11001-03-15-000-2008-00480-00(REV) Plena 2010 [Consejo de Estado]

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Generalidades

 

La Sección Primera del Capítulo III del Título XXIII del Libro 4° del Código Contencioso Administrativo -con las modificaciones que le introdujo el artículo 57 de la Ley 446 de 1998- dispone que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas. Normativa que en armonía con la decisión de la Corte Constitucional contenida en la sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009, da cuenta de que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por todas las autoridades judiciales que integran la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (art.185), el cual debe interponerse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia (artículo 187), mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 137 ibídem, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 189).

NOTA DE RELATORIA: Sobre el objeto del recurso extraordinario de revisión, Corte Constitucional, sentencia C-520 de 2009.

 

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 185 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 187

 

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Causales: descripción general / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Causales taxativas

 

Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, enlistadas de manera taxativa en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza. A excepción de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo referida a la violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia, ninguno de los otros hechos constitutivos de causal de recurso extraordinario de revisión aluden a la actividad analítica del juez o a la labor intelectual de juzgamiento, porque involucran bien sea una irregularidad de carActer procesal (numeral 6°: nulidad originada en la sentencia y numeral 8°: desconocimiento de la cosa juzgada) o bien, aspectos que aluden a la validez intrínseca de las pruebas o a la insuficiencia de los medios probatorios (numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°).Por otra parte, no todas las causales tienen el mismo alcance temporal, pues mientras algunas cuestionan la validez o suficiencia de las pruebas, determinable al momento del pronunciamiento de la sentencia, otras causales se refieren a la validez o suficiencia sobreviniente de las pruebas, es decir, luego de ocurrido un hecho posterior al pronunciamiento del fallo. Se advierte que la mayoría de las irregularidades constitutivas de causales de revisión aluden a situaciones que solo son aceptables y oponibles al aparato jurisdiccional cuando acontecen en forma posterior a la sentencia. Así ocurre con la invalidez o insuficiencia sobreviniente de los medios probatorios (numerales 2, 3, 4 segunda hipótesis y 7), el cohecho o violencia con que se pronunció la sentencia (numeral 5) y la nulidad procesal originada en el fallo (numeral 6).El requerimiento entonces de que el hecho sea sobreviniente al fallo presupone que se recobre la prueba no aportada en su oportunidad (numeral 2), que aparezca la persona con mejor derecho a reclamar (numeral 3), que la persona beneficiada con la sentencia pierda la condición por la que le fue reconocido el derecho (numeral 4, segunda hipótesis), que penalmente se declare el cohecho o la violencia en que se incurrió al dictar la sentencia (numeral 5) y que se condene penalmente a los peritos que rindieron el dictamen que sirvió de base para la decisión (numeral 7).

 

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 188

 

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Excepción a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Finalidad: restablecimiento de la justicia material / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Objeto. Alcance / COSA JUZGADA - Recurso extraordinario de revisión constituye una excepción

 

La Corte Constitucional ha entendido que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de establecer la justicia material del caso concreto. (…) De manera que el restablecimiento de la justicia material -que se pone en evidencia en cada una de las causales reseñadas- es la finalidad que explica la excepcional revisión de una sentencia ejecutoriada. (…) De modo que por la vía del recurso extraordinario de revisión no es posible reabrir el debate probatorio de las instancias, sino revisar la sentencia que resolvió la controversia con el fin de determinar la justicia del pronunciamiento a la luz de estrictas causales legales.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el recurso extraordinario de revisión como excepción a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 12 de julio de 2005, Rad. REV-00143, sentencia de 18 de octubre de 2005, Rad. REV-00226, sentencia de 26 de julio de 2005, Rad. REV-00177 y sentencia de 8 de noviembre de 2005, Rad. REV-00218. Sobre la finalidad del recurso extraordinario de revisión, Corte Constitucional, sentencia C-418 de 1994 y sentencia T-966 de 2005 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Rad. REV-00173 y sentencia de 7 de febrero de 2006, Rad. REV-00150.

