76001-23-31-000-2005-01423-02(AP) Sección 3 2009 [Consejo de Estado]

NO PROCEDE LA REVISION EVENTUAL DE LA ACCION POPULAR

 

NOTA DE RELATORIA: Sentencia del Consejo de Estado de 14 de julio de 1009, Rad. 2007-00244(AG). M.P. Mauricio Fajardo Gómez

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente:E: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 76001-23-31-000-2005-01423-02(AP)

 

Actor: OSCAR ANTONIO MORALES PINZON

 

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI - OTRO

 

 

Referencia: ACCION POPULAR

 

 

 

Procede la Sala a resolver sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia del 21 de mayo de 2008, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, a petición de la parte demandante.

 

ANTECEDENTES

 

1. Por medio de la sentencia del 21 de mayo de 2008, la Sección Tercera del Consejo de Estado le puso fin al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante dentro del proceso de la referencia, en la cual se resolvió:

 

“PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, de fecha 14 de octubre de 2005, en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda, pero con base en los argumentos comprendidos en la parte considerativa de la presente sentencia.

 

“SEGUNDO: ENVÍESE copia de la sentencia al registro público de acciones populares y de grupo que tiene a su cargo la Defensoría del Pueblo.”

 

2. Esta sentencia fue notificada por medio de edicto que fue fijado en la Secretaría de la Sección Tercera del 21 al 25 de noviembre de 2008, por lo cual, quedó ejecutoriada el 28 de noviembre siguiente[1].

 

3. El 15 de diciembre de 2008, el expediente fue devuelto al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, donde tuvo su origen la presente acción[2].

 

4. Por medio del memorial presentado el 13 de agosto de 2009, la parte demandante solicitó la revisión eventual prevista en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, respecto de la providencia del 21 de mayo de 2009.

 

En el escrito presentado el demandante manifestó:

 

“Solicito muy respetuosamente al Honorable Despacho de la Alta Corporación, anular la sentencia proferida por el Honorable CONSEJO DE ESTADO y en su defecto declarar la existencia de la vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa, en relación con la expedición de la Resolución No. 977 del 14 de octubre del 2004, ya que esta se realizó incurriendo en vías de hecho con el objetivo de acabar la ASOJAC Municipal de Cali, como se demuestra con la sentencia en la acción de tutela del día cinco (5) del mes de marzo del 2007, proferida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE, tutela de OSCAR MORALES PINZÓN Vs MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, SECRETARIA DE DESARROLLO TERRITORIAL DE CALI, Magistrado Ponente el Dr. RAMIRO RAMÍREZ ONOFRE.

 

Antes de resolver se hacen las siguientes,

 

CONSIDERACIONES

 

La Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, modificó algunas de las competencias del Consejo de Estado para efectos de proporcionarle una herramienta con la cual pueda eventualmente revisar, una vez surtido todo el proceso de las acciones populares y de grupo, las decisiones definitivas que se adopten en segunda instancia.

 

En las acciones populares y de grupo, por virtud de la norma legal en cita, a esta Corporación le corresponde como órgano de cierre de la Jurisdicción, unificar la jurisprudencia y de esta manera desarrolla su papel constitucional como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[3].

 

La norma legal en comento dispone[4]:

 

Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:

 

“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.

 

<Inciso condicionalmente exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.

 

<Inciso 2o. del Proyecto de Ley, inexequible>

 

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.

 

(…)

 

Con base en esta norma, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, por medio del auto del 14 de julio de 2009, definió los supuestos de procedibilidad de esta nueva figura, de la siguiente forma[5]:

 

- La jurisdicción que conoce y decide sobre la revisión eventual de providencias judiciales proferidas en acciones populares y de grupo, es la Contenciosa Administrativa, pero sólo respecto de aquellos procesos que según la Ley 472 de 1998 son de su conocimiento[6].

 

- El órgano competente dentro de esta Jurisdicción para llevar a cabo dicha revisión es el Consejo de Estado, por medio de la Sección Primera y la Sección Tercera, de acuerdo con la definición de competencias establecida en su Reglamento, contenido en el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003.

 

En este sentido, cuando se trate de una acción de grupo o de una acción popular relativa a asuntos contractuales o mediante la cual se pretenda el amparo del derecho colectivo a la moralidad administrativa, será la Sección Tercera la competente y cuando se trate de una acción popular que atienda alguna otra materia distinta a las enunciadas, la Sección Primera será la competente[7].

 

- La decisión de acceder a la revisión y la providencia a través de la cual se revise el fallo, constituyen materias cuya definición corresponde a la Sala y no al Magistrado Ponente de la respectiva Sección que, según el reglamento de la Corporación, se encuentre encargada de tramitar el proceso.

