RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION – Causales de revisión / PRUEBA RECOBRADA – Causal segunda / SENTENCIA PROFERIDA DESPUES DE LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA – No es prueba recobrada / SENTENCIA – No cumple con el requisito de preexistencia

 

De acuerdo con lo anterior, para que se configure la causal invocada por el actor es necesario, como lo anota la jurisprudencia de esta Corporación, que la prueba documental aportada con el recurso extraordinario de revisión haya existido antes del proferimiento del fallo recurrido, pues el artículo 188, numeral 2°, del Código Contencioso Administrativo es claro en determinar que se trata de documentos decisivos recobrados, esto es, que existieran antes del fallo, pero que por circunstancias ajenas al recurrente no se pudieron aportar y que de haberse aportado otra hubiera sido la decisión. En efecto, la Sala observa que el actor aportó como documento decisivo recobrado la sentencia del 27 de mayo de 1999, mediante la que el Consejo de Estado declaró la nulidad de la resolución No. 04532 del 28 de octubre de 1991, que había adoptado el Plan Colectivo de Retiro Compensado de los funcionarios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que constituyó, según el actor, junto con el Decreto 1660 de 1991, el fundamento legal del acto acusado. La Sala advierte que el “documento” aportado por el recurrente, esto es, la sentencia del 27 de mayo de 1997, no cumple con el requisito de la preexistencia, toda vez que se profirió con posterioridad al fallo cuya revisión se solicita, que data del 19 de marzo de 1997. Lo anterior indica que la situación jurídica del demandante se consolidó previo a la expedición de esa sentencia y, por tanto, no hay lugar a removerla mediante el mecanismo del recurso extraordinario de revisión.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

 

Bogotá, seis (6) de agosto de dos mil trece (2013)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-1999-00190-01(REV)

 

Actor: WILSON RUBIO FIERRO

 

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO Y OTRO

 

 

 

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

 

La Sala Plena decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Wilson Rubio Fierro contra la sentencia del 19 de marzo de 1997, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.

 

LA SENTENCIA RECURRIDA

 

La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 19 de marzo de 1997, confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 1° de septiembre de 1995, que había negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el actor contra los actos administrativos que lo retiraron del cargo que desempeñaba en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

El Consejo de Estado concluyó que el demandante era un funcionario de libre nombramiento y remoción, razón por la que no gozaba de las prerrogativas de la carrera administrativa. Por tanto, si la Administración quería retirarlo del servicio, podía legalmente hacerlo en uso de la facultad discrecional de remoción.

 

Dijo que los efectos de la sentencia de inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991, proferida por la Corte Constitucional el 13 de agosto de 1992, sólo se predicaban respecto de aquellos funcionarios amparados por las prerrogativas de la carrera administrativa, condición que el demandante no tenía.

 

EL RECURSO EXTRAORDINARIO

Mediante el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 19 de marzo de 1997, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación en el proceso número 14870, el actor solicita se invalide esa sentencia y, en su lugar, se profiera la que se ajustaría a derecho.

 

Invocó como causal de revisión la prevista en el numeral 2° del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, que establece como motivo de revisión “Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”.

 

Relacionó en el recurso los siguientes hechos:

 

1. Dijo que demandó, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la resolución número 04989 del 28 de noviembre de 1991, que declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de Profesional Universitario No. 3020 – 06, que ocupaba en la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

2. Adujo que el acto demandado se fundamentó en la Resolución No. 04532 del 28 de octubre de 1991 y en el Decreto 1660 de 1991, por los que se invitó a los funcionarios del Ministerio a acogerse al Plan Colectivo de Retiro Compensado. Que dicho decreto 1660 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional.

 

3. El actor señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 1° de septiembre de 1995, negó las pretensiones de la demanda porque no estaba inscrito en la carrera administrativa, por tanto, era un empleado de libre nombramiento y remoción, que no goza de estabilidad laboral.

 

4. Expresó que la Sección Segunda de esta Corporación confirmó esa sentencia, no obstante que para la fecha de esa decisión la Corte Constitucional había declarado inexequible el Decreto 1660 de 1991, por tanto, había dejado sin fundamento los actos administrativos expedidos con base en ese decreto.

 

5. Manifestó que, con posterioridad al fallo objeto del recurso de revisión, el Consejo de Estado, en sentencia del 27 de mayo de 1997, expediente No. 10427, con ocasión de la presentación de una demanda de nulidad (artículo 84 del C. C. A.), declaró nula la resolución No. 04532 del 28 de octubre de 1991, que había adoptado el Plan Colectivo de Retiro Compensado de los funcionarios del Ministerio.

 

Fundamentó jurídicamente el recurso así:

 

1. Dijo que la resolución No. 04989 del 28 de noviembre de 1991, que declaró insubsistente el nombramiento del cargo que desempeñaba, debió ser declarada nula, toda vez que el Decreto 1660 de 1991 y la Resolución No. 04532 del 28 de octubre de 1991 fueron declarados inexequible y nula, respectivamente, por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Agregó que, como para la fecha de la sentencia del 19 de marzo de 1997, que puso fin al proceso ordinario, no se había dictado la sentencia que declaró nula la resolución No. 04532 de 1991 y que de haber obrado en el proceso otra habría sido la decisión de la Sección Segunda de esta Corporación, solicitó que se tenga como medio probatorio la mencionada sentencia de nulidad, que por fuerza mayor no pudo aportar al proceso, porque no existía.

 

2. Afirmó el actor que con la declaratoria de nulidad de la resolución 04532 de 1991, que había adoptado el Plan Colectivo de Retiro Compensado, todos los demás actos expedidos con fundamento en ella deben ser declarados nulos, pues perdieron toda presunción de legalidad. Que, por ende, esa sentencia de nulidad de la resolución mencionada es un factor nuevo determinante de la invalidez de la presunción del acto que declaró insubsistente el nombramiento del actor.

 

3. Manifestó, además, que en el acto demandado, resolución No. 04989, operó la figura del decaimiento jurídico, establecida en el artículo 66 del C. C. A.

 

4. Por último, expresó que la resolución No. 04989 debió ser anulada por la sentencia recurrida, pues, para esa fecha, ya la Corte Constitucional había declarado inexequible el Decreto 1660 de 1991, que junto con la resolución No. 04532 de 1991, constituían el fundamento legal del acto acusado.

 

OPOSICIÓN

 

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se declarara improcedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto y que se tuviera como actuación final del proceso la sentencia emitida por el Consejo de Estado.

Dijo en su escrito de oposición que el recurso era improcedente por lo siguiente:

1. Porque el recurso de revisión reviste de carácter de excepcional. Que, además, es de carácter restrictivo y taxativo y, por tanto, no se puede interpretar, de manera laxa, que toda decisión judicial, por cualquier motivo, pueda ser objeto de revisión.
2. Porque la sentencia recurrida se sustentó en un firme acervo probatorio. Que el actor no probó que las pruebas documentales no fueron valoradas por el Consejo de Estado porque no fueron aportadas oportunamente. Que el demandante tampoco probó que hubiera estado en imposibilidad de aportarlas por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

3. Porque lo que pretende el recurrente es que se estudie el fondo del asunto y se modifique la decisión, para, en su lugar, acoger las pretensiones de la demanda.

 

El Ministerio Público no rindió concepto.

 

CONSIDERACIONES

 

De conformidad con los artículos 97 y 186 del Decreto 01 de 1984, corresponde a la Sala Plena decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Wilson Rubio Fierro contra la sentencia del 19 de marzo de 1997, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.

 

1. Generalidades

 

El texto original del artículo 185 del Decreto 01 de 1984[1] disponía que el recurso de revisión procedía contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia.

 

El recurso extraordinario de revisión procedía contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habida cuenta de que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-520 de 2009[2], declaró la inexequibilidad de la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”.

 

 

Como lo ha precisado la Sala Plena del Consejo de Estado en anteriores oportunidades[3], el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional de las sentencias, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que resultan lesionados por hechos externos al proceso judicial.

Dicho recurso, sin embargo, no es una instancia judicial adicional que permita variar la causa de la demanda, ni la defensa del demandado, ni remediar la deficiencia probatoria. Tampoco es un medio para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias. Es decir, el recurso extraordinario de revisión, a diferencia de lo que ocurre con el recurso extraordinario de súplica, no está previsto para cuestionar la actividad interpretativa del juez, sino para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que afectan el principio de justicia.

Justamente, las causales del recurso extraordinario de revisión tienen que ver con vicios de naturaleza procesal, que no sustancial, y, por ende, no están previstas para corregir errores que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. Frente al tema, la doctrina judicial de esta Corporación ha sido pacífica en decir que:

 

 

“i Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, enlistadas de manera taxativa en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza.

 

A excepción de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo referida a la violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia, ninguno de los otros hechos constitutivos de causal de recurso extraordinario de revisión aluden a la actividad analítica del juez o a la labor intelectual de juzgamiento, porque involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 6°: nulidad originada en la sentencia y numeral 8°: desconocimiento de la cosa juzgada) o bien, aspectos que aluden a la validez intrínseca de las pruebas o a la insuficiencia de los medios probatorios (numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°).