 

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Causal de desconocimiento a la cosa juzgada: Presupuestos / COSA JUZGADA - Finalidad. Efectos / COSA JUZGADA - Elemento formal / COSA JUZGADA - Elemento material / COSA JUZGADA FORMAL - Concepto / COSA JUZGADA MATERIAL - Concepto

 

La causal transcrita requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos para concluir en su prosperidad:1°. Que existan dos decisiones judiciales. 2°. Que, con anterioridad a la providencia que se impugna haya existido una decisión que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso. Esto implica que haya coincidencia entre las partes. 3°. Que, en el segundo proceso no haya habido rechazo de la excepción de cosa juzgada. La cosa juzgada o "res judicata"  ha sido asimilada al principio del "non bis in idem” y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior. Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes, porque lo antes decidido tiene carActer vinculante y obligatorio y, por lo tanto, es inmutable al tener plena eficacia jurídica. (…) El elemento formal implica que no es posible volver sobre una decisión tomada en providencia ejecutoriada, dentro del mismo proceso, o en otro en el que se debata la misma causa petendi e idénticos fundamentos jurídicos, lo cual tiene como propósito garantizar la estabilidad y la seguridad del orden jurídico. Por su parte, el material, hace alusión a la intangibilidad de la sentencia en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que ésta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la cosa juzgada formal y material, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de marzo de 2009, Rad. 2004-00203. Sobre el fundamento de la cosa juzgada, Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992. Sobre la inaplicabilidad de la causal de cosa juzgada a decisiones de constitucionalidad, Corte Constitucional, sentencia C-739 de 2001.

 

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 188 NUMERAL 8 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 332 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 175

 

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Desconocimiento de cosa juzgada material: Se infirma sentencia recurrida / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Alcance del estudio del juez frente a la causal de desconocimiento de la cosa juzgada

 

Las anteriores precisiones permiten a la Sala concluir que: a) Ambos procesos se refieren a las mismas partes: municipio de Puerto Concordia y Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público. b) La conducta imputada coincide en el pago tardío del reaforo de 1998. c) La pretensión en ambas demandas buscaba la declaratoria de responsabilidad por la tardanza en el traslado de ese reaforo y la consecuencial condena al pago por concepto de lucro cesante. d) Ambas sentencias fueron condenatorias en sumas similares con sólo el elemento de diferenciación de la actualización a la fecha en que se profirió la sentencia. Ahora bien, en la medida que la sentencia condenatoria de la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) de 27 de noviembre de 2003, dentro del proceso 25000232600019990213901 del municipio de Medellín y otros, por la cual se modificó la sentencia de 29 de enero de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, se encuentra debidamente ejecutoriada, tiene fuerza de cosa juzgada (material) por tratarse de la misma causa petendi y de las mismas partes y, por tanto, el asunto en ella debatido no podía ser nuevamente objeto de pronunciamiento por parte de la jurisdicción, la sentencia de 29 de noviembre de 2006, dictada dentro del proceso 2500023260001998073001 debió inhibirse de pronunciarse sobre la pretensión del reaforo de 1998 correspondiente al municipio de Puerto Concordia, en tanto la controversia ya había sido solucionada en sentencia anterior de 27 de noviembre de 2003 que para 2006 era de imposible desconocimiento y de obligatoria observancia. Las consideraciones que anteceden son suficientes para que la Sala, en ejercicio del poder que le reconoce el artículo 164 inciso segundo del C.C.A. y el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, estime que en el presente caso se configura plenamente el fenómeno jurídico de la cosa juzgada. Por lo expuesto, como se anticipó, en atención a que el juez del recurso extraordinario de revisión en materia de la causal de cosa juzgada no puede volver sobre los planteamientos jurídicos realizados por el juez de la instancia, y se debe limitar a hacer una comparación objetiva entre la decisión que es cosa juzgada y aquélla que se acusa, se declararA probada la cosa juzgada material y en consecuencia se anularA la sentencia que declaró la responsabilidad de la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) y la condenó al pago del lucro cesante por el pago tardío del reaforo de 1998 a favor del municipio de Puerto Concordia (Meta) contenida en el numeral 3 y 4 de la parte resolutiva de la sentencia de 29 de noviembre de 2006, expediente 2500023260001998073001.

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

Consejero ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

 

Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de dos mil diez (2010)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00480-00(REV)

 

Actor: MUNICIPIO DE BELMIRA Y OTROS

 

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

 

 

Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada el 29 de noviembre de 2006 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual modificó el fallo que accedió a las pretensiones de la demanda proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B el 22 de junio de 2005, por razones de actualización y para reliquidar la suma por reaforo de 1998 reconocida a dos de los municipios demandantes.

 

I.   ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

 

A.- PRETENSIONES

 

Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de reparación directa, los municipios de Belmira, Cañas Gordas, Frontino, Peque, SopetrAn, Sabanalarga, Dabeiba, todos del departamento de Antioquia; Alto Baudó, Bajo Baudó, Lloró, Nuquí, Riosucio, Sipí, Unguía, BojayA, Bagadó, Carmen de Atrato en el departamento del Chocó; Puerto Concordia y Puerto GaitAn en el departamento del Meta; Cumaribo en el departamento de Vichada y Hato Corozal en el departamento de Casanare, presentaron demanda contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual solicitaron:

 

1. Se declare que la parte demandada pagó en forma tardía las cuotas partes bimensuales de las transferencias a las que tienen derecho las entidades territoriales demandantes en cada liquidación anual, y la cuota parte de reserva o de reaforo.
2. Como consecuencia de lo anterior, se le condene al pago reajustado del lucro cesante por el pago tardío de esos dineros en relación con las transferencias pagadas hasta la fecha, entre los años de 1993 a 1999 y siguientes.
3. AdemAs, se le condene a pagar el valor del lucro cesante o costo de oportunidad sobre los dineros que percibió la demandada derivados del contrato de uso de espectro electromagnético en comunicaciones de telefonía móvil celular desde 1994 y proceda al pago del capital insoluto por concepto de las transferencias a que tienen derecho los demandantes en razón a dicho contrato junto con las costas.

 

B.- LOS HECHOS

 

Como fundamentos fActicos de las pretensiones de la demanda de reparación directa, la parte actora expuso que las entidades territoriales recibieron en forma tardía y morosa las sumas por concepto de transferencias de los Ingresos Corrientes de la Nación ING para educación y salud previstas en el artículo 357 de la Carta Política y reguladas en la Ley 60 de 1993. Así mismo, la demandada pagó en forma tardía las cuotas partes de los ingresos contractuales de la telefonía móvil celular, por cuanto la Corte Constitucional en sentencia C-423 de 1995 consideró que al tenor de la Ley 38 de 1989, las rentas contractuales pertenecen al grupo de los ICN, con lo cual a los demandantes se les privó del costo de oportunidad y de los ingresos que debían haber recibido en tiempo, según los porcentajes y las fechas de giro previstas en la ley.

 

2. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

 

Mediante fallo del 22 de junio de 2005, la Sección Tercera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público administrativamente responsable por no haber girado dentro de los plazos estipulados por la ley los recursos por concepto de transferencias y la condenó a pagar unas sumas de dinero. Denegó las restantes súplicas de la demanda y no condenó en costas.

 

La decisión no fue recurrida en apelación por ninguna de las partes y llegó a conocimiento del Consejo de Estado por el grado jurisdiccional de consulta.

 

3. LA SENTENCIA OBJETO DE REVISION

La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de noviembre de 2006 modificó el fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones, y actualizó la condena y reliquidó la suma a pagar por concepto de reaforo de 1998 porque la condena impuesta en primera instancia resultó mayor a la que realmente debía pagar la Nación.

 

Las razones de la decisión que interesan al recurso extraordinario de revisión fueron, en resumen, las siguientes:

 

1. La competencia del Consejo de Estado es restringida porque sólo conoce a partir del grado jurisdiccional de consulta los aspectos que le fueron desfavorables a la entidad pública condenada, porque este grado ha sido concebido a favor de la entidad pública para proteger el patrimonio público. En consecuencia, la competencia se limita a la condena con respecto a los bimestres 5° y 6° de 1999 y al reaforo de 1998.

 

2. Observó el contenido del artículo 24 de la Ley 60 de 1993 en la que se determina los criterios de distribución de la participación de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación para la inversión en sectores sociales y la fecha exacta en la que cada giro debe hacerse según el bimestre del año a que corresponda. Analizadas las pruebas obrantes en el expediente, la Sección Tercera encontró probado que todos los municipios demandantes recibieron el reaforo de la vigencia de 1998 en forma tardía y concretamente el municipio de Puerto Concordia lo recibió el 19 de enero de 2000, es decir, 9 meses y 4 días después del 15 de abril de 1999 que era la fecha límite legal para que la Nación efectuara la transferencia respectiva.

 

3. De lo anterior, encontró que, como bien lo analizó el a quo, la entidad demandada sí tenía la obligación de girar los dineros en las fechas determinadas y que ésta lo hizo en forma tardía incurriendo así en conducta irregular generadora de daño a las entidades territoriales demandantes que no recibieron el dinero en la forma legalmente establecida. En consecuencia, confirmó la sentencia consultada, con modificación del monto de la condena por razones de actualización y para reliquidar el reaforo de 1998 que se reconoció, entre otros municipios, a Puerto Concordia.

 

4. Consideró ajustado a derecho liquidar los perjuicios en el equivalente al 12% como tasa de interés moratorio aplicable, con base en el artículo 4 numeral 8 de la Ley 80 de 1993 y su reglamentario 679 de 1994.

 

 

4. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION

 

La parte demandada, es decir, la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia y solicitó que se declare la invalidez parcial del fallo en lo referente al municipio de Puerto Concordia (Meta).

La censura fundamento del recurso es la prevista en el numeral 8° del artículo 188 del C.C.A. (mod. Art. 57 Ley 446 de 1998) que consagra: “Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquélla fue dictada. Sin embargo, no habrA lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.

 

Expuso que el Grupo de Cobro Coactivo y Representación Jurídica del Ministerio al recibir las copias de las sentencias proferidas en materia de transferencias, observó que la Nación fue condenada a pagar al municipio de Puerto Concordia (Meta), mediante diferentes decisiones, el mismo concepto de pago tardío del reaforo de 1998. En efecto, en sentencia de 27 de noviembre de 2003 en el proceso presentado por los municipios de Medellín, Campamento, Frontino, Arauca, Campohermoso, Cerinza, San Eduardo, San Pelayo, CajicA, Quibdó, Puerto GuzmAn y Puerto Concordia y en la sentencia que se acusa proferida dentro del proceso cuyos demandantes fueron Belmira, Cañas Gordas, Frontino, Peque, SopetrAn, Sabanalarga, Dabeiba ; Alto Baudó, Bajo Baudó, Lloró, Nuquí, Riosucio, Sipí, Unguía, BojayA, Bagadó, Carmen de Atrato, Puerto GaitAn, Cumaribo, Hato Corozal, también estA el municipio de Puerto Concordia.

 

En consecuencia, la Nación no puede ser condenada dos veces por los mismos hechos y la misma pretensión, razón por la que solicitó darle aplicación al principio del nom bis in idem.

 

5. EL TRAMITE DEL RECURSO

 

El Despacho ponente, mediante auto de 4 de junio de 2008, previo a resolver sobre la admisión del recurso ordenó al recurrente prestar caución. Por auto de 21 de julio de 2008 lo admitió, ordenó notificar personalmente a los señores Alcaldes de los municipios, entre ellos, al de Puerto Concordia. Esta diligencia se surtió mediante juez comisionado (ver folios 392 a 397 c. principal).

 

6. LA CONTESTACION DE LA DEMANDA

 

El municipio de Puerto Concordia guardó silencio.

 

II. CONSIDERACIONES

 

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 33, numeral 4°, y 57 de la Ley 446 de 1998, que modificaron los artículos 97 y 186 del Código Contencioso Administrativo, respectivamente, esta Sala es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión.

 

El recurso se interpuso dentro del término que para el efecto señala el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998.

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado es susceptible del recurso extraordinario de revisión, que en este caso se presentó dentro del término que para el efecto señala el artículo 187 ibídem y esta Sala es competente para decidirlo en virtud de lo dispuesto en el artículo 186 del mismo código.

 

1. Del recurso extraordinario de revisión

 

La Sección Primera del Capítulo III del Título XXIII del Libro 4° del Código Contencioso Administrativo -con las modificaciones que le introdujo el artículo 57 de la Ley 446 de 1998- dispone que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas. Normativa que en armonía con la decisión de la Corte Constitucional contenida en la sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009[1], da cuenta de que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por todas las autoridades judiciales que integran la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (art.185), el cual debe interponerse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia (artículo 187), mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 137 ibídem, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 189).

 

Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, enlistadas de manera taxativa en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza.

 

A excepción de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo referida a la violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia, ninguno de los otros hechos constitutivos de causal de recurso extraordinario de revisión aluden a la actividad analítica del juez o a la labor intelectual de juzgamiento, porque involucran bien sea una irregularidad de carActer procesal (numeral 6°: nulidad originada en la sentencia y numeral 8°: desconocimiento de la cosa juzgada) o bien, aspectos que aluden a la validez intrínseca de las pruebas o a la insuficiencia de los medios probatorios (numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°).

 

Por otra parte, no todas las causales tienen el mismo alcance temporal, pues mientras algunas cuestionan la validez o suficiencia de las pruebas, determinable al momento del pronunciamiento de la sentencia, otras causales se refieren a la validez o suficiencia sobreviniente de las pruebas, es decir, luego de ocurrido un hecho posterior al pronunciamiento del fallo.

 

Se advierte que la mayoría de las irregularidades constitutivas de causales de revisión aluden a situaciones que solo son aceptables y oponibles al aparato jurisdiccional cuando acontecen en forma posterior a la sentencia. Así ocurre con la invalidez o insuficiencia sobreviniente de los medios probatorios (numerales 2, 3, 4 segunda hipótesis y 7), el cohecho o violencia con que se pronunció la sentencia (numeral 5) y la nulidad procesal originada en el fallo (numeral 6).

 

El requerimiento entonces de que el hecho sea sobreviniente al fallo presupone que se recobre la prueba no aportada en su oportunidad (numeral 2), que aparezca la persona con mejor derecho a reclamar (numeral 3), que la persona beneficiada con la sentencia pierda la condición por la que le fue reconocido el derecho (numeral 4, segunda hipótesis), que penalmente se declare el cohecho o la violencia en que se incurrió al dictar la sentencia (numeral 5) y que se condene penalmente a los peritos que rindieron el dictamen que sirvió de base para la decisión (numeral 7).

 

Precisado lo anterior, es claro que, como lo sostuvo la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en anterior oportunidad, “la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia del orden justo, propuesto por el PreAmbulo de la Constitución Política”[2]. Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que estA amparada por el principio de cosa juzgada material”.

 

Por su parte, la Corte Constitucional ha entendido que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de establecer la justicia material del caso concreto[3]. Por ello, dice la Corte, “El recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 de la C.P.”[4].

 

De manera que el restablecimiento de la justicia material -que se pone en evidencia en cada una de las causales reseñadas- es la finalidad que explica la excepcional revisión de una sentencia ejecutoriada.

 

Al respecto, la ambigüedad entre la seguridad jurídica y la necesidad de restablecer la justicia material ante del fallo injusto que pretende sea resuelta a través del recurso extraordinario de revisión, se expuso en el siguiente antecedente jurisprudencial[5]:

 

 

“Este medio extraordinario de impugnación en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo lo erige el Legislador como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen trAnsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la justicia y al Derecho, de acuerdo con las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

[…]

 

La Corte Suprema de Justicia[6], Corporación judicial que también conoce del recurso extraordinario de revisión sobre ciertos fallos dictados por la jurisdicción ordinaria, ha precisado sobre la naturaleza y fines del recurso extraordinario de revisión, aplicables a su homólogo de revisión surtido ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, que ‘(…) no franquea la puerta para tornar al replanteamiento de temas ya litigados y decididos en proceso anterior, ni es la vía normal para corregir los yerros jurídicos o probatorios que hayan cometido las partes en litigio precedente, ni es camino para mejorar la prueba mal aducida o dejada de aportar, ni sirve para encontrar una nueva oportunidad para proponer excepciones o para alegar hechos no expuestos en la causa petendi. Como ya se dijo por la Corte, el recurso de revisión no se instituyó para que los litigantes vencidos remedien los errores cometidos en el proceso en el que se dictó la sentencia que se impugna. El recurso de revisión tiende derechamente a la entronización de la garantía de la justicia, al derecho de defensa claramente conculcado y al imperio de la cosa juzgada material”.

 

En similar sentido, sostuvo en otra oportunidad[7]:

 

“Es de aclarar que el recurso de revisión no implica el desconocimiento de los principios de la cosa juzgada y de la presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, al no ser directrices de carActer absoluto, en determinadas circunstancias deben ceder ante las razones consagradas específicamente en la ley.

Lo anterior no significa que se desconozca la importancia de la estabilidad y certeza de las providencias judiciales en aras de mantener el orden jurídico y social; antes bien, es precisamente en atención a esta finalidad que el recurso de revisión se consagró como un medio de impugnación extraordinario, por lo que sólo procede en los casos señalados por el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo.

 

 

[…]

 

Ahora bien, es importante enfatizar que las causales de revisión consagradas por la ley tienen por objeto garantizar la justicia de la sentencia, el principio de la cosa juzgada y el derecho de defensa, siempre y cuando hubieren sido transgredidos por motivos trascendentes o externos al proceso. La estructura interna del fallo, esto es, la normatividad sustancial en la cual se fundamentó, no es atacable por la vía del recurso de revisión, dado que los errores en que haya podido incurrir el juez son aspectos ajenos a este medio de impugnación[8].

 

 

De modo que por la vía del recurso extraordinario de revisión no es posible reabrir el debate probatorio de las instancias, sino revisar la sentencia que resolvió la controversia con el fin de determinar la justicia del pronunciamiento a la luz de estrictas causales legales.

 

2. La causal de revisión invocada y la cosa juzgada

 

Las pretensiones de la demanda de revisión las fundamenta la recurrente en la causal consagrada en el numeral 8° del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, que dice:

 

“Artículo 188. Causales de Revisión. Mod. Art. 57 Ley 446 de 1998. Son causales de revisión:

 

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquélla fue dictada. Sin embargo, no habrA lugar a revisión sin el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.

 

De manera que, al señalar las causales taxativas por las que es posible acudir al recurso extraordinario de revisión, el legislador tuvo en cuenta la situación que podía presentarse cuando la sentencia acusada se profiriera con violación a la cosa juzgada por haber sido dirimida la misma controversia en decisión anterior.

 

La Corte Constitucional en sentencia C-739 de 11 de julio de 2001 al explicar el porqué esta causal es inaplicable a las decisiones de constitucionalidad, explicó sobre la causal de cosa juzgada en el recurso extraordinario y dijo “por ello es preciso destacar que este nuevo juicio, cuando se motiva en que una decisión, no fue tenida en cuenta (artículos 380.9 y 188.8 C.P.C. y C.C.A.), no tiene por qué entrar a considerar cuestiones de juridicidad, sino que debe concretarse a resolver si, por no haber tenido en cuenta la primera decisión, la segunda debe dejarse sin efecto”.

 

En ese entendido, la causal transcrita requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos para concluir en su prosperidad:

 

1°. Que existan dos decisiones judiciales

2°. Que, con anterioridad a la providencia que se impugna haya existido una decisión que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso. Esto implica que haya coincidencia entre las partes.

3°. Que, en el segundo proceso no haya habido rechazo de la excepción de cosa juzgada.

 

La cosa juzgada o "res judicata"  ha sido asimilada al principio del "non bis in idem”[9] y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior. Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes, porque lo antes decidido tiene carActer vinculante y obligatorio y, por lo tanto, es inmutable al tener plena eficacia jurídica.

 

Desde un punto de vista genérico, la cosa juzgada estA regulada por los artículos 332 del C. de P.C. y 175 del C.C.A., en los cuales se establecen los elementos formales y materiales para su configuración.

 

El elemento formal implica que no es posible volver sobre una decisión tomada en providencia ejecutoriada, dentro del mismo proceso, o en otro en el que se debata la misma causa petendi e idénticos fundamentos jurídicos, lo cual tiene como propósito garantizar la estabilidad y la seguridad del orden jurídico.

 

Por su parte, el material, hace alusión a la intangibilidad de la sentencia en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que ésta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio.

 

Sobre este punto, esta Corporación en sentencia del 19 de marzo de 2009, se pronunció en el siguiente sentido:

 

“[…]

 

En lo atinente a la connotación de cosa juzgada, la doctrina y la jurisprudencia han llegado a distinguir dos clases de la misma, denominadas cosa juzgada formal y cosa juzgada material o sustancial, las cuales, siguiendo al tratadista Eduardo J. Couture, dependen o estAn determinadas por las circunstancias de la impugnabilidad y de la inmutabilidad del asunto jurídico de que se trate, de suerte que habrA cosa juzgada formal cuando pese a que se han surtido o agotados los recursos, la eficacia de la decisión judicial es transitoria. “Se cumplen y son obligatorias tan sólo con relación al proceso en que se han dictado y al estado de cosas que se tuvo en cuenta en el momento de decidir; pero no obstan a que, en un procedimiento posterior, mudado el estado de cosas que se tuvo en presente al decidir, la cosa juzgada pueda modificarse”, en voces del citado tratadista; quien concluye que “Existe cosa juzgada sustancial cuando a la condición de inimpugnable en el mismo proceso, se une la inmutabilidad de la sentencia aun en otro juicio  posterior”. M.P. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. Exp. 2004-00203.