 

- Son presupuestos formales para la procedencia de la revisión eventual: (a) que sea solicitada por una de las partes o por el Ministerio Público[8]; (b) que sea presentada dentro de los 8 días siguientes a la notificación de la providencia cuya revisión se solicita; (c) que la providencia objeto de la revisión sea dictada por los Tribunales Administrativos[9]; y (d) que sea sustentada, lo cual, si bien no constituye formalmente un requisito legal, éste se deduce claramente de la finalidad que busca esta herramienta procesal, como se expondrá más adelante.

 

- Son presupuestos sustanciales para la procedencia de la revisión eventual: (a) que la providencia cuya revisión se pretende sea de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, lo cual significa, por un lado, que se debe cuestionar directamente el contenido de aquella y no de asuntos anteriores ocurridos en el proceso[10] y, por el otro, que efectivamente dé por terminado el proceso[11]; (b) que la finalidad buscada sea la unificación de la jurisprudencia, frente a lo cual el referido auto de Sala Plena mencionó a título ilustrativo como “…eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia…”, los siguientes:

 

• Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;

 

• Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;

 

• Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.

 

• Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.

 

Siendo esta la finalidad de la revisión, es deber del solicitante sustentar la petición en tal sentido; en efecto, si bien no fue dispuesto formalmente por el artículo 11 de la Ley 1285, tal objetivo hace indispensable que el interesado exponga las razones por las cuales considera que la providencia objeto de la petición puede ser seleccionada. Al respecto, manifestó el auto de Sala Plena:

 

“…si la ley de manera manifiesta define los propósitos y los requisitos de la procedencia de la figura de la revisión, está previendo implícitamente la necesidad, en cabeza de la parte interesada, de sustentar o expresar las razones por medio de las cuales considera que la providencia objeto de la solicitud pueda ser revisada con el fin de unificar jurisprudencia.” [12]

 

Adicionalmente, en cuanto a los requisitos sustanciales, (c) se debe precisar que el aspecto jurisprudencialmente importante que se ataca, debe tener incidencia directa e inmediata en la decisión de la providencia cuya revisión se solicita; ello en garantía de los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, debido a que sería inane revisar un asunto relevante para la jurisprudencia, si pudiera advertirse que aun prescindiendo de aquel, la decisión de segunda instancia permanecería igual.

 

Señalados los rasgos generales de procedibilidad de la revisión eventual, la Sala advierte que la solicitud elevada por la parte demandante es abiertamente improcedente, por lo siguiente:

 

La Ley 1285 de 2009 que estableció el mecanismo de la revisión eventual en el artículo 11, entró en vigencia el 22 de enero de 2009[13], cuando la sentencia objeto de revisión ya había sido notificada, estaba ejecutoriada e, incluso, el expediente ya se encontraba en el Tribunal de origen, por tanto, al ser un proceso de acción popular concluido, pasó a ser cosa juzgada y no le era aplicable ninguna disposición de las contenidas en esta Ley[14].

 

Pero aun si la sentencia se hubiese dictado en vigencia de la ley 1285 de 2009, no podría ser objeto del mecanismo de revisión eventual, debido a que (i) la solicitud no fue presentada dentro de los 8 días siguientes a su notificación; (ii) la providencia objeto de la revisión no fue dictada por un Tribunal Contencioso Administrativo (como expresamente lo exige la norma); y (iii) no se busca por el accionante la unificación de la jurisprudencia, objeto fundamental del mecanismo de revisión eventual como se expuso anteriormente.

 

Esto último, porque esa labor se encuentra en cabeza del Consejo de Estado y la sentencia cuya revisión se solicitó fue proferida, precisamente, por la Sección Tercera de esta Corporación y, además, porque expresamente el demandante solicitó en su escrito la nulidad de la sentencia de instancia por la supuesta vulneración de los “…derechos fundamentales constitucionales al debido proceso, la recta administración de justicia, el derecho a voz y voto, al de elegir y ser elegido…” entre otros.

 

Con base en lo anterior, por tratarse de una solicitud que no cumple con los requisitos formales y sustanciales del mecanismo de revisión eventual, carga procesal en cabeza del solicitante y que no puede ser suplida por el Juez, la Sala procederá a ordenar su rechazo.

 

En mérito de lo expuesto, se

 

RESUELVE

 

PRIMERO: RECHAZAR por improcedente la solicitud de revisión eventual de la sentencia del 21 de mayo de 2008, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

 

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ENVÍESE esta actuación al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, para que haga parte del expediente.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

 

 

 

ENRIQUE GIL BOTERO                 RUTH STELLA CORREA PALACIO

  Presidente de la Sala

 

 

 

 

 

  MAURICIO FAJARDO GÓMEZ             MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

 

 

 

[1] Consulta efectuada en el Software de Gestión del Consejo de Estado, el 24 de septiembre de 2009.

[2] Ibidem.

[3] El Consejo de Estado conoció como órgano de segunda instancia los procesos iniciados en ejercicio de la acción popular y de grupo, hasta el momento en que entraron a funcionar los jueces administrativos, así lo estableció la Ley 472 de 1998 en los artículos 16 y 51; posteriormente, continuó conociendo únicamente de los procesos que para ese momento ya se encontraban en trámite dentro de la Corporación, o ya habían entrado para fallo en los Tribunales.

