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PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Causal de conflicto de intereses / CONFLICTO DE INTERESES - Circunstancias que lo configuran como causal de pérdida de investidura de congresista
La Sala Plena de la Corporación al fijar los alcances de los artículos 182 y 183-1 de la Constitución Política, 16 de la Ley 144 de 1994 y 286 de la Ley 5ª de 1992, entre otros, expresó que el conflicto de intereses surge cuando el congresista tiene interés directo en la decisión correspondiente porque lo afecta de alguna manera, o afecta a su cónyuge o compañero o compañera permanente o a sus parientes, o a sus socios. Por tanto, cuando lo advierte el congresista está en la imperiosa obligación de declarar su impedimento. Ha precisado también las circunstancias de orden objetivo y subjetivo que deben concurrir: participación efectiva del congresista, existencia cierta y demostrada que de la ley se derivan beneficios morales y económicos para él, su familia, o sus socios, que el beneficio no puede ser general sino particular y concreto. En otras palabras, el conflicto de intereses se presenta, cuando coexisten el interés público y el interés privado del congresista, que lo priva de la imparcialidad necesaria para tramitar y decidir un asunto sometido a su conocimiento. Se refiere a situaciones de carácter particular, estrictamente personales en las que tenga interés el congresista, las cuales implican un aprovechamiento personal de la investidura. El interés debe ser directo, particular, actual, de índole moral o económico, y debe ser manifestado por el congresista.
NOTA DE RELATORIA: Sobre la causal de pérdida de investidura de conflicto de intereses, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. PI-00286, sentencia de 20 de noviembre de 2007 y Rad. PI-043, sentencia de 27 de agosto de 2002.
CONGRESISTA - Declaración de impedimento no restringe decisión de impedimentos de otros congresistas / CONGRESISTAS - A quienes se les niegue el impedimento están obligados a participar en el trámite correspondiente / CONGRESISTA IMPEDIDO - Puede participar en la decisión de los impedimentos de otros congresistas / IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA - Decisión con participación de congresistas que también se declaren impedidos / IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA - Si es negado quedan obligados a participar en el trámite correspondiente
Es importante destacar que esta Sala tuvo la oportunidad de conocer y resolver el mismo tema, conflicto de intereses del Representante a la Cámara Fernando de la Peña Márquez, por hechos que también constan en el acta de 11 de noviembre de 2008, cuando se declaró impedido para conocer y participar en el trámite del mismo Proyecto de Ley 048/08 (Victimas de la Violencia), cuya investidura fue demandada por haber participado y resuelto el impedimento ya relacionado del representante Jorge Thyrone Carvajal y se abstuvo de participar en los impedimentos de Jorge Humberto Mantilla y Carlos Enrique Avila Durán (demandado en el presente proceso). Comoquiera que la situación de hecho y el tema jurídico propuesto, al igual que el resuelto por la Sala Plena, guardan identidad con los ahora impetrados contra el Representante a la Cámara Carlos Enrique Avila Durán, se reiteran las consideraciones y argumentos transcritos porque el hecho de manifestar el impedimento no releva al congresista de asistir a las sesiones y si bien no puede resolver su propio impedimento, la Ley 5 de 1999 no le impide resolver los impedimentos de otros congresistas; por tanto, se concluye que por las razones expuestas el demandado no violó el régimen de conflicto de intereses y no está incurso en la causal de pérdida de investidura invocada. Adicionalmente, el actor considera que a pesar de que el impedimento del demandado le fue negado, éste por su íntima convicción estaba impedido y no podía participar en el debate y aprobación del proyecto de ley; pero al haber participado, con esta conducta, desconoció la transparencia, ética y responsabilidad política que reviste el cargo de congresista. Respecto de este cargo el actor omitió citar las normas constitucionales o legales que considera transgredidas con esta conducta y de las cuales se pudiera derivar la pérdida de la investidura. En todo caso, la anterior interpretación desconoce que, ante el hecho de que el impedimento del señor Avila Durán fue efectivamente negado, éste tenía la obligación de participar en el trámite del aludido proyecto de ley. En efecto, las jurisprudencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional antes referidas reiteran que el congresista por mandato del artículo 183 numeral 2° de la Constitución Política tiene la obligación de participar en el trámite de las leyes, salvo que se le acepte impedimento.
NOTA DE RELATORIA: Se reitera la sentencia de 11 de mayo de 2009, radicación PI-2009-00043, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO
Bogotá, veintiuno (21) de julio de dos mil nueve (2009).
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00042-00(PI)
Actor: JULIAN CAMILO RODRIGUEZ ARIAS
Demandado: CARLOS ENRIQUE AVILA DURAN
Procede la Sala a dictar sentencia en la solicitud de pérdida de investidura del proceso de la referencia.
- ANTECEDENTES
1.1. La solicitud.
El señor Julián Camilo Rodríguez Arias solicitó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara por el Departamento del Magdalena, señor Carlos Enrique Avila Durán; para el efecto invocó la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1° del artículo 183 de la Constitución Política: “por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.”.
El demandante sostuvo que la causal de pérdida de investidura y la violación de las normas sobre el régimen de conflicto de intereses, se configuraron por lo siguiente:
El 11 de noviembre de 2008 la Comisión Primera de la Cámara de Representantes tramitó, votó y aprobó el Proyecto de Ley 048/08 sobre reparación a víctimas de la violencia. En esta sesión, el representante demandado manifestó impedimento para participar en la votación y aprobación del proyecto porque “miembros de su familia en primer grado de consanguinidad fueron víctimas de grupos armados al margen de la ley”. Sin embargo, antes de que fuera resuelta su manifestación, participó y resolvió negativamente los impedimentos que por la misma causa fueron expuestos por los Representantes a la Cámara Humberto Mantilla y Thyrone Carvajal. En esta misma sesión, su impedimento le fue negado.
Resuelto su impedimento, no obstante su convicción, permaneció e intervino durante el trámite del proyecto de ley, es decir, participó en la discusión y votó favorablemente la mayoría de los artículos del proyecto.
Afirmó que una manifestación de impedimento procede de una reflexión íntima, personal y subjetiva que resulta de la ponderación de los intereses particulares frente a los que se someten a discusión en un proyecto de ley. En este caso, el representante se declaró impedido para participar en el trámite del mencionado proyecto de ley; por ende, de entrada, resulta contradictorio y cuestionable que el demandado exponga y manifieste incompatibilidad entre sus intereses y los del proyecto de ley en debate, pero a su vez resuelva negativamente otros impedimentos soportados en las mismas razones que él expuso.
En consecuencia, solicitó la pérdida de investidura del demandado por violación del régimen de conflicto de intereses (numeral 1° del artículo 183 de la Constitución Política) pues se declaró impedido para participar en el trámite del Proyecto de Ley 048/08 (Victimas de la Violencia). (f. 11 C.2).
Sin embargo:
Antes de que su manifestación de impedimento fuera resuelta, participó y resolvió en forma negativa los impedimentos que, por similares hechos, formularon los congresistas José Thyrone Carvajal y Jorge Humberto Mantilla; y después de que su impedimento fue negado, a pesar de su intima convicción, participó en el trámite del proyecto; lo cual refleja una conducta parlamentaria en contra de la ética, la transparencia y la responsabilidad política.
Como fundamento expuso el deber de comunicar por escrito los impedimentos (artículo 16 de la Ley 144 de 1994), y en especial que vulneró el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, reglamento del Congreso, que dispone:
“CONFLICTO DE INTERESES. Aplicación. Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declarase impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.”. (subrayas fuera de texto)
Finalmente, que esta conducta cumple los requisitos que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dispuesto para que se configure el conflicto de intereses.
1.2. Contestación de la demanda.
El Representante a la Cámara demandado, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones con fundamento en que, según la Constitución Política, la ley, la jurisprudencia y la doctrina, sólo le estaba prohibido participar y votar los impedimentos de otros congresistas cuando prosperara el suyo; entonces, la mera manifestación de su impedimento no le prohíbe votar otros impedimentos.
También indicó que no hay prueba cierta de que esté incurso en conflicto de intereses, ya que la connotación de víctima en el proyecto de ley en trámite es muy precisa y concreta; por tanto, entre el universo de víctimas de la violencia, cualquier persona no siempre lo es.
Finalmente, alegó que no es lo mismo informar la probabilidad de la existencia del conflicto de intereses, lo cual de suyo no es punible, que el evento cuando el congresista, avizorado del eventual obstáculo, se abstenga maliciosamente de manifestarlo. (fs. 38 a 41 C.1).
1.3. Audiencia pública.
El 26 de mayo de 2009, en audiencia pública, intervinieron:
El demandante reiteró la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Carlos Enrique Avila Durán y los hechos que a su juicio constituyen violación al régimen de conflicto de intereses. Manifestó que la conducta del demandado es “mal intencionada además de ilegal es absurdamente inmoral, descarada y violatoria tanto de los principios de la función pública como de la responsabilidad política…”. Dijo que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado “resulta suficiente para los efectos de configurar la causal de pérdida de investidura que se presente la participación del congresista en aquellos eventos en que no puede hacerlo (…)”. Señaló entonces que “es irrelevante determinar el interés directo al que alude el artículo 286 de la ley 5° de 1992… ya que la manifestación de estar bajo un conflicto de intereses, fue dada libremente de acuerdo a las convicciones del Representante.”. En consecuencia, precisó que la ley y la jurisprudencia indican que lo prohibido es que se intervenga en la discusión y aprobación de un proyecto de ley cuando se está inhibido para hacerlo, y en este caso el propio demandado así lo reconoció con su manifestación de impedimento.
En seguida afirmó que la jurisprudencia exige “demostrar dos generalidades para que se comprenda que se está incurso en la causal [violación al régimen de conflicto de intereses]: a.) Que habría un beneficio directo y privado (que él manifestó tener) y la más importante para el caso, b.) Que el congresista obre con pleno conocimiento del conflicto. Lo que se hace evidente por la manifestación personal que se hizo.”. Por último, arguyó que “…es necesario presentar el impedimento en el momento adecuado, para que se derive alguna utilidad de la disposición constitucional…”. (fs. 71 a 84 C.1).
El demandado, por su parte, hizo hincapié en los argumentos referidos a que sólo está “vedado” para votar los impedimentos y cumplir con todos los deberes de congresista, cuando su impedimento fue aceptado. (fs. 95 a 98 C.1).
El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado conceptuó que no procede decretar la pérdida de investidura deprecada porque “…es claro que el objeto de la ley es general, dirigido a proteger a quienes han sido víctimas de la violencia. Por esta razón, si el demandante estimaba que la intervención del representante Avila Durán en su trámite y aprobación le iba a reportar alguna clase de beneficio, debía precisar cuál, así como aportar las pruebas que sirvieran para demostrarlo, lo que no hizo en este caso. (…) De esa manera, se carece de la menor concreción respecto del beneficio que la ley le reporta al demandado, para poder decidir si al intervenir en su trámite, lo hizo movido por algún interés particular. (…) no es posible saber de cuál de las disposiciones acordadas en el proyecto de ley procede un interés para el congresista demandado, entre otras razones, porque la componen 77 artículos, donde se contemplan diversas medidas de protección para tales víctimas, algunas de las cuales obedecen a simples razones de humanidad.”. (fs. 85 a 94 C.1).
- CONSIDERACIONES
2.1. Competencia.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer de la presente solicitud de pérdida de investidura en virtud de lo dispuesto en los artículos 184 y 237, numeral 5°, de la Constitución Política, 1º de la Ley 144 de 1997 y 37, numeral 7°, de la Ley 270 de 1996.
2.2. Calidad de Congresista del demandado.
De conformidad con la certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes, el señor Carlos Enrique Avila Durán se posesionó el 12 de junio de 2007 como Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Magdalena, para el período constitucional 2006 a 2010. (f. 17 C.1).
2.3. Causal de pérdida de investidura invocada: Conflicto de Intereses.
La Sala Plena de la Corporación al fijar los alcances de los artículos 182 y 183-1 de la Constitución Política, 16 de la Ley 144 de 1994 y 286 de la Ley 5ª de 1992, entre otros, expresó que el conflicto de intereses surge cuando el congresista tiene interés directo en la decisión correspondiente porque lo afecta de alguna manera, o afecta a su cónyuge o compañero o compañera permanente o a sus parientes, o a sus socios. Por tanto, cuando lo advierte el congresista está en la imperiosa obligación de declarar su impedimento.
Así discurrió la Sala Plena:
“El interés es el provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas sus circunstancias derivarían el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto, conclusión de lo anteriormente expuesto, se puede puntualizar que la causal de pérdida de investidura por violación del régimen del conflicto de intereses tiene ocurrencia cuando en la persona de un congresista exista un interés directo, particular y actual, de carácter moral o económico, en la decisión de uno de los asuntos sometidos a su consideración de la que le (sic) genere a él o a sus familiares, un beneficio de carácter real, y no obstante estar en esa situación, no se declare impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.”[1]
Ha precisado también las circunstancias de orden objetivo y subjetivo que deben concurrir: participación efectiva del congresista, existencia cierta y demostrada que de la ley se derivan beneficios morales y económicos para él, su familia, o sus socios, que el beneficio no puede ser general sino particular y concreto.(Sentencia de 5 de agosto de 2003. Exp. PI-0580. Actor: Yolán Moreno Romero)
En otras palabras, el conflicto de intereses se presenta, cuando coexisten el interés público y el interés privado del congresista, que lo priva de la imparcialidad necesaria para tramitar y decidir un asunto sometido a su conocimiento. Se refiere a situaciones de carácter particular, estrictamente personales en las que tenga interés el congresista, las cuales implican un aprovechamiento personal de la investidura[2]. El interés debe ser directo, particular, actual, de índole moral o económico, y debe ser manifestado por el congresista.
