndose a los tipos de normas jurídicas, sostiene: “De acuerdo con el contenido, divídanse en sustantivas y adjetivas o técnicas. Las primeras son las que confieren derechos e imponen obligaciones; las segundas indican cómo pueden ejercerse los derechos, qué formalidades deben cumplirse para su adquisición, etc. Tienen también ese carácter las normas definitorias. En síntesis, son tales las que contribuyen a hacer eficaces –formalmente hablando- las normas sustantivas”.

 

[5] El artículo 2º prevé:”Estado garantiza el acceso de todos los asociados a la administración de justicia. Será de su cargo el amparo de pobreza y el servicio de defensoría pública. En cada municipio habrá como mínimo un defensor público.”

 

[6] ARTICULO 82. ACUMULACION DE PRETENSIONES. <Artículo modificado por el artículo 1, numeral 34 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía.
2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.
3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.

En la demanda sobre prestaciones periódicas, podrá pedirse que se condene al demandado a las que se llegaren a causar entre la presentación de aquélla y la sentencia de cada una de las instancias.

También podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros.

En las demandas ejecutivas podrán acumularse las pretensiones de varias personas que persigan, total o parcialmente, unos mismos bienes del demandado, con la limitación del numeral 1. del artículo 157.

Cuando se presente una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa.