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CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-00145-01(REV-022)
Actor: ROQUE JULIO PAREDES VESGA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
I.- EL FALLO REVISADO
Se trata de la sentencia dictada el 17 de junio de 1999 ya mencionada, por medio de la cual se desató el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el fallo del 11 de octubre de 1995, dictado por el Tribunal Administrativo del Atlántico. Lo resuelto por esta Corporación corresponde literalmente a:
“CONFIRMASE el numeral 2º de la sentencia de 11 de octubre de 1995 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el proceso instaurado por Roque Julio Paredes Vesga, en lo demás se revoca.
En su lugar se dispone:
1) Declárase inhibida la Sala para un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones primera y tercera a quinta de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2) Como consecuencia de la nulidad y a manera de restablecimiento del derecho, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público reintegrará a Roque Julio Paredes Vesga, al cargo Sustanciador III-17, o su equivalente, sin solución de continuidad, y le pagará todos los sueldos, primas, bonificaciones y demás prestaciones sociales correspondientes a ese cargo dejados de devengar desde cuando fue desvinculado del servicio hasta cuando sea reintegrado al mismo.
La suma correspondiente a la indemnización que ya se le pagó se le descontará de lo que se le adeude.
3) La Nación – Ministerio de Hacienda dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del C.C.A., este último adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998”
Con auto del 16 de marzo de 2000 la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado no accedió a la corrección de la sentencia.
En sus consideraciones parte la Corporación por señalar que debe proferirse fallo inhibitorio respecto de la pretensión que busca la anulación de la Resolución 00101 del 22 de enero de 1992, puesto que el poder conferido por el actor no la involucra. La decisión inhibitoria igualmente se extendió a las pretensiones tercera a quinta, por no tratarse de manifestaciones de la administración que creen, modifican o extingan situación administrativa alguna, es decir no son actos administrativos. Así, anunció que “El estudio de legalidad se contraerá entonces a la Resolución 835 de 28 de marzo de 1992, en cuanto mediante ella le fue aceptada al demandante su solicitud de retiro voluntario”.
Señala que la Sala ya ha precisado los efectos de la sentencia que declaró inconstitucional el Decreto 1660 de 1991, los que al no haber sido determinados por la Corte Constitucional se entiende que son hacia el futuro. Con todo, si bien el acto acusado se profirió antes de éste pronunciamiento, no se trataba de una situación jurídica consolidada al haber sido demandada en tiempo “…argumentando su contrariedad con la Constitución, lo que implica que su legalidad debe examinarse atendiendo la inexequibilidad declarada en relación con la norma que se tuvo en cuenta para su expedición”.
Recordó la Corporación que el Decreto 1660 de 1991 se declaró inexequible por contrariar lo dispuesto en el artículo 125 de la C.P., al haber entendido la Corte Constitucional que los empleados públicos de carrera son titulares de unos derechos subjetivos con amparo constitucional, vulnerados con esa norma que otorgó al nominador la facultad de declarar insubsistentes los nombramientos de quienes no presentaran su solicitud de retiro, lo que no era más que una coacción indebida.
Enseguida entró a establecer la situación del actor respecto de la carrera administrativa el día en que se aceptó su solicitud de retiro voluntario, comunicada el 25 de marzo de 1992. Habiendo analizado las distintas pruebas aportadas al efecto, la Corporación dedujo que para ese entonces el demandante estaba escalafonado en carrera administrativa en el cargo de Sustanciador III-17, pese a que durante su desempeño laboral al servicio de la demandada ocupó distintos cargos de carrera, entre ellos el último denominado Profesional Especializado código 3010 grado 10.
Que hasta antes de la expedición de la Ley 61 de 1987, un funcionario inscrito en carrera podía pasar a otro de carrera sin perder por ello su escalafón, situación que le permitía seguir gozando de estabilidad, máxime que esa circunstancia no estaba prevista en el artículo 47 del Decreto 2400 de 1968 como causal de pérdida de los derechos de carrera. Ya con la entrada en vigencia de la Ley 61 de 1987 esos derechos se perdían por pasar a otro cargo sin previamente haberse sometido a proceso de selección si se trata de un cargo de carrera, o si no se había conferido la respectiva comisión en casos de cargos de libre nombramiento.
Luego de 1987 el actor se vinculó al cargo de Profesional Especializado 3010-10 “pero en virtud de incorporación”, para garantizar su estabilidad como empleado de carrera “y que estaba obligado a aceptar, so pena de quedar desvinculado del servicio en desmedro de los derechos derivados de la carrera. Para ello solo era necesaria la firma del acta de posesión conforme a lo previsto en el artículo 81 del D.L. 1042 de 1978”.
Tras establecer la calidad de empleado de carrera administrativa del demandante, en el fallo revisado se dijeron los beneficios de esa condición, entre ellos el de estabilidad, que le garantiza la remoción del cargo sólo por causas legales; la conservación de esa estabilidad cuando en los términos de la ley pasa a ocupar otro cargo, pudiendo ser devuelto a su cargo inicial; además, no es posible la reclasificación automática en el escalafón, sólo se obtiene por los medios legales. Basado en lo anterior concluyó:
“Siendo ello así, cuando el empleado es ilegalmente separado del servicio, como en el presente caso, el reintegro debe ordenarse al empleo en el cual se encontraba escalafonado, o a uno equivalente, siempre que pertenezca a la carrera administrativa, pues ninguna norma obliga a mantenerlo en otro diferente y respecto al cual no goza de esa garantía de estabilidad.