[4] Este es el texto definitivo que fue sancionado por el Gobierno Nacional, después de surtida la revisión por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-713 del 15 de julio de 2008.

[5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 14 de julio de 2009, expediente (AG) 200012331000200700244 01, actor: Gladys Alvarado Acosta y otros, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

[6] Artículo 15. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”. (Subrayado fuera del texto)

Artículo 50. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. La jurisdicción civil ordinaria conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo.” (Subrayado fuera del texto)

[7] Ob. Cit. “Acudiendo pues a las normas del Reglamento del Consejo de Estado, contenidas en el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, mediante las cuales se efectuó la distribución entre las diferentes Secciones que integran la Sala de lo Contencioso Administrativo, habrá lugar a concluir que la Sección encargada del trámite del mecanismo de revisión se determinará de la siguiente manera:

- Si se trata de la revisión de providencia final dictada al interior de una acción popular que trate sobre un asunto distinto de los asignados a la Sección Tercera, la competente será la Sección Primera de esta Corporación.

- Si se trata de la solicitud de revisión de providencia final proferida dentro de un proceso iniciado en ejercicio de la acción popular que verse sobre asuntos contractuales o mediante la cual se pretenda el amparo del derecho colectivo a la moralidad administrativa, será la Sección Tercera la que deba tramitar dicha solicitud.

- Así mismo, si la petición de revisión versa sobre una providencia final proferida en una acción de grupo, será la Sección Tercera la encargada de asumir el conocimiento de dicha revisión.

En consecuencia, será la Jurisdicción Contencioso Administrativa a través de las Secciones Primera o Tercera del Consejo de Estado, según corresponda, la encargada de tramitar – esto es tanto resolver si se accede o no a la revisión, como proferir la decisión respectiva en caso de que se hubiere efectuado la selección – las solicitudes de revisión de providencias proferidas en las acciones populares y de grupo.”

[8] Ibídem. “De conformidad con el artículo 11 de la Ley 1285, resulta improcedente que el Consejo de Estado decida revisar de manera oficiosa las providencias que se profieran en una acción popular o de grupo.

“Al respecto cabe indicar que el proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República contemplaba la posibilidad de que el Consejo de Estado, de oficio, pudiere acceder a la revisión de determinadas providencias; sin embargo, la Corte Constitucional, con ocasión del pronunciamiento previo y automático de constitucionalidad respectivo, declaró inexequible dicho aparte…”

[9] Ibídem. “Según este requisito, no podrá pedirse la revisión de un auto o sentencia cuya adopción hubiere correspondido a un Juzgado Administrativo, aún cuando dicha providencia determine la finalización o el archivo del proceso.

“Así pues, si se decreta la perención del proceso o se dicta sentencia en un Juzgado Administrativo y dichas providencias no son apeladas, aún cuando tal circunstancia determine la finalización o el archivo del proceso, no podrá pedirse su revisión, para ante el Consejo de Estado.

[10] Ibidem. “Así, a manera de ejemplo, no será viable acudir a la revisión aludida con el fin de alegar nulidades o irregularidades que no hubieren sido tratadas en la respectiva providencia o, en general, resultará inadecuado emplear este mecanismo con el propósito de que se revise algún aspecto que no hubiere sido expresamente tratado en la providencia, aún cuando el operador judicial hubiere debido haberlo hecho.”

[11] Ibidem. “La segunda consecuencia que se deriva del presupuesto en mención se refiere a la improcedencia de pedir la revisión respecto de providencias por medio de las cuales no se de por finalizado o no se determine el archivo del respectivo proceso, lo cual supone, por ejemplo, que sobre un auto que deniegue una prueba, sea en primera o en segunda instancia, no será procedente este mecanismo, pero sí lo será respecto de un auto que acepte un desistimiento que dé lugar a la terminación del proceso, del que apruebe una conciliación que produzca el mismo efecto o de la providencia que decrete la perención del proceso, por ejemplo.”

[12] Ibidem. “Así pues, la sustentación de la petición de revisión –que en lo posible será examinada y apreciada sin mayor rigorismo–, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones: i).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia, cuestión que debe acompañarse de una explicación concisa acerca de las razones en las cuales se fundamenta la petición. ii).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o enlistar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. iii).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas, lo cual lleva consigo que lo expresado por el peticionario en su solicitud de revisión no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerite su revisión.

[13] Publicada en el Diario Oficial No. 47240 del 22 de enero de 2009, Año CXLIV.

[14] Lay 472 de 1998, Artículo 35. Efectos de las sentencia.  La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respectote las partes y del público en general.

331. de P. C., artículo 331. Modificado Ley 794 de 2003. Ejecutoria. Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando quede ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos…”

Artículo 332. Cosa Juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entrambos procesos haya identidad jurídica de partes. (…)

La sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa juzgada erga omnes.