2.4. Caso concreto.
El actor aduce que el representante demandado incurrió en causal de pérdida de investidura porque se declaró impedido para participar en el trámite del Proyecto de Ley 048/08 y ello, por la íntima convicción que esa declaración implica, lo inhibe para participar en el trámite del citado proyecto. Agregó que:
- a) El demandado, antes de que su manifestación de impedimento fuera decidido, resolvió los impedimentos que formularon los congresistas José Thyrone Carvajal porque su esposa fue secuestrada por las FARC y Jorge Humberto Mantilla porque su progenitora fue asesinada y su padre y hermana fueron secuestrados “dentro de la violencia que azota al país”. (Acta de 18 de noviembre de 2008 fs. 8 y 9 C.2). Y,
- b) Después de que su manifestación de impedimento fue negada, participó en el trámite del Proyecto de Ley 048/08, lo discutió y votó favorablemente su articulado; lo cual refleja una conducta parlamentaria en contra de la ética, la transparencia y la responsabilidad política.
Sobre esta imputación en particular, la Sala observa que según el Acta 18 de 11 de noviembre de 2008 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (f. 9 C.2), el demandado, en efecto, votó negativamente los impedimentos de los congresistas José Thyrone Carvajal y Jorge Humberto Mantilla. Luego manifestó su impedimento en los siguientes términos:
“En cumplimiento del artículo 291 de la Ley 5ª de 1992, me permito presentar ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, impedimento para participar en la votación y aprobación del Proyecto de ley número 044 de 2008 Cámara, 157 de 2007 Senado, “por la cual se dictan medidas de protección a las víctimas de la violencia.
Lo anterior por considerarme incluido en un conflicto de intereses porque miembros de mi familia con primer grado de consanguinidad, fueron víctimas de grupos armados al margen de la ley.” (f.11 C.2).
A continuación, este impedimento fue denegado, así: quince (15) votos por la “no aceptación” y ocho (8) votos por “la aceptación”. En esta decisión el demandado no intervino. (f.11 C.2)
Es importante destacar que esta Sala tuvo la oportunidad de conocer y resolver el mismo tema, conflicto de intereses del Representante a la Cámara Fernando de la Peña Márquez, por hechos que también constan en el acta de 11 de noviembre de 2008, cuando se declaró impedido para conocer y participar en el trámite del mismo Proyecto de Ley 048/08 (Victimas de la Violencia), cuya investidura fue demandada por haber participado y resuelto el impedimento ya relacionado del representante Jorge Thyrone Carvajal y se abstuvo de participar en los impedimentos de Jorge Humberto Mantilla y Carlos Enrique Avila Durán (demandado en el presente proceso).
En la sentencia de 11 de mayo de 2009, proceso No. P.I. 2009 00043, actor: Julián Camilo Rodríguez Arias, demandado: Fernando de la Peña Márquez, la Sala Plena de esta Corporación consideró:
“(…) La Carta Política impone a los congresistas el deber de poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de orden moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La Ley 5ª de 1992 - Sección IV, reguló lo relativo a la aplicación, declaración, comunicación y efectos del impedimento y la recusación y el artículo 286 reitera el deber que tienen de declararse impedidos “… de participar en los debates y votaciones respectivas …”.
El artículo 291 ibídem indica en concreto el trámite que debe imprimirse a la manifestación, señalando que todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental al observar un conflicto de interés.
De acuerdo con el contenido de estas disposiciones, es claro para la Sala que los congresistas tienen el deber de manifestar su impedimento siempre que se trate de “determinado proyecto o decisión trascendental” y dentro de estas expresiones no cabe lo relativo a la decisión que ha de adoptarse en la respectiva Cámara respecto de la declaración de impedimento de otro congresista.