Podría surgir un reparo a lo anterior, consistente en que se reconoce un derecho no pedido por el demandante, quien solicitó como consecuencia de la nulidad del acto de desvinculación, ser reintegrado al mismo cargo que ocupaba.
No considera la Sala que se incurra en un fallo extra-petita, puesto que lo fundamental, que es el reintegro, está pedido.
Obviamente los derechos se reconocen en la medida en que tengan fundamento legal, y no siempre será posible hacerlo como lo solicitan los demandantes. El reconocimiento parcial se ajusta a derecho”
Por lo demás señala la providencia revisada que el actor, con su silencio, estuvo conforme con la negativa del Tribunal al ajuste de la condena; y que la indemnización recibida por el actor debe ser descontada de lo que a él se adeuda, sin lugar a indexación “por cuanto el descuento debe hacerse en iguales condiciones que el pago”.
Con auto del 16 de marzo de 2000 se negó la solicitud de corrección del fallo anterior, presentada por la parte demandante.
II.- EL RECURO DE REVISIÓN
1.- La Causal
Invoca la parte demandante como causal del recurso extraordinario que se plantea, la prevista en el numeral 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto 2304 de 1989 artículo 41, y por la Ley 446 de 1998 artículo 57, consistente en “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
2.- Fundamentos de la Causal
2.1.- Violación al debido proceso por incongruencia de la sentencia y extensión ilegal de los efectos de la nulidad
Recuerda el memorialista que el recurso de apelación se sustentó en que los efectos de inconstitucionalidad del Decreto 1660 de 1992 no podían ser retroactivos para declarar la nulidad de la Resolución 00835 del 20 de marzo de 1992; y que ello no fue acogido por el Consejo de Estado, quien confirmó el numeral 2º del fallo recurrido, relativo a la nulidad de la Resolución 00835 citada. Además, que luego de examinar el tipo de vinculación que tenía el demandante el fallo de segundo grado determinó “que debía ordenar el reintegro del actor, al empleo en el cual se encontraba escalafonado el 10 de julio de 1970; esto es, 22 años antes de su desvinculación”.
Se asegura que el Consejo de Estado violó prescripciones de orden procesal, como son la congruencia y la validez probatoria de los hechos y pretensiones cuando no se contesta la demanda (C. de P. C. Arts. 305 y 95 respectivamente), porque en la demanda se afirmó estar el actor en carrera administrativa en el cargo del cual fue desvinculado, la pretensión restitutoria era al mismo cargo, la demanda no se respondió, lo que constituye indicio grave en contra de la demandada, la sentencia de primer grado ordenó el reintegro al cargo en el que se desempeñaba cuando fue desvinculado con la Resolución 00835 “dando estricto cumplimiento al efecto jurídico de las nulidades, consistente en restituir las cosas al Status Quo Ante, al proferimiento del acto anulado”, y porque el tema del escalafón del actor no fue objeto del recurso de apelación y por lo mismo puesto a consideración del Ad Quem.
En materia probatoria no se tuvo en cuenta: a.- Que el demandante, con certificación de la entidad demandada, acreditó estar en carrera administrativa; b.- La fuerza probatoria del silencio de la demandada respecto de los hechos y las pretensiones; c.- La aceptación tácita de la demandada sobre que el actor estaba escalafonado en carrera administrativa, al no impugnar en esa parte el fallo de primera instancia; d.- No se tuvo en cuenta el concepto del Procurador 14 ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico, quien de igual forma constató los derechos de carrera administrativa del actor, así como el concepto que en igual sentido rindió el Procurador 3º Delegado ante el Consejo de Estado.
Así, para el recurrente el reproche se materializa en las siguientes afirmaciones:
“La violación al debido proceso, consagrada en el artículo 29 de la Carta Política, por quebrantamiento de las prescripciones contenidas en los artículos 95 y 305 del Código de Procedimiento Civil.
La infracción del principio de derecho que precisa los efectos de la nulidad declarada en sentencia; la cual en términos del art. 1.746 del código civil “da a las partes, derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo”.