 

Por otra parte, no todas las causales tienen el mismo alcance temporal, pues mientras algunas cuestionan la validez o suficiencia de las pruebas, determinable al momento del pronunciamiento de la sentencia, otras causales se refieren a la validez o suficiencia sobreviniente de las pruebas, es decir, luego de ocurrido un hecho posterior al pronunciamiento del fallo.

 

Se advierte que la mayoría de las irregularidades constitutivas de causales de revisión aluden a situaciones que solo son aceptables y oponibles al aparato jurisdiccional cuando acontecen en forma posterior a la sentencia. Así ocurre con la invalidez o insuficiencia sobreviniente de los medios probatorios (numerales 2, 3, 4 segunda hipótesis y 7), el cohecho o violencia con que se pronunció la sentencia (numeral 5) y la nulidad procesal originada en el fallo (numeral 6).

 

El requerimiento entonces de que el hecho sea sobreviniente al fallo presupone que se recobre la prueba no aportada en su oportunidad (numeral 2), que aparezca la persona con mejor derecho a reclamar (numeral 3), que la persona beneficiada con la sentencia pierda la condición por la que le fue reconocido el derecho (numeral 4, segunda hipótesis), que penalmente se declare el cohecho o la violencia en que se incurrió al dictar la sentencia (numeral 5) y que se condene penalmente a los peritos que rindieron el dictamen que sirvió de base para la decisión (numeral 7).”[4]

 

En idéntico sentido, la Corte Constitucional ha dicho^[5]:

 

“5.2. Como puede observarse, las causales consagradas en los numerales 1, 2 (parcial), 5, y 7 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo se fundan en la necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos: la detección de documentos falsos o adulterados o de peritazgos fraudulentos, que fueron decisivos en la adopción de la sentencia que se busca dejar sin efectos, la aparición de documentos que no pudieron ser conocidos porque la contraparte los ocultó, o el señalamiento penal de que la sentencia fue producto de cohecho o violencia.

 

Por su parte, las causales consagradas en los numerales 2 (parcial), 3, y 4, permiten corregir errores por circunstancias no conocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haber sido conocidas, hubieran dado lugar a una sentencia distinta: la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser conocidos por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada, o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las circunstancias que justificaban que se hubiera decretado una prestación periódica.

 

La causal del numeral 6, busca restablecer el debido proceso, al permitir corregir una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso que no era susceptible del recurso de apelación. Finalmente, la causal del numeral 8, protege tanto el debido proceso como la intangibilidad de la cosa juzgada, desconocida con la sentencia que es objeto de revisión. 

 

En todos los eventos previstos en el artículo 188 CCA, se garantiza al perjudicado con una sentencia que desconoce la justicia material, la posibilidad de acceder a la justicia y obtener la protección de sus derechos. Tal como lo ha señalado esta Corporación en distintas oportunidades, el recurso extraordinario de revisión constituye un desarrollo armónico del derecho a acceder a la administración de justicia. Así, ha sido puesto de presente por la Corte al señalar que “[e]l artículo 229 de la Constitución Política consagra expresamente el derecho de acceso a la administración de justicia, también llamado derecho a la tutela judicial efectiva, el cual se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes.^[6]”

 

Ahora bien, el  artículo 188 del Decreto 01 de 1984 establece las causales de revisión de las sentencias que dicta la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esas causales, en general, tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error o la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión.

 

El recurso de revisión, entonces, está sometido a causales expresamente definidas y, por ende, la prosperidad está supeditada a que se demuestre la existencia de una de tales causales.  De ahí que no sea procedente interpretar las causales y derivar supuestos fácticos diferentes a los que expresamente están definidos por el artículo 188 del Decreto 01 de 1984. Las causales de revisión no admiten interpretación analógica o extensiva, son taxativas.

 

 

2. La causal invocada.

 

En esos términos, el recurrente invocó como única causal la establecida en el numeral 2° del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998,  que señala:

 

 

“Artículo 188.- Son causales de revisión:

1. [...]
2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuera mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.”

 

Sobre la causal invocada esta Corporación ha considerado:

 

“ Así las cosas y conforme a la preceptiva del numeral 2 del artículo 188 y de la filosofía de la precitada jurisprudencia, para la Sala es evidente que las pruebas[7] a las que alude la disposición invocada como causal, tienen que haberse producido en el interregno del proceso hasta cuando se profirió la decisión objeto del recurso, pruebas que al decir de la norma, no se pudieron conocer a tiempo por el interesado, ya por fuerza mayor o caso fortuito, o por actuación u obra de la otra parte (...) ”[8].