 

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-543 de octubre 1° de 1992, al respecto dijo: “La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del Ambito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica, la cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces.”[10].

 

3. Del caso concreto

 

Para la Sala no cabe duda de que, en el caso objeto de estudio, se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material y, por consiguiente, no puede existir un nuevo pronunciamiento en relación con el aforo correspondiente al año de 1998 a favor del municipio de Puerto Concordia (departamento del Meta).

Para efectos de sustentar esta afirmación, se pone de presente que, en el caso sub examine, estA probado lo siguiente:

 

1998. De acuerdo con la pretensión de la demanda que se definió mediante la sentencia de 27 de noviembre de 2003, el municipio de Puerto Concordia demandó la declaratoria de responsabilidad de la Nación (ministerio de Hacienda y Crédito Público) por el perjuicio que le ocasionó el pago tardío, entre otros rubros, del correspondiente a las transferencias del año de 1998.

 

En las consideraciones, la Sección Tercera encontró probado el pago tardío ya que ese reaforo que debió haber recibido la entidad territorial el 15 de abril de 1999 conforme al artículo 24 de la Ley 60 de 1993, le fue pagado el 19 de enero de 2000, en un equivalente a $42’146.521 (ver folio 51 de la sentencia). Al liquidar el lucro cesante correspondiente a la tardanza en el pago, el fallo consideró lo siguiente:

 

• PUERTO CONCORDIA:

 

• Frente a 279 días de mora (vigencia de 1998):

Suma histórica debida (1998)	I. P. C de 279 días de mora	Valor total actualizado (dcto 679/94)	Suma debida por Interés de mora durante 279 días (12%)	ACTUALIZACION a la fecha de esta sentencia
42’146.521	2’264.792	44’411.313	4’073.673	5’313.373

(ver folio 65 de la sentencia)

 

Al actualizar la suma de intereses por dicho concepto indicó:

 

TOTAL INTERESES A PAGAR

 

Municipio	ACTUALIZACION a la fecha de esta sentencia de 279 día de mora
PUERTO CONCORDIA	$5’313.373

(ver folio 66 de la sentencia).

 

La condena por la tardanza en el pago del reaforo corresponde a la suma de $5’313.373, como se advierte en el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo que contiene la sumatoria de todos los intereses actualizados sobre los valores pagados tardíamente (ver folio 69 de la sentencia).

 

1998. Por otra parte, mediante la demanda que se decidió en la sentencia impugnada en revisión de 29 de noviembre de 2006, el municipio de Puerto Concordia nuevamente solicita la declaratoria de responsabilidad de la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) por el pago tardío de las transferencias correspondientes, entre otras anualidades, a la de 1998. La sentencia encontró probada la mora imputable fActica y jurídicamente a la demandada (ver folios 28 y 29 de la sentencia) y la condenó a pagar la suma de $6’149.747,73.

Lo cierto es que aunque las condenas impuestas en ambas sentencias por el pago tardío del reaforo de 1998 son diferentes, ello corresponde a que la actualización de la condena se efectúa al momento de proferirse la sentencia.

 

Las anteriores precisiones permiten a la Sala concluir que:

 

1. Ambos procesos se refieren a las mismas partes: municipio de Puerto Concordia y Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
2. La conducta imputada coincide en el pago tardío del reaforo de 1998.
3. La pretensión en ambas demandas buscaba la declaratoria de responsabilidad por la tardanza en el traslado de ese reaforo y la consecuencial condena al pago por concepto de lucro cesante.
4. Ambas sentencias fueron condenatorias en sumas similares con sólo el elemento de diferenciación de la actualización a la fecha en que se profirió la sentencia.

 

Ahora bien, en la medida que la sentencia condenatoria de la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) de 27 de noviembre de 2003, dentro del proceso 25000232600019990213901 del municipio de Medellín y otros, por la cual se modificó la sentencia de 29 de enero de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, se encuentra debidamente ejecutoriada, tiene fuerza de cosa juzgada (material) por tratarse de la misma causa petendi y de las mismas partes y, por tanto, el asunto en ella debatido no podía ser nuevamente objeto de pronunciamiento por parte de la jurisdicción, la sentencia de 29 de noviembre de 2006, dictada dentro del proceso 2500023260001998073001 debió inhibirse de pronunciarse sobre la pretensión del reaforo de 1998 correspondiente al municipio de Puerto Concordia, en tanto la controversia ya había sido solucionada en sentencia anterior de 27 de noviembre de 2003 que para 2006 era de imposible desconocimiento y de obligatoria observancia.