Y el desconocimiento de los efectos jurídicos de actos administrativos que no han sido cuestionados dentro del debate judicial, y que se encuentran vigentes y amparados por la presunción de legalidad; tales como, aquellos por medio de los cuales se incorporó al actor a carrera administrativa en otros cargos; especialmente la resolución 3360 de Agosto de 1991 por medio de la cual se le nombró Profesional Especializado, la cual conserva toda su validez y vigencia, habiendo quedado incólume a pesar del fallo del Ad-Quem”
2.2.- Nulidad de carácter constitucional por la violación del artículo 230 de la Constitución Política
Informa el libelista que en el fallo revisado se dejó de aplicar el régimen de carrera administrativa especial tributaria, prefiriendo el régimen general sobre la materia, como quiera que se aplicó al caso el artículo 2º de la Ley 61 de 1987 y el artículo 81 del Decreto Ley 1042 de 1978, para con base en ellos ordenar el reintegro del actor al cargo que ocupaba 20 años atrás de su desvinculación. Lo correcto era haber aplicado el régimen especial del personal técnico adscrito o incorporado previsto en la Ley 49 de 1990 y el Decreto 1643 de 1991, por virtud del cual “el personal incorporado asumía automáticamente la categoría de empleado de carrera administrativa especial tributaria”; disposiciones que están plasmadas en el Decreto 1647 de 1991, la Ley 27 de 1992 y el Decreto 2117 del mismo año, cuyos alcances fueron precisados por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en concepto 999 del 11 de julio de 1997.
Las normas últimamente señaladas eran las aplicables al caso debatido, porque la Ley 49 de 1990, que confirió al Presidente de la República facultades para reformar el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sustentó la Resolución 3360 de 1991 que ordenó la incorporación del actor de un cargo de carrera administrativa a otro de carrera especial, del cual fue desvinculado; incorporación fundada además en el artículo 42 y en el parágrafo del artículo 51 del Decreto 2467 de 1991. Es decir, concluye el libelista, que quienes en 1991 se incorporaron a la unidad administrativa especial de la Dirección de Impuestos Nacionales, como aquí ocurrió, lo hicieron sin concurso previo, quedando escalafonados automáticamente con la posesión, gracias al régimen especial que se menciona.
De lado de la tesis del Ad-Quem, atinente a que la falta del concurso no confiere derechos de carrera, le sigue pareciendo al recurrente insostenible que el reintegro resultante de la nulidad declarada, recaiga en el cargo escalafonado y no en el desempeñado al momento de la desvinculación, pues el efecto de la nulidad es volver las cosas a su estado anterior, momento a partir del cual es viable que el empleado sea llamado a concurso o declarado insubsistente; argumentaciones que encuentran asidero en el concepto emitido por la Comisión Nacional del Servicio Civil en su Circular 5.000-209-97 aprobada en las sesiones de febrero 20 y marzo 6 de 1997, y que sirven de base al libelista para afirmar:
“A la luz de estos conceptos, concluimos que en el peor de los casos; es decir, si el demandante hubiera sido un empleado de carrera administrativa ordinaria a quien se le ascendió a un cargo de carrera sin concursar; ha debido ordenarse su reintegro en provisionalidad, en procura de proteger sus derechos adquiridos, mientras se sometía al sistema de concurso establecido para la carrera administrativa general u ordinaria”
2.3.- Nulidad derivada de la violación del derecho a la igualdad
Argumenta el recurrente que el Consejo de Estado “rompió los principios generales y constitucionales de equidad, igualdad y justicia”, porque frente a una misma situación de hecho y de derecho se han dado fallos contradictorios, y para sustentarlo invoca la demanda promovida por la señora MAVEL MENDOZA HOYOS contra la misma entidad aquí demandada, quien igualmente fue retirada del cargo de Profesional Especializado, al que accedió por incorporación, demanda que fue resuelta por esta Corporación a su favor, con base en las normas especiales que se vienen invocando.
2.4.- Violación especial al derecho de defensa y debido proceso contemplados en el artículo 29 de la Constitución Política
Para el demandante esta violación se concreta en que el Consejo de Estado aceptó que no se encontraba en carrera administrativa, gracias a lo así alegado por la parte demandada en la oportunidad respectiva de la segunda instancia, cuando ya no se podía contraargumentar o probar nada al respecto, violándose con ello su derecho a la defensa y al debido proceso.
2.5.- Violación de derechos adquiridos por el trabajador estatal y estabilidad en el cargo a que aluden los artículos 48 y 125 de la Constitución Política
Señala el memorialista que los empleados que accedieron a la carrera administrativa tributaria no le pueden ser desconocidos sus derechos; el actor, según la normatividad arriba citada, adquirió el fuero especial de la carrera tributaria, que le confería estabilidad laboral, a través de un acto que no ha sido declarado nulo, al contrario del acto que lo desvinculó, que sí se anuló por la jurisdicción.
Agrega que no se podía ser indiferente ante los actos administrativos que se expidieron entre la Resolución 237 de julio 10 de 1997, que designó al actor como Sustanciador III-17, y la Resolución 3360 de 1991, que lo designó Profesional Especializado (Resoluciones de Agosto 1/78, 556 de Marzo 14/77, 12476 de Diciembre 18/73), los cuales resultarían derogados con la decisión de reintegro.
2.6.- Violación del principio de favorabilidad, contenido en el artículo 53 de la Constitución Política
Basado en este principio la decisión recurrida ha debido optar por la interpretación que más favoreciera los derechos del demandante, esto es la referida al régimen especial y no al régimen general.