 

Igualmente, ha sostenido el Consejo de Estado:

 

“De modo, que de acuerdo con los lineamientos del artículo 188 del C. C. A., la prueba recobrada es aquella que se recuperó luego de proferida la sentencia y que ostenta un carácter decisivo para obtener un fallo distinto al inicialmente proferido, quedando por fuera entonces, tanto las pruebas existentes con antelación a la sentencia, salvo que no se hayan podido aportar oportunamente al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria, como aquellas cuya producción ocurrió luego de dictarse el fallo”[9].

 

De acuerdo con lo anterior, para que se configure la causal invocada por el actor es necesario, como lo anota la jurisprudencia de esta Corporación, que la prueba documental aportada con el recurso extraordinario de revisión haya existido antes del proferimiento del fallo recurrido, pues el artículo 188, numeral 2°, del Código Contencioso Administrativo es claro en determinar que se trata de documentos decisivos recobrados, esto es, que existieran antes del fallo, pero que por circunstancias ajenas al recurrente no se pudieron aportar y que de haberse aportado otra hubiera sido la decisión.

 

En ese orden, la preexistencia del documento antes del fallo objeto de revisión es uno de los elementos indispensables para la procedencia del recurso extraordinario de revisión fundado en la casual del numeral 2° del artículo 188 del C. C. A.

 

En efecto, la Sala observa que el actor aportó como documento decisivo recobrado la sentencia del 27 de mayo de 1999, mediante la que el Consejo de Estado declaró la nulidad de la resolución No. 04532 del 28 de octubre de 1991, que había adoptado el Plan Colectivo de Retiro Compensado de los funcionarios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que constituyó, según el actor, junto con el Decreto 1660 de 1991, el fundamento legal del acto acusado.

 

Independiente de la discusión de si una sentencia de nulidad deviene en un “documento decisivo” o en una “prueba documental”, lo cierto es que la sentencia se produjo luego de expedir la sentencia recurrida.

 

La Sala advierte que el “documento” aportado por el recurrente, esto es, la sentencia del 27 de mayo de 1997, no cumple con el requisito de la preexistencia, toda vez que se profirió con posterioridad al fallo cuya revisión se solicita, que data del 19 de marzo de 1997. Lo anterior indica que la situación jurídica del demandante se consolidó previo a la expedición de esa sentencia y, por tanto, no hay lugar a removerla mediante el mecanismo del recurso extraordinario de revisión.

 

Además, en la sentencia cuya revisión se solicita, el Consejo de Estado analizó los efectos del fallo de inexequibilidad que dictó la Corte Constitucional sobre el Decreto 1660 de 1991, también fundamento legal del acto acusado, y concluyó, acertadamente, que al actor no lo cobijaban los efectos de esa sentencia, pues tal providencia se sustentó en el desconocimiento de preceptos superiores que amparaban el derecho a la estabilidad laboral, la que sólo se predica de funcionarios inscritos en la carrera administrativa, condición que no ostentaba el actor, pues era funcionario de libre nombramiento y remoción.

 

Como consecuencia de lo anterior, la Sala estima que no prospera el recurso de revisión impetrado por el actor contra la sentencia acusada.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

 

FALLA:

 

NO PROSPERA el recurso extraordinario de revisión interpuesto por WILSON RUBIO FIERRO contra la sentencia del 19 de marzo de 1997, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase a la Sección de origen. Cúmplase.

 

La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.

 

HERNÁN ANDRADE RINCÓN	HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ	MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
SUSANA BUITRAGO VALENCIA Ausente	STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ Ausente	MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
ENRIQUE GIL BOTERO Ausente	CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ
RAMIRO PAZOS GUERRERO	DANILO ROJAS BETANCOURTH Ausente
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO	JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Ausente
OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ	GUILLERMO VARGAS AYALA
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO	ALBERTO YEPES BARREIRO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

 

 

 

[1] Artículo 185: El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Conejo de Estado y por lo Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia.

[2] M. P. María Victoria Calle, actor: Javier Domínguez Betancur, Sentencia del 4 de agosto de 2009.

[3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 27 de abril de 2004. C. P. María Inés Ortiz Barbosa. Expediente de Revisión No. 1999-0194.

[4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Susana Buitrago Valencia, 1° de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00480-00.

^[5] Sentencia C-520 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa.

^[6] “Sentencia C-426 de 2002, MP: Rodrigo Escobar Gil.”

[7] Se refiere a las documentales

[8] Sección Segunda del Consejo de Estado. Sentencia del 23 de marzo de 2000. C. P. Carlos Orjuela Góngora. Expediente No. 2914 – 1998.

[9] Sección Segunda del Consejo de Estado. Sentencia del 16 de marzo de 2000. C. P. Ana Margarita Olaya Forero. Expediente No. 291 – 1998.