Lo planteado por el libelista resulta contrario a los preceptos constitucionales y legales que regulan la materia. En efecto, de un lado, la normatividad a que se ha venido haciendo mención, prescribe la obligación que tiene la respectiva Cámara de resolver los impedimentos y de otro, la Ley 5ª de 1992, artículo 293 al señalar los efectos del impedimento dispone que aceptado, el respectivo presidente excusará de votar al congresista y que la excusa así aceptada se entenderá válida para los efectos del parágrafo del artículo 183 constitucional. Obsérvese más bien que la inasistencia en los términos del numeral 2º del artículo 183 de la C.N. es causal de pérdida de investidura.
En otras palabras, de conformidad con los preceptos constitucionales y legales antes mencionados, el solo hecho de poner en conocimiento de la respectiva cámara el impedimento, no releva al congresista de su obligación de asistencia, así no pueda participar para resolver su propio impedimento.
En esta misma dirección la Corte Constitucional al resolver sobre la exequibilidad del acto legislativo 2 de 2004, expresó:
“(…) Es así como ninguna norma de la Constitución o de la Ley 5ª de 1992 prohíbe que quien se ha declarado impedido participe en la decisión de los impedimentos manifestados por otros congresistas. Lo que está vedado es que el congresista que ha solicitado ser declarado impedido, vote a favor o en contra de su propio impedimento. No obstante, nada prohíbe que decida sobre los impedimentos manifestados por otros congresistas”.[3] (Se destaca).
Con fundamento en lo expuesto, la Sala llega a la convicción de que en el sub-lite, el Representante FERNANDO DE LA PEÑA MARQUEZ, no incurrió en violación del régimen de conflicto de intereses. En consecuencia, se denegará la solicitud de pérdida de investidura.”.
Comoquiera que la situación de hecho y el tema jurídico propuesto, al igual que el resuelto por la Sala Plena, guardan identidad con los ahora impetrados contra el Representante a la Cámara Carlos Enrique Avila Durán, se reiteran las consideraciones y argumentos transcritos porque el hecho de manifestar el impedimento no releva al congresista de asistir a las sesiones y si bien no puede resolver su propio impedimento, la Ley 5 de 1999 no le impide resolver los impedimentos de otros congresistas; por tanto, se concluye que por las razones expuestas el demandado no violó el régimen de conflicto de intereses y no está incurso en la causal de pérdida de investidura invocada.
Adicionalmente, el actor considera que a pesar de que el impedimento del demandado le fue negado, éste por su íntima convicción estaba impedido y no podía participar en el debate y aprobación del proyecto de ley; pero al haber participado, con esta conducta, desconoció la transparencia, ética y responsabilidad política que reviste el cargo de congresista. Respecto de este cargo el actor omitió citar las normas constitucionales o legales que considera transgredidas con esta conducta y de las cuales se pudiera derivar la pérdida de la investidura.
En todo caso, la anterior interpretación desconoce que, ante el hecho de que el impedimento del señor Avila Durán fue efectivamente negado, éste tenía la obligación de participar en el trámite del aludido proyecto de ley.
En efecto, las jurisprudencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional antes referidas reiteran que el congresista por mandato del artículo 183 numeral 2° de la Constitución Política tiene la obligación de participar en el trámite de las leyes, salvo que se le acepte impedimento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
1°. DENIEGASE la solicitud de pérdida de la investidura del Representante a la Cámara Carlos Enrique Avila Durán.
2°. En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, archívese el expediente.
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RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA Presidente
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VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA |
GERARDO ARENAS MONSALVE
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HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS |
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA |
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SUSANA BUITRAGO VALENCIA |
RUTH STELLA CORREA PALACIO |
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MAURICIO FAJARDO GOMEZ |
ENRIQUE GIL BOTERO |
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WILLIAM GIRALDO GIRALDO |
GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN |
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MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR |
MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON |
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FILEMON JIMENEZ OCHOA |
BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ |
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MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO |
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA |
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HECTOR J. ROMERO DIAZ |
MARTHA SOFIA SANZ TOBON |
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MAURICIO TORRES CUERVO |
ALFONSO VARGAS RINCON |
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MARCO ANTONIO VELILLA MORENO |
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO |
[1] Sentencia de 20 de noviembre de 2007. Exp. PI-00286. Actor: FERNANDO OJEDA OREJARENA.
[2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de agosto de 2002. Exp. PI-043. Actor: Daniel Alfonso Reyes Fernández
[3] Sentencia C-1040 del 19 de octubre de 2005. Corte Constitucional.
Publicado Por: junio 29, 2015