3.- Las Peticiones
Apoyado en lo anterior el recurrente solicitó:
“a.-) Se decrete la nulidad de la sentencia proferida el 17 de Junio de 1.999 por el Honorable Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Segunda Subsección “A”, expediente 13036, notificada por Edicto el 11 de Agosto de 1.999; donde la parte actora es el Señor ROQUE JULIO PAREDES VESGA contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA.
b.-) Como consecuencia de dicha declaratoria se ordene a la entidad demandada el reintegro del demandante en el cargo que venía desempeñando al momento de su remoción o a otro de igual o superior jerarquía, junto con el pago de los salarios, prestaciones, aumentos, y beneficios consagrados a favor del ex – funcionario desde el día en que se le desvinculó, hasta la fecha de sus restitución (sic), sin que se entienda q ue hubiere existido solución de continuidad alguna entre el momento de la desvinculación, hasta la fecha en que se produzca el reintegro correspondiente.
c.-) Se confirme en su integridad la parte resolutiva de la providencia de primera instancia calendada el 11 de octubre de 1.995”
III.- CONTESTACIÓN DEL RECURSO
El mandatario judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de la oportunidad legal para ello, contestó el recurso con argumentos que destacan la improcedencia del recurso y que agrupa en los siguientes acápites:
1.- Carácter de la sentencia objeto de revisión
Empieza destacando la naturaleza especialísima del presente recurso, apoyado en la cosa juzgada, que busca evitar la inestabilidad de las decisiones judiciales, las cuales sólo pueden ser desvirtuadas por la ocurrencia de situaciones excepcionales y graves originadas en la sentencia. Tras citar los comentarios de algunos tratadistas, el apoderado aduce que la firmeza de lo actuado no puede verse afectada por el error del apoderado del demandante, al no orientar las pretensiones contra el acto que correspondía; tampoco la interpretación del recurso puede llegar al extremo de fundamentarlo en la supuesta ocurrencia de un error judicial.
2.- Inexistencia de la nulidad de la sentencia de la Sección Segunda alegada como fundamento del recurso
Para el libelista el fallo atacado no está viciado de nulidad, en la medida que la decisión inhibitoria fue el resultado de lo perseguido por el apoderado del actor, y las pretensiones fueron atendidas por la jurisdicción. En cuanto al reintegro, la resistencia del recurrente al fallo obedece al hecho de no haber probado que estaba escalafonado en un cargo distinto, lo cual no puede hacer ahora. Los argumentos que ahora se presentan no se encaminan a demostrar la causal, se trata de razones que debieron esgrimirse en el curso del proceso.
3.- Imposibilidad de estudiar el fondo del asunto
Tal como se plantea el recurso, lo que pretende el libelista es la modificación del fallo de segunda instancia “por aspectos de fondo, es decir, por que el mismo fallo no acogió sus pretensiones y no por la existencia de una causal de nulidad que, como se ha observado, ni siquiera puede estudiarse”; es decir, el planteamiento tiene más la apariencia de un recurso de apelación que de un recurso extraordinario de revisión.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.- Competencia
Esta Sala tiene competencia para conocer del presente Recurso Extraordinario de Revisión, por así establecerlo el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, al ser objeto del mismo el fallo que en segunda instancia profirió la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, con fecha 17 de junio de 1999 dentro del proceso de la referencia.
2.- Problema Jurídico
Debe establecer la Sala Plena si, como lo asegura el recurrente, el fallo en mención debe infirmarse por haberse presentado allí la causal de revisión prevista en el numeral 6º del artículo 188 del C.C.A., modificado por la Ley 446 de 1998 artículo 57, por todos y cada uno de los motivos que el recurso se presentan.
3.- Del Recurso Extraordinario de Revisión y el alcance de la causal esgrimida
Este recurso está consagrado en la Sección 1ª del Capítulo 3 del Título XXII del Código Contencioso Administrativo y se caracteriza, entre otras cosas, por su procedencia contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por las Secciones o Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia (C.C.A. Art. 185).
Por dirigirse contra fallos ejecutoriados, frente a los cuales han operado los principios de intangibilidad e inmutabilidad, propios de la institución de la cosa juzgada, que busca dar estabilidad a las decisiones judiciales y brindar seguridad jurídica a los usuarios del servicio de administración de justicia, su carácter excepcional y extraordinario se traduce en que no puede ser empleado como instrumento para configurar una instancia adicional en la que se pueda ventilar, de nuevo, el fondo del asunto debatido. Implica lo anterior, que con él solamente pueden plantearse y acreditarse circunstancias extraordinarias o especialísimas, que permitan despojar al fallo revisado de la cosa juzgada que lo abriga, quedando descartado, por tanto, razones jurídicas o probatorias que han debido presentarse a la jurisdicción en su oportunidad.
La jurisprudencia de la Sala Plena ha fijado el alcance del Recurso Extraordinario de Revisión, con apreciaciones como las que se pueden leer en la siguiente providencia:
“Pero, como exhaustivamente lo tienen dicho la doctrina y la jurisprudencia patrias con apoyo en el criterio que en la materia pregona la literatura jurídica universal, la revisión es recurso de naturaleza eminentemente extraordinaria y diferente por su finalidad propia de todos los demás medios de impugnación, incluso de la casación misma, por lo que no es dable convertirla en un juicio contra la sentencia por las apreciaciones que el fallador haya hecho de la demanda que con tal sentencia decide; pero ni muchísimo menos trocarla en medio para impedir la ejecución de fallos proferidos en procesos que se han rituado con plena observancia de sus formalidades propias.