 

Las consideraciones que anteceden son suficientes para que la Sala, en ejercicio del poder que le reconoce el artículo 164 inciso segundo del C.C.A. y el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, estime que en el presente caso se configura plenamente el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.

 

Por lo expuesto, como se anticipó, en atención a que el juez del recurso extraordinario de revisión en materia de la causal de cosa juzgada no puede volver sobre los planteamientos jurídicos realizados por el juez de la instancia, y se debe limitar a hacer una comparación objetiva entre la decisión que es cosa juzgada y aquélla que se acusa, se declararA probada la cosa juzgada material y en consecuencia se anularA la sentencia que declaró la responsabilidad de la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) y la condenó al pago del lucro cesante por el pago tardío del reaforo de 1998 a favor del municipio de Puerto Concordia (Meta) contenida en el numeral 3 y 4 de la parte resolutiva de la sentencia de 29 de noviembre de 2006, expediente 2500023260001998073001.

 

En consecuencia, le asiste razón a la entidad revisionista, se ordenarA cancelar la caución por ella prestada que consta en el título de depósito judicial obrante a folio 210 del cuaderno principal.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

 

PRIMERO.SEDECLARA próspera la causal de revisión prevista en el artículo 188 numeral 8 del Código Contencioso Administrativo.

 

SEGUNDO.En consecuencia,  INFIRMASE parcialmente la sentencia de 29 de noviembre de 2006, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en lo que concierne a la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la consecuente condena impuesta a favor del municipio de Puerto Concordia (Meta) por el reaforo de 1998.

 

En su lugar, DECLARASE probada la excepción de cosa juzgada en lo que tiene que ver con la pretensión elevada por este municipio con respecto al reaforo de 1998.

 

TERCERO.  CANCELESE  la caución que prestó la recurrente, en este medio extraordinario de impugnación.

 

CUARTO. Sin condena en costas.

 

QUINTO. En firme esta providencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

 

VICTOR HERNANDO ALVARADO	GERARDO ARENAS MONSALVE
Ausente con excusa       HUGO BASTIDAS BARCENAS	MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
SUSANA BUITRAGO VALENCIA	ELIZABETH GARCIA GONZALEZ
WILLIAM GIRALDO GIRALDO	GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN
MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON	Ausente con excusa           FILEMON JIMENEZ OCHOA
Ausente con excusa       CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ	Ausente con excusa       RAFAEL OSTAU DE LAFONT PIANETA
BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ	MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
Ausente con excusa       MAURICIO TORRES CUERVO	ALFONSO VARGAS RINCON
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO	Ausente con excusa       LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Ausente con excusa                                   Ausente con excusa

 

 

 

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Secretario General

 

[1] Corte Constitucional. Exp. D-7485. Actor: Javier Domínguez Betancur, por la cual: “Declarar INEXEQUIBLE la expresión ‘dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia’, contenida enel artículo 57 de la Ley 446 de 1998”.(Negrilla en el original).

 

 

[2]Sentencia de 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226.

[3]Sentencia C-418 de 1994.

[4]Sentencia T-966 de 2005.

[5]Sentencia de 18 de octubre de 2005, expediente REV-00173, reiterada en sentencia del 7 de febrero de 2006, expediente REV-00150.

[6]Sala de Casación Civil y Agraria; sentencia de 3 de septiembre de 1996; exp. No. 5231.

[7]Sentencia de 26 de julio de 2005, expediente REV-00177, reiterada en sentencia del 8 de noviembre de 2005, expediente REV-00218.

[8]Cf. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 31 de enero de 1997, M.P. doctor Humberto Murcia Ballén y Hernando Morales Molina, Curso de derecho procesal civil. Parte General, BogotA, Editorial ABC, 1991, pAgs. 685 y 686.

[9]Consejo de Estado. Sentencia del 27 de noviembre de 2008. MP. Luis Rafael Vergara Quintero. Exp. 2000-00803.

[10]M.P. José Gregorio HernAndez Galindo. Expedientes. D-056 y D-092.