“3a. Evidentemente, salvo en los supuestos de las causales 7a., 8a., y 9a., del art. 380 del Código de Procedimiento Civil, los aspectos formales de una sentencia, los vicios o irregularidades cometidos durante la tramitación del proceso que en ella se dicta, el quebranto de la Ley procedimental o de la sustancial y los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el juez al proferirla, son, en principio, aspectos extraños al recurso de revisión, por tratarse en ellos de yerros in procedendo o in judicando, para cuya corrección se han consagrado precisamente los demás recursos.
“Los vicios que pueden dar lugar a la anulación de una sentencia a través del recurso de revisión, han de manifestarse necesariamente en relación con situaciones o hechos producidos o conocidos con posterioridad porque el desconocimiento de esas situaciones o hechos por el juez al dirimir el conflicto le impidió dictar una resolución justa. (...)
“4a. Si, pues, la revisión es recurso excepcional y por lo tanto de naturaleza extraordinaria, una sentencia ejecutoriada solo es procedente aniquilarla en casos igualmente, excepcionales y extraordinarios. Dada su naturaleza jurídica, la finalidad del recurso de revisión está subordinada a que oportunamente se alegue y demuestre, por parte legítima para ello, la existencia de alguna de las causales expresa y limitativamente previstas en la Ley al efecto (Art. 30 y 382 del C. de P. C.)
“En el mismo sentido y con referencia a la causal octava del art. 380 del C. de P. C., exactamente igual a la sexta consagrada en el artículo 186 del C.C.A., -sic-, el profesor Hernando Morales, enseña:
“Octava. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no era susceptible de recurso de apelación o casación o anulación (laudo), pues en este caso debían utilizar los medios normales para decretar la nulidad, y si el recurso respectivo no se interpuso, advino su saneamiento. El caso ocurre, como ya se dijo, con la sentencia firmada con mayor o menor número de magistrados o adoptada con un número de votos diverso al previsto por la Ley, o la pronunciada en proceso legalmente terminado por desistimiento, transacción, perención, o suspendido o interrumpido. Esta causal, como la anterior, puede alegarse como excepción, respecto de sentencia de condena, en el acto o en el proceso en que se ejecuta, según quedó explicado.(Curso de Derecho Procesal Civil)...."
“La revisión no está consagrada para subsanar posibles errores de procedimiento y menos de apreciación en que, a juicio del recurrente, hubiera podido incurrir el fallador, sino que tratándose de un recurso extraordinario, de naturaleza excepcional y por lo mismo especialísimo, el recurrente tiene que ceñirse estrictamente a las causales que lo limitan, pues no debe olvidarse que con él se pretende nada menos que la quiebra del fenómeno de la cosa juzgada, que es precisamente el soporte en que se estructura la seguridad de la sentencia." (Diccionario Jurídico Evolución Jurisprudencia Consejo de Estado de Colombia. Tomo IX. Vol. II. Pag. 1089-1090).”[1]
Esta posición ha sido reiterada por la Sala Plena al señalar:
“Sobre la causal sexta de revisión ha precisado la Sala que para que proceda la nulidad con motivo de la revisión, la irregularidad debe originarse en la sentencia. No se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de verificar que se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse vician su validez.[2]”[3]
Atendiendo al carácter extraordinario del recurso de revisión, es dable afirmar que es de marcada naturaleza taxativa, puesto que los motivos que pueden dar lugar a la revisión de un fallo sólo pueden ser los previstos en el artículo 188 del C.C.A., sin que en forma soterrada o de manera clandestina, se pueda utilizar una de esas causales para presentar como motivos de revisión razones que sólo atienden a reparos contra las consideraciones expuestas en la sentencia, bien sea que correspondan a la posición jurídica que frente a determinado asunto se tenga, o ya por la valoración de los medios de prueba regular y oportunamente incorporados al informativo.
Ahora bien, recuerda la Sala que para el recurrente se configuró la causal de revisión prevista en el numeral 6º del artículo 188 del C.C.A., modificado por la Ley 446 de 1998 artículo 57, que consigna:
“Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”
La formulación gramatical de la causal de revisión sub examine, impone a la parte recurrente la carga de acreditar tres presupuestos básicos: a.- Una causal de nulidad; b.- Que la nulidad se haya suscitado en el fallo objeto de revisión; y c.- Que ésta sentencia sea objeto del recurso. El carácter instrumental de que trata el requisito del literal b) se explica igualmente por un factor temporal, pues al componerse el proceso de la sumatoria de distintas fases o etapas, preclusivas ellas, el fenómeno que se examina sólo puede tener ocurrencia cuando se haya agotado el procedimiento de instancia y precisamente en la providencia que decida el litigio, quedando descartada la posibilidad de que la causal se funde en hechos suscitados en etapas anteriores, dado que esos defectos pueden ser reclamados a través de los recursos dispuestos por el legislador en el estatuto procesal civil. Y, el objeto del recurso, como se dijo al comienzo de estas consideraciones, se compone de las sentencias ejecutoriadas aludidas en el artículo 185 del C.C.A.
Los alcances de lo que ha de entenderse por la causal de nulidad no ha sido fácil de definir, ciertamente porque el legislador omitió decir expresamente y allí mismo, cuál es el régimen de nulidades que debe aplicarse, lo que no significa que no exista; y se ha hecho aún más complejo el asunto por el principio de la especificidad que rige a las causales de nulidad, debido a que por tratarse de una sanción de efectos devastadores para la seguridad jurídica y la cosa juzgada, entre otros valores, debe ser en todo momento vista con carácter restrictivo.
Papel importante ha jugado en el diseño de la jurisprudencia de la Sala Plena sobre la materia, la analogía iuris, que de algún modo ha servido de instrumento para incorporar, con algunas modulaciones, las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 140 del C. de P. C., reformado por el Decreto 2282 de 1989 artículo 1º mods. 79 y 80. En efecto, y a manera de ejemplo, ha sostenido la jurisprudencia que la nulidad se genera en la sentencia cuando se presenta cualquiera de estos fenómenos: a.- Fallar proceso anormalmente terminado por desistimiento, transacción o perención; b.- Condenar en la sentencia a persona no vinculada al proceso; c.- Fallar el proceso estando bajo los efectos de la suspensión o la interrupción; d.- Dictar sentencia sin el quórum legalmente previsto; e.- Dictar sentencia con falta de competencia o jurisdicción; f.- No motivar el fallo; g.- Ser incongruente la sentencia; y, entre otras, h.- Fallar proceso legalmente terminado. Estas circunstancias ya han sido identificadas por la jurisprudencia de la Sala Plena, así:
“En esta materia - (nulidad originada en la sentencia) - los procesalistas están de acuerdo en enseñar que ésta se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso. Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley. Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que: “Toda sentencia deberá ser motivada.
En esta materia no puede confundirse la nulidad del proceso (art. 152 del C.P.C.), con la generada en la sentencia, que solo admite el manejo fáctico que se ha dejado precisado, en todos los casos en que el fallo no era susceptible de otro recurso”[4]
De igual forma se ha dicho sobre el punto:
“Lo expuesto sería bastante para desestimar la censura, pero vale decir que el proceso solamente es nulo, en todo o en parte, por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos”[5]
Como podrá notarse, muchos de los eventos que a manera de ejemplo se citan en precedencia, son motivos de nulidad procesal previstos en el artículo 140 del C. de P. C., lo que por supuesto no debe conducir al error de colegir que los defectos de orden procesal constituyen fundamento de nulidad de la sentencia revisada. No debe perderse de vista que las prenombradas circunstancias son causales de nulidad, para fundar la causal de revisión en estudio, solamente si encuentran su génesis en la sentencia revisada, si se materializaron en actuaciones anteriores su reclamo, como ya se dijo, sólo es posible con el empleo de los mecanismos procesales previstos en la ley.
4.- De los cargos del recurso
4.1.- Violación al debido proceso por incongruencia de la sentencia y extensión ilegal de los efectos de la nulidad
La parte recurrente sostiene que el fallo revisado está afectado de nulidad por tres razones: a.- Por violación del principio de la congruencia; b.- Por desacuerdo con la tesis jurisprudencial que dispuso el reintegro al cargo en el cual estaba escalafonado el demandante y no al cargo que ocupaba al momento de su desvinculación; y c.- Por indebida valoración probatoria.
El primero de los reproches lo explica el libelista en que en el fallo de primera instancia, fechado el 11 de octubre de 1995, el Tribunal Administrativo del Atlántico dispuso en el numeral 3º de su parte resolutiva:
“Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se le ordena a la entidad demandada, reintegrar al actor en el cargo que venía desempeñando al momento de su remoción, o a otro de igual o superior jerarquía, junto con el pago de los salarios, prestaciones, aumentos y beneficios consagrados en favor del exfuncionario desde el día en que se le desvinculó, hasta la fecha de su restitución, sin que se entienda que hubiere existido solución de continuidad alguna entre el momento de la desvinculación, hasta la fecha en que se produzca el reintegro correspondiente” (Resalta la Sala)
Y es que al no haber sido este punto objeto del recurso de apelación, la decisión del fallo revisado de modificarlo para en su lugar ordenar el restablecimiento del derecho con la orden de reintegrar al señor ROQUE JULIO PAREDES VESGA “al cargo Sustanciador III-17, o su equivalente”, arremete contra el postulado de la congruencia. Al haberse establecido en las consideraciones anteriores, que una de las causas de nulidad con cabida en la causal de revisión en estudio, es la falta de congruencia del fallo, la Sala examinará en el fondo el planteamiento.
La congruencia de los fallos de segundo grado, al conocer del recurso de apelación interpuesto contra los de primera instancia, viene dada, en principio, por los precisos términos de este recurso, como así lo deja en claro el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989 artículo 1º mod. 175 (aplicable por así permitirlo el artículo 267 del C.C.A.), que dispone:
“La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. (…)”
Así, en principio, la competencia funcional con que cuenta el fallador de segunda instancia está marcada por el contenido temático del recurso que se aborda, sin que puedan tratarse aspectos no previstos allí; sin embargo, a lo anterior debe agregarse que esa competencia comprende, a su vez, los puntos del fallo que sean contrarios al apelante y que pendan de la decisión reprochada, pues como lo señala la norma transcrita: “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante”.
El fallo de primera instancia acogió la pretensión anulatoria del acto administrativo que aceptó la petición del actor de acogerse al plan de retiro compensado y, en consecuencia, dispuso el reintegro al cargo que venía desempeñando cuando se produjo su retiro, vale decir al de Profesional Especializado código 3010 grado 10. Ahora, al haber recurrido la parte demandada el fallo anulatorio, no puede negarse que su inconformidad abarcaba no solo la decisión invalidatoria sino también las inherentes al restablecimiento del derecho, entre ellas la de reintegro al cargo ocupado, de donde se sigue que la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado igualmente tenía competencia para abordar el tema relativo al cargo al cual debía reintegrarse el actor, pues sin duda se trata de un ítem que era desfavorable al impugnante. Estas razones son suficientes para desestimar el planteamiento, al quedar desvirtuada la alegada incongruencia.
El segundo de los planteamientos sostiene que la nulidad afecta el fallo revisado por la posición jurisprudencial que la Subsección “A” de la Sección Segunda asumió en el fallo censurado; en concreto, porque dados los efectos ex tunc de la nulidad declarada, la orden de reintegro sólo podía ser al cargo de Profesional Especializado código 3010 grado 10 que ocupaba el señor ROQUE JULIO PAREDES VESGA cuando fue desvinculado de la entidad, más no al de Sustanciador III-17 en el que estaba escalafonado en carrera administrativa.
Recuerda la Sala Plena que el Recurso Extraordinario de Revisión no está concebido como una instancia más, razón por la cual no es dable plantear aquí la consistencia o inconsistencia de las tesis jurisprudenciales de las Secciones de la Corporación, ya que tales disquisiciones sólo son posibles en las instancias respectivas. El carácter extraordinario de éste recurso impide abordar temas sin ese matiz, cuyo examen es del resorte, en este caso, de la Sección correspondiente. De contera, el planteamiento tampoco prospera.
El tercero y último de los reproches tiene que ver con la valoración de algunos medios de prueba, en particular el silencio de la parte demandada al no contestar la demanda, que tácitamente llevaba a aceptar el escalafón en carrera administrativa del actor, en el cargo del que fue desvinculado. Pues bien, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sala Plena, que ahora se reitera, la valoración de los medios de prueba escapa al Recurso Extraordinario de Revisión, menos por la causal que se invoca, puesto que no solo se pretende un nuevo examen fáctico y probatorio del caso, sino porque ello no es constitutivo de causal de nulidad. Mucho menos puede configurar la causal en estudio la supuesta inobservancia de los conceptos rendidos en el proceso por el Procurador 14 ante el Tribunal Administrativo del Atlántico y por el Procurador 3º Delegado ante el Consejo de Estado, pues no se trata de motivo invalidatorio y porque los conceptos emitidos por el Ministerio Público no son de obligatoria aceptación.
4.2.- Nulidad de carácter constitucional por la violación del artículo 230 de la Constitución Política
Cuestiona el recurrente el régimen de carrera por el que optó el fallo revisado. En opinión del libelista se ha debido acoger el régimen especial de carrera tributaria previsto en la Ley 49 de 1990 y el Decreto 1643 de 1991, y no el régimen general de carrera administrativa consagrado en la Ley 61 de 1987 y el Decreto Ley 1042 de 1978, puesto que así se habría podido concluir que el escalafón del demandado en el cargo de Sustanciador III-17 le permitió acceder a los beneficios de la carrera al pasar a ocupar el cargo de Profesional Especializado código 3010 grado 10, con lo que su reintegro judicial habría sido ordenado al cargo ocupado al momento de su desvinculación.
Tal como se ha venido diciendo en esta providencia, el Recurso Extraordinario de Revisión no puede ser empleado para buscar una instancia adicional, que es precisamente lo que aquí se presenta. El planteamiento del actor es ajeno a la revisión, es materia de los fallos de instancia, y no se puede, ahora, pedir que se examine si el fallo revisado obró correcta o incorrectamente en la escogencia del régimen a aplicar al caso allí debatido, adicionalmente porque ello no es constitutivo de causal de nulidad. El cargo no prospera.
4.3.- Nulidad derivada de la violación del derecho a la igualdad
Encuentra el recurrente quebrantado su derecho a la igualdad, porque en su sentir se han dado fallos contradictorios sobre el mismo tema. La improsperidad del cargo es manifiesta; en primer lugar, porque la causal de revisión invocada no comprende esta circunstancia como causal de nulidad; y en segundo, porque ninguna prueba se allegó al plenario, recayendo esa carga en la parte recurrente, como así lo determina el artículo 177 del C.C.A.
4.4.- Violación especial al derecho de defensa y debido proceso contemplados en el artículo 29 de la Constitución Política
Interpreta el recurrente que se le violó su derecho a la defensa y al debido proceso al haber aceptado el Consejo de Estado la tesis del impugnante, atinente a que el demandante no estaba escalafonado en el cargo de Profesional Especializado código 3010 grado 10. Una vez más reitera la Sala que la valoración probatoria y la posición jurisprudencial asumida en el fallo recurrido no pueden ser objeto de revisión, al no revestir la categoría de motivo de nulidad y porque la competencia para conocer de esos planteamientos es exclusivamente de los jueces de instancia.
4.5.- Violación de derechos adquiridos por el trabajador estatal y estabilidad en el cargo a que aluden los artículos 48 y 125 de la Constitución Política
En esta oportunidad se alega que el fallo recurrido violó derechos adquiridos por el impugnante, quien asegura estar inscrito en carrera en el cargo de Profesional Especializado código 3010 grado 10, beneficio del que fue despojado con la orden de reintegro a un cargo de inferior categoría (Sustanciador III-17).
Establecer si, como se afirma, el señor ROQUE JULIO PAREDES VESGA estaba incorporado en carrera administrativa en el cargo de Profesional Especializado código 3010 grado 10, implica entrar a realizar una nueva valoración de los medios de prueba que en su momento se recabaron, actividad que está prohibida al juez del Recurso Extraordinario de Revisión, puesto que por su carácter excepcional y extraordinario, tan solo puede entrar a determinar si se configura la causal invocada, en particular si el fallo está afectado de nulidad en él mismo generada, y como podrá advertirse la tesis que ahora se estudia, nada tiene que ver con las causales que legal y jurisprudencialmente se han decantado como factores invalidatorios.
Adicionalmente, el planteamiento sólo propone, otra vez, un reexamen de las pruebas y de las tesis en su momento sostenidas por cada uno de los contendientes, aspiración que por supuesto no se puede satisfacer a través del recurso en cuestión, que tiene un objeto bastante preciso, por supuesto distinto al del proceso ordinario en cuyo escenario se enfrentaron jurídicamente las partes. El cargo no prospera.
4.6.- Violación del principio de favorabilidad contenido en el artículo 53 de la Constitución Política
El principio de favorabilidad, que según el recurrente fue desatendido por el fallo revisado, encuentra consagración en el artículo 53 de la Constitución Política y expresa: “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”. Se trata, sin duda, de un postulado trascendental para la protección de los derechos del trabajador, que halla su máxima expresión al momento de dirimir un conflicto que enfrente al trabajador con su patrono o empleador, esto es en el proceso mismo en que se deba decidir el litigio correspondiente.
El in dubio pro operario tiene un escenario bien determinado de eficacia, que es el fallo judicial que se expida para dirimir el conflicto que sostenga con su empleador, puesto que es allí donde se examinan y aplican los regímenes y las normas jurídicas que deciden la suerte de la contienda. Por lo mismo, forma parte de la valoración que en ese escenario ha de realizar el juez de la causa, la que de acuerdo con lo dicho, no es pasible del recurso estudiado, por la potísima razón de no estar catalogado como causal de nulidad. Así, el cargo tampoco prospera.
5.- Conclusión
Todo lo anterior es base suficiente para colegir la improsperidad de los cargos y desde luego la improsperidad del recurso extraordinario promovido por el señor ROQUE JULIO PAREDES VESGA. Con base en lo previsto en el artículo 171 del C.C.A. (Mod. Ley 446/1998 art. 55) y como quiera que la conducta asumida por el recurrente no fue temeraria, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
PRIMERO: Declárase INFUNDADO el Recurso Extraordinario de Revisión promovido por el señor ROQUE JULIO PAREDES VESGA contra el fallo proferido el diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999), por la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho seguido en contra de LA NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
SEGUNDO: Sin costas por no haber lugar a imponerlas.
TERCERO: Cumplido lo anterior archívese el expediente.
Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.
CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE
ENRIQUE GIL BOTERO
Presidente
Ausente
MARTHA TERESA BRICEÑO DE SUSANA BUITRAGO VALENCIA
VALENCIA
RUTH STELLA CORREA PALACIO MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
Ausente
MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN
FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA LIGIA LÓPEZ DÍAZ
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
PIANETA
HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Ausente
MARTHA SOFÍA SANZ DE TOBÓN MAURICIO TORRES CUERVO
Ausente
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General
[1] Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 26 de octubre de 1988. Expediente R-015. Actor: Basf Química Colombiana.
[2] Sentencias de Sala Plena del 11 de mayo de 1998, Exp. Rev-93 M.P. Mario Alario Méndez y 13 de abril de 2004 Exp. REV-132 M.P. María Inés Ortiz Barbosa
[3] Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 1º de junio de 2005. Radicación: 110010315000200201259-01 (Rev-062). Actor: Amanda Villegas Escobar. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social. Consejera Ponente: Dra. Ligia López Díaz.
[4] Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 6 de julio de 1988. Expediente: Rev-011. Actor: Leonidas Pinzón Acosta. C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta.
[5] Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 11 de mayo de 1998. Expediente: Rev-093. Actor: Gabriel Mejía Vélez. C.P. Dr. Mario Alario Méndez.
Publicado Por: junio 29